入世以來北京市反傾銷申訴案件總體評估

徐莉

自1997年我國開始實施《反傾銷和反補貼條例》至今年年初，北京企業(yè)參與申訴的反傾銷案件共計19起，涉及13種產(chǎn)品，其中包括5個終止調(diào)查的案件。絕大多數(shù)案件是在中國加入WTO后啟動申訴的，在中國入世前啟動的案件也都到了中國入世之后才實施。從總體上去觀察這些案件，可以發(fā)現(xiàn)其中表現(xiàn)出來的一些突出共性問題。

為避免贏了上游輸了下游，最終出現(xiàn)上下游產(chǎn)業(yè)鏈同被保護的局面

在13種產(chǎn)品中，除了安檢設(shè)備和氣相色譜一質(zhì)譜聯(lián)用儀屬于技術(shù)產(chǎn)品外，其他產(chǎn)品均為石油化工產(chǎn)品。石化產(chǎn)品屬于基礎(chǔ)原材料，產(chǎn)品競爭力與石油價格密切相關(guān)，其下游產(chǎn)業(yè)輻射生產(chǎn)與生活的各個方面。上游企業(yè)利用反傾銷措施實現(xiàn)了進口替代，保護了行業(yè)的利益，但同時國產(chǎn)下游產(chǎn)品卻被進口替代。

例如，2000年11月丙烯酸酯反傾銷措施實施后，其市場價格暴漲，導(dǎo)致下游企業(yè)紛紛倒閉、停產(chǎn)，并且國外下游產(chǎn)品趁機大量涌入國內(nèi)市場，其中日本和韓國的高分子吸水樹脂借機進入中國市場。又如，2005年9月初級形態(tài)二甲基環(huán)體硅氧烷反傾銷措施實施后，國外企業(yè)逐漸減少向我國出口涉案產(chǎn)品，而轉(zhuǎn)向大量低價向我國出口下游產(chǎn)品，有的出口價格已接近甚至低于上游材料成本，它們通過打壓我國下游企業(yè)來達到打壓上游企業(yè)的目的。

正是因為石化產(chǎn)品的下游產(chǎn)業(yè)成本上漲和遭受外國同類產(chǎn)品的傾銷打壓，最終使我國的下游產(chǎn)品也需要利用反傾銷措施來施加保護，石化產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)上下游均被保護的局面。

例如，2004年2月商務(wù)部對從日本、韓國、美國、和臺灣地區(qū)進口的苯酚采取反傾銷措施，這保護了國內(nèi)苯酚產(chǎn)業(yè)，2007年8月對苯酚的下游產(chǎn)品雙酚A采取反傾銷保護，受到進口限制的是日本、韓國、新加坡、和臺灣地區(qū)，2008年6月對雙酚A上游的丙酮采取反傾銷保護，受到進口限制的仍然是日本、韓國、新加坡、和臺灣地區(qū)。再如，2009年10月商務(wù)部對從美國、歐盟、俄羅斯和臺灣地區(qū)進口的錦綸6切片采取反傾銷措施，2011年1月決定對錦綸6切片的上游產(chǎn)品已內(nèi)酰胺采取反傾銷措施，限制對象為歐盟和美國。

被保護產(chǎn)業(yè)的合理發(fā)展需要產(chǎn)業(yè)升級和國家配套政策

反傾銷措施實施后，被保護的產(chǎn)業(yè)得到了很快的發(fā)展，這說明反傾銷措施在保護產(chǎn)業(yè)利益不受外國損害方面起到了作用。但同時我們看到，被保護的產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了嚴重的產(chǎn)能過剩，這影響產(chǎn)業(yè)長期穩(wěn)定的發(fā)展。

例如，2000年11月我國對從日本、美國和德國進口的丙烯酸酯實施反傾銷措施，2002年12月對從韓國、馬來西亞、新加坡和印度尼西亞進口的丙烯酸酯實施反傾銷措施，2009年4月對從馬來西亞、新加坡和印度尼西亞進口的丙烯酸酯繼續(xù)實施反傾銷措施。在反傾銷措施實施過程中，國內(nèi)外企業(yè)紛紛投資新建丙烯酸酯裝置或?qū)ΜF(xiàn)有裝置進行擴能，產(chǎn)能大量增加，一些小規(guī)模的產(chǎn)能沒有被淘汰，在環(huán)保等方面造成不良影響。又如，2003年5月對從美國、韓國、日本、俄羅斯和臺灣地區(qū)進口的聚氯乙烯實施反傾銷措施，2009年9月決定繼續(xù)對從這些國家進口的聚氯乙烯實施反傾銷限制，措施實施后我國聚氯乙烯的產(chǎn)能過剩非常嚴重。從2001年到2008年8年中，我國聚氯乙烯產(chǎn)能由320萬噸增長到1581萬噸，增長了近5倍，其中高達42％的產(chǎn)能過剩。再如，2005年9月初級形態(tài)二甲基環(huán)體硅氧烷反傾銷措施實施后，外國企業(yè)在華投資增加，國內(nèi)新企業(yè)不斷進入該行業(yè)，使得該行業(yè)產(chǎn)能大幅增加，甚至出現(xiàn)階段性過剩的情況。

反傾銷措施給企業(yè)帶來的保護只是一時的，企業(yè)需要利用反傾銷保護來提高其核心競爭力，而不是對反傾銷保護形成長期依賴，不是通過短期的反傾銷措施保護來實現(xiàn)市場暴利并影響自身的長期發(fā)展和損害下游產(chǎn)業(yè)利益。同時，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展除了需要政府的貿(mào)易保護措施外，也需要政府其他配套措施來引導(dǎo)。

例如，聚氯乙烯反傾銷措施實施后產(chǎn)能大量增加，另一方面從2003年以來我國經(jīng)濟一直保持高速度增長，特別是房地產(chǎn)投資和基礎(chǔ)設(shè)施投資增長較快，導(dǎo)致聚氯乙烯的需求增長較快，帶動我國產(chǎn)能快速擴張。為了遏制氯堿行業(yè)的盲目擴張，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，國家發(fā)改委會同有關(guān)部門制定了《氯堿行業(yè)準入條件》，主要從產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)模、能源消耗和環(huán)保四個方面對氯堿行業(yè)新建、改擴建項目進行了準入限制。

可以說，在反傾銷措施實施中，需要出臺對行業(yè)的有序發(fā)展具有指導(dǎo)意義的國家配套政策。

關(guān)注外國企業(yè)規(guī)避我國反傾銷措施的方法，避免其獲得額外利益

雖然反傾銷保護了國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的利益，但來自全球的競爭是無法回避的，外國企業(yè)會尋求其他途徑進入中國，比如選擇與國內(nèi)相關(guān)公司合作，在華投資生產(chǎn)，變對手為伙伴，把一般貿(mào)易方式轉(zhuǎn)為加工貿(mào)易方式。

例如，日本是世界苯酚最大的出口國，每年低價大量向我國出口苯酚，嚴重影響我國苯酚生產(chǎn)企業(yè)正常經(jīng)營。2004年2月我國對從日本、韓國、美國和臺灣地區(qū)進口的苯酚進行反傾銷限制，由于日本國內(nèi)對苯酚需求大幅增長，日本承諾不再向我國傾銷苯酚。但是在商務(wù)部決定從2010年1月開始繼續(xù)對日本、韓國、美國、和臺灣地區(qū)實施5年的反傾銷措施后，面對中國市場需求的持續(xù)強勁增長，日本企業(yè)尋求與中國企業(yè)合資的方式來繞過反傾銷措施。2010年11月初，日本三井化學公司宣布與中國石化就苯酚及三元乙丙橡膠的合資項目達成了協(xié)議。又如，2009年10月我國對從美國、歐盟、俄羅斯和臺灣地區(qū)進口的錦綸6切片實施反傾銷措施，海關(guān)數(shù)據(jù)顯示，從2006年到2009年，我國對錦綸6切片以一般貿(mào)易方式進口占總進口量的比例均在66％以上，其中2007年和2009年更是超過70％，2010年以一般貿(mào)易方式進口占比大幅下降，占當年總進口量的比重為56.7％，而以加工貿(mào)易方式和保稅區(qū)倉儲轉(zhuǎn)口貿(mào)易等方式進口占比達到43.3％，占比有大幅度的提高。

國外的上下游企業(yè)還通過合并等方式來消化出口市場的反傾銷等貿(mào)易限制措施，從而保證其整個產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，并通過不受反傾銷措施影響的產(chǎn)業(yè)鏈其他環(huán)節(jié)的出口來實現(xiàn)貿(mào)易利益。例如，面對中國的反傾銷措施，韓國的丙烯酸酯上下游產(chǎn)業(yè)進行了一系列的合并，2008年6月韓國LG化學公司宣布收購韓國最大的高分子吸水樹脂工廠，旨在提高國內(nèi)外市場競爭力，并且隨著中國下游的高分子吸水樹脂價格的上漲開始進入中國獲得利益。

反傾銷措施本是為了保護本國企業(yè)的利益，但如果我國企業(yè)使用不當還可能造成外國企業(yè)獲得額外利益而適得其反的結(jié)果。例如，丙烯酸酯反傾銷措施實施后，國內(nèi)丙烯酸酯生產(chǎn)企業(yè)不斷提高丙烯酸酯價格，更多的企業(yè)進入丙烯酸酯行業(yè)，但是因為國內(nèi)對丙烯酸酯的市場需求上漲很快，在生產(chǎn)遠不能滿足需求時，我國也增加了對丙烯酸酯的進口。由于國內(nèi)生產(chǎn)商維持高價和國內(nèi)對進口實施反傾銷措施，外國生產(chǎn)商也提高對中國的銷售價格，最終不僅不影響外國生產(chǎn)商的競爭力，而且還可能使外國生產(chǎn)商從高價中獲得超過反傾銷措施實施前的額外利益。這在下游產(chǎn)品進口中表現(xiàn)更為明顯，比如日本和韓國的高分子吸水樹脂進入中國市場，開始都采用平價供應(yīng)策略，但是由于國內(nèi)下游企業(yè)倒閉和停產(chǎn)，日本和韓國于是提高在中國的銷售價格。

我國石化產(chǎn)業(yè)對反傾銷保護的需要源自國內(nèi)外石油價格差異

由于北京市受反傾銷保護的產(chǎn)品多為石油化工產(chǎn)品，成本與石油價格直接相關(guān)，與同類進口產(chǎn)品相比，價格競爭力取決于國內(nèi)外石油價格的對比，在產(chǎn)業(yè)保護工作中需要對國內(nèi)外石油價格予以關(guān)注。

例如，1996年由于國內(nèi)原油價格未與國際完全接軌，遠高于國際水平，在日本和美國生產(chǎn)商大量傾銷的情況下，我國剛剛起步的丙烯酸酯行業(yè)處于全面虧損狀態(tài)。又如，從2003年聚氯乙烯反傾銷措施實施后的五年，國內(nèi)聚氯乙烯行業(yè)得到了恢復(fù)和發(fā)展，產(chǎn)能規(guī)模和裝備實力也有了大幅度提升，但國內(nèi)產(chǎn)業(yè)仍面臨著國外低價貨源沖擊的風險，尤其是自2008年下半年起，由于國內(nèi)外能源價格對比出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，加上全球市場需求萎縮，國內(nèi)聚氯乙烯生產(chǎn)企業(yè)受進口大量增加的負面影響，全行業(yè)出現(xiàn)虧損。

總體而言，截至目前，商務(wù)部對進口采取的反傾銷措施中與北京有關(guān)的案件涉及產(chǎn)品大多數(shù)是石油化工產(chǎn)品或其他基礎(chǔ)性原材料。從這些反傾銷案件的后續(xù)效果中，我們發(fā)現(xiàn)，被保護企業(yè)在反傾銷措施實施后通過抬高國內(nèi)市場價格而獲得利益，之后又有更多企業(yè)被預(yù)期利益吸引而進入該產(chǎn)業(yè)并最終造成產(chǎn)能過剩，這種結(jié)果使被保護產(chǎn)業(yè)不具有發(fā)展持續(xù)性和國際競爭力，而需要國家持續(xù)不斷使用反傾銷措施來保護。

反傾銷措施只能用于短期保護產(chǎn)業(yè)利益，國內(nèi)企業(yè)需要利用5年的緩沖期積極進行技術(shù)改造和產(chǎn)業(yè)升級，而不能產(chǎn)生反傾銷措施依賴性，并在5年保護期間無所為，以至于在反傾銷措施到期后還需要國家通過二次使用反傾銷措施來繼續(xù)保護。

由于石油化工產(chǎn)品或其他基礎(chǔ)性原材料涉及多種下游產(chǎn)業(yè)，涉案外國企業(yè)不僅通過與國內(nèi)企業(yè)合作等變身方式來規(guī)避反傾銷措施，甚至還在其國內(nèi)進行上下游產(chǎn)業(yè)整合，利用國內(nèi)外石油價格差異通過其下游產(chǎn)品來打壓中國的上游被保護產(chǎn)品。由于石化產(chǎn)業(yè)的特殊性和外國涉案企業(yè)的規(guī)避策略，與北京企業(yè)相關(guān)的反傾銷措施最終延伸到了上下游產(chǎn)業(yè)鏈的多個環(huán)節(jié)，可以說，北京的產(chǎn)業(yè)安全工作承載著上下游多個產(chǎn)業(yè)的利益，需要關(guān)注多個石化產(chǎn)業(yè)鏈的整體發(fā)展。