對我國首批碳排放交易試點建設(shè)的建議

林明徹　楊富強

2012年，中國發(fā)改委確定北京、天津、上海，重慶、湖北，廣東和深圳市7省市開展碳排放權(quán)交易試點。對于地方政府如何利用以往的經(jīng)驗教訓(xùn)，建立與之相應(yīng)的管理機制和目標(biāo)規(guī)劃，充分發(fā)揮碳排放交易作為重要杠桿和內(nèi)在動力之一推動中國“十二五”期間的碳減排工作，本文提出了建議。

CO₂減排規(guī)劃要盡早明確排放轉(zhuǎn)折點(排放頂峰)

按照目前的碳排放速度，不加制約的話，到2020年中國二氧化碳排放將可能占世界總排放的25％－30％。目前中國大城市的人均碳排放已超過世界上許多大城市。在中國的許多城市和省級碳排放規(guī)劃中，很少做出有轉(zhuǎn)折點的CO₂減排路線圖。城市和省級的長期(2030年，2050年)規(guī)劃中，能源消費和CO₂排放仍是上升趨勢，支撐工業(yè)，制造業(yè)等高能耗產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這種指導(dǎo)方針，仍是把經(jīng)濟發(fā)展與能源和碳排放掛鉤，而不是脫鈞。這種規(guī)劃會固化高能耗的發(fā)展模式，方式和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生對高碳排放發(fā)展路徑的依賴，使今后的任何改變都要付出更高成本。因此在城市和省級CO₂減排規(guī)劃中，應(yīng)對氣候變化的規(guī)劃要有較長的時間段(2050年，至少到2030年)，并標(biāo)示出CO₂排放上升階段、排放頂峰和下降階段。排放的倒“U”曲線的頂峰應(yīng)盡早出現(xiàn)。譬如，城市減排規(guī)劃應(yīng)在2020年與2025年之間出現(xiàn)頂峰，而省級減排規(guī)劃應(yīng)在2025年與2030年之間，甚至更早的時間段出現(xiàn)頂峰，以應(yīng)對日益嚴(yán)峻的氣候變化的挑戰(zhàn)。減排頂峰期出現(xiàn)越遲，以后付出的成本越大。這樣的減排規(guī)劃使總量控制目標(biāo)趨嚴(yán)，也符合投資者的預(yù)期，即碳交易市場的價格走勢趨高，從而鼓勵減排。當(dāng)總量控制目標(biāo)為絕對量減排(頂峰以后)，成熟的碳排放交易市場就能充分發(fā)揮它的功能。

做好以控制和降低煤炭消費總量為核心的能源規(guī)劃

在五市二省范圍內(nèi)嚴(yán)格控制煤炭的消費總量，并令其逐年下降。這些城市和地區(qū)的人口密度高、空氣污染嚴(yán)重，空氣中大部分污染物來自煤炭燃燒和汽車燃油尾氣排放。城市在嚴(yán)格控制煤炭消費總量的同時還要注重引入清潔能源，尤其是天然氣。在制定城市能源規(guī)劃方面，北京已經(jīng)成為先驅(qū)，煤炭消費總量在“十二五”末比2010年減少600萬噸。中國可再生能源的利用已經(jīng)有了長足發(fā)展，其中太陽能、風(fēng)能和地?zé)崮芏嫉玫綇V泛的應(yīng)用。政府要制定相關(guān)的政策來鼓勵清潔能源的發(fā)展。在碳指標(biāo)的總量控制和分配，碳基金的使用上，要鼓勵清潔能源(天然氣和可再生能源)替代煤炭的項目和行動，并給予較高的權(quán)重。

地方立法工作要先行

碳排放權(quán)交易和碳市場建立的首要條件之一，是要有堅強的法律體系作為依據(jù)和支柱。碳市場與金融市場、股票和證券市場一樣，每時每刻都有大量的交易產(chǎn)生，也隨之會發(fā)生各種商業(yè)糾紛，需要有力的法律為依據(jù)，進行裁決與懲罰。有些相關(guān)機構(gòu)，例如監(jiān)管體系和核查體系，要有明確的管理權(quán)限的授權(quán)，能夠及時處置和處理產(chǎn)生的問題。各試點省市的人大常委，根據(jù)碳排放權(quán)交易的特點和要求，公布專門的法規(guī)和法令，規(guī)范、指導(dǎo)和約束各利益攸關(guān)方，其中包括有關(guān)政府部門和交易中心。地方發(fā)改委不能也不應(yīng)該充當(dāng)裁判者。試點的五市二省都有很強的地方立法權(quán)限和實踐經(jīng)驗，可以先行先試。

排放源和排放清單要統(tǒng)計全面

應(yīng)對氣候變化的重點不僅僅是能源消費產(chǎn)生的碳排放，還包括土地利用，綠色植被、消除熱島效應(yīng)，建筑物色調(diào)涂層、低碳應(yīng)用技術(shù)，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)措施等等。除了CO₂，還應(yīng)把其它的溫室氣體也一起加于考慮，尤其是有機垃圾的處理上，所產(chǎn)生的甲烷要應(yīng)予重視。除了建筑、電力、工業(yè)排出的溫室氣體外，土壤、植被和垃圾占到溫室氣體總量的35％左右。目前，主要收集和減少的溫室氣體有二氧化碳CO₂、甲烷CH₄、氧化亞氮N₂0、全氟化物PFCs和六氟化硫SF₆。這些氣體都可以折算為等效二氧化碳。由于中國植被率低和計算統(tǒng)計方法不完善，生物質(zhì)能的碳匯作用在減排規(guī)劃中強調(diào)，但暫不參與交易。

緊密結(jié)合其它政府部門的相關(guān)重點項目共同推進。在開展碳排放權(quán)交易試點工作時，要了解并緊密結(jié)合其他有關(guān)部門的重點工作同時進行。顯然，碳排放權(quán)交易與節(jié)能目標(biāo)、可再生能源目標(biāo)密切相關(guān)。例如在電力部門的碳指標(biāo)可按電量分解，這樣可再生能源發(fā)電企業(yè)就可以有碳指標(biāo)出售，增強可再生能源的競爭力，激勵可再生能源發(fā)展。碳減排有很強的減少其它污染物排放的協(xié)同效應(yīng)，碳排放權(quán)也可以與硫化物、氮化物，顆粒物等污染物減排相掛鉤，提升碳排放權(quán)交易價值，達到共同減排的效果。值得注意的是，五市二省也恰恰是環(huán)保部的污染物重點控制地區(qū)和煤炭消費總量控制地區(qū)，如何相互結(jié)合，要特別給予重視，不要只把注意力僅集中在碳減排方面。另外，這些地區(qū)霧霾嚴(yán)重，威脅公眾健康，公眾意見很大，已到非治理不可的地步。PM2.5顆粒物的治理尤其困難，借助節(jié)能減排減碳和碳交易市場，注意研究一下如何將PM2.5顆粒物的治理結(jié)合起來。

根據(jù)碳排放權(quán)交易市場的供需變化調(diào)整策略

環(huán)保部之前曾在某些地區(qū)和城市開展過二氧化硫排放權(quán)交易的試點工作，后來陸陸續(xù)續(xù)中斷了。其中的一個重要教訓(xùn)是，交易的供需雙方參與者很少，交易量不大，交易成本過高導(dǎo)致交易市場無法維持。由于一個市的管轄范圍比較窄小，交易量可能不大。因此要密切注意市場的供需變化，提高交易量。必要的時候擴大交易范圍，從市管轄區(qū)域擴展到周邊地區(qū)。交易量是衡量碳交易市場是否成功的一個關(guān)鍵指標(biāo)。

國家財政部門和環(huán)保部多年來支持了碳稅的研究工作，已具備多種可行方案可供選擇。有關(guān)政府部門是否征收碳稅仍舉棋不定，難點是無法預(yù)料實施的效果。碳稅可助推碳交易市場的試點和建立。碳稅賦價值于碳，企業(yè)的節(jié)能減排減碳可以增加收入(減少交稅)。碳交易市場的初期，交易量少，運行規(guī)則不成熟，投資者對碳市場價格的不確定性很敏感。在初期，為了防止經(jīng)濟和其他不確定因素對碳市場的沖擊，例如碳市場供應(yīng)方或碳市場需求方的過量供應(yīng)／需求所造成的碳價過低和過高，應(yīng)建立碳價下限和上限的干預(yù)機制。人為的干預(yù)過多，會扭曲碳市場的正常運行。隨著碳市場的成熟和擴大，逐步放松最后停止對碳市場價格的干預(yù)。

碳稅在初期交易市場的功用，實質(zhì)上就是固定的碳市場價格，而中遠期的碳市場價格只會比碳稅高。因為投資者預(yù)期碳稅會逐步提高。全國成熟的碳市場建立需要一個較長的時間，在初始期間，碳稅就是碳市場的初期固定價。碳稅可以與碳市場并存。如果碳交易市場的價格信號能充分傳遞信息的話，碳稅也可轉(zhuǎn)為其它用途或取消。