現(xiàn)代城市公交優(yōu)先的意義和參與激勵(lì)

陸錫明 劉明姝

導(dǎo)讀：目前大城市均面臨著小汽車快速發(fā)展給城市交通帶來(lái)的道路擁堵、環(huán)境惡化等問題。根據(jù)國(guó)內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)先發(fā)展公共交通是緩解城市道路擁擠的主要對(duì)策，但這需要建立一系列激勵(lì)機(jī)制，包括用地規(guī)劃、建設(shè)投入、管理優(yōu)化、運(yùn)營(yíng)規(guī)范、乘運(yùn)受益等多個(gè)方面，從而提高鼓勵(lì)公共交通建管運(yùn)乘各參與方的積極性。

一、小汽車快速增長(zhǎng)給城市交通帶來(lái)的問題

（一）小汽車的快速增長(zhǎng)

伴隨著城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和國(guó)家汽車產(chǎn)業(yè)政策的改變，機(jī)動(dòng)車保有量幅度攀升，特別是城市私人小汽車保有量迅速增加。根據(jù)公安部的統(tǒng)計(jì)，截至2011年6月，全國(guó)機(jī)動(dòng)車保有量2.17億輛，其中汽車9846萬(wàn)輛，汽車中私家車突破7000萬(wàn)輛，占汽車保有量的73%。按照年均汽車產(chǎn)量2000萬(wàn)到3000萬(wàn)輛，未來(lái)20～30年全國(guó)汽車保有量將達(dá)到7億輛，對(duì)應(yīng)約14億人口，千人擁有500輛車，成為世界上汽車擁有量最多的國(guó)家。

以上海為例，2002年上海頒布了《上海城市交通白皮書》，白皮書中提出的車路平衡政策，使上海機(jī)動(dòng)車增長(zhǎng)速度控制較好。但是，機(jī)動(dòng)車保有量仍然以每年超過10萬(wàn)輛的速度在增長(zhǎng)。2011年全市機(jī)動(dòng)車保有量251萬(wàn)輛，比2000年增加147萬(wàn)輛。上海汽車注冊(cè)量用11年時(shí)間從47萬(wàn)輛，增長(zhǎng)至了194萬(wàn)輛。汽車總量的增長(zhǎng)主要來(lái)自于小汽車的增長(zhǎng)，2000年小汽車占汽車注冊(cè)量的57%，僅為29萬(wàn)輛，至2011年小汽車已經(jīng)占到汽車總量的80%，達(dá)到了156萬(wàn)輛。并且小汽車的日均行駛里程處于較高水平，約39公里/車日，大約是倫敦的1.3倍，東京的2.1倍。

（二）個(gè)體機(jī)動(dòng)化出行方式比重的提高

小汽車的快速發(fā)展導(dǎo)致了個(gè)體機(jī)動(dòng)化方式比重的不斷提高，2010年上海全方式出行中個(gè)體機(jī)動(dòng)化方式比重已經(jīng)達(dá)到了20%左右，而十年前僅為13%。相比較而言，公共交通方式比重僅維持在23%～24%左右，甚至2010年相比2004年還略有降低。

（三）小汽車增長(zhǎng)給城市交通帶來(lái)的問題

城市人口不斷增長(zhǎng)帶來(lái)的出行總量的不斷增長(zhǎng)，以及機(jī)動(dòng)車增長(zhǎng)帶來(lái)的城市交通機(jī)動(dòng)化水平的提高，將給城市交通和城市環(huán)境帶來(lái)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。城市用地中交通用地的比例和人均用地面積的雙重約束，使得中國(guó)的道路不可能適應(yīng)類似歐美的機(jī)動(dòng)化程度。而中國(guó)機(jī)動(dòng)化水平在未來(lái)5～10年的發(fā)展趨勢(shì)，仍將是迅猛發(fā)展，小汽車擁有量的快速增加對(duì)城市交通將是災(zāi)難性的影響。

首先，道路交通將難以適應(yīng)小汽車快速增長(zhǎng)的需要。上海快速路網(wǎng)高峰平均行程車速在40公里/小時(shí)左右，早高峰約有10%左右的路段車輛行程車速在20公里/小時(shí)以下，已經(jīng)失去快速路應(yīng)有的快速的作用。中心城地面干道服務(wù)水平普遍有所下降，如早晚高峰時(shí)段浦西地面干道平均車速僅14～15公里/小時(shí)。隨著，越黃浦江流量不斷增長(zhǎng)，橋隧高峰車速也有所下降，中心區(qū)越江隧道（大連路、延安路、復(fù)興路、打浦路隧道）車速不斷下降，早高峰平均行程車速17公里/小時(shí)。小汽車的擁有量和使用量還將繼續(xù)增長(zhǎng)，而中心城道路網(wǎng)結(jié)構(gòu)和容量已經(jīng)基本穩(wěn)定，道路容量增長(zhǎng)空間有限。若維持現(xiàn)狀的路網(wǎng)供給水平，未來(lái)道路擁堵的路段還將繼續(xù)增多，擁堵的時(shí)間還將延長(zhǎng)。

其次，停車位配建不足，停車矛盾不斷加大。居住區(qū)夜間車位供求不均衡趨勢(shì)不斷擴(kuò)大，中心城居住配建車位供求比由2004年0.78：1下降到0.61：1。盡管非居住類車位供求比由2004年0.61：1提高到0.68：1，但車位供求依然比較緊張。

伴隨著小汽車的快速增長(zhǎng)，如果不采取有效措施，城市交通擁堵現(xiàn)象將會(huì)日趨嚴(yán)重，將會(huì)極大影響城市健康、可持續(xù)發(fā)展，將造成城市活力衰減。因此，需要優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，創(chuàng)建城市集約化的交通出行模式。

二、提高公共交通服務(wù)水平吸引小汽車出行轉(zhuǎn)移

根據(jù)預(yù)測(cè)分析，至2020年，公共交通方式比重需要從現(xiàn)狀23%提高至27%，才能將個(gè)體機(jī)動(dòng)化方式比重增長(zhǎng)控制在3個(gè)百分點(diǎn)內(nèi)，才能維持道路交通可接受的運(yùn)行狀態(tài)。因此，必須通過在各方面給與公共交通優(yōu)先權(quán)，使得公共交通與小汽車相比在便捷、可靠、經(jīng)濟(jì)、舒適、安全等各方面具有一定的吸引力，從而提高公共交通出行的方式比重。

（一）提高公共交通便捷性

便捷性指快速和方便，需要公共交通出行的各環(huán)節(jié)的良好銜接，包括車站的可達(dá)性，以及站點(diǎn)候車時(shí)間、乘車時(shí)間和換乘時(shí)間的長(zhǎng)短。目前，上海中心城軌道交通出行時(shí)間約60分鐘，平均車外時(shí)間占軌道交通平均出行時(shí)耗60%以上，反映了公共交通系統(tǒng)的整體方便性還較弱，乘客在接駁、候車和換乘等車外環(huán)節(jié)的時(shí)耗較長(zhǎng)。比如，2009年上海軌道與公交站點(diǎn)之間平均換乘時(shí)間為7.2分鐘，而香港約90%的換乘能在5分鐘內(nèi)完成。上海在軌道交通起點(diǎn)和終點(diǎn)步行接駁時(shí)間平均為13分鐘，而香港軌道交通站點(diǎn)平均步行時(shí)間為4分鐘。若要提高公共交通出行的便捷性，需要擴(kuò)大站點(diǎn)覆蓋率、縮短換乘距離、縮短站點(diǎn)等候時(shí)間、建設(shè)市通郊快速軌道交通線路、提高公交車運(yùn)行車速，涉及到公共交通用地的保障、設(shè)施規(guī)劃之間的銜接、公交路權(quán)專用的保障等措施。

（二）提高公共交通可靠性

可靠性指不僅在速度上具有優(yōu)勢(shì)，還需要具有準(zhǔn)點(diǎn)性。隨著道路交通擁堵的加劇，公共汽電車在站點(diǎn)等候時(shí)間，路中行程時(shí)間上存在較大的不確定性，導(dǎo)致可靠性下降。中心城公共汽（電）車平均出行速度為8公里/小時(shí)，僅為小汽車的一半。即使公交車輛按照運(yùn)行計(jì)劃準(zhǔn)時(shí)發(fā)車，但是在中途站點(diǎn)也難以實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)點(diǎn)性。若要提高公共交通的可靠性，必須保障公交運(yùn)行車速。此外，還需要提高信息化水平，使得乘客在候車時(shí)及時(shí)獲取公交車輛的行駛信息，預(yù)估出行時(shí)間。

（三）提高公共交通舒適性

舒適性主要指公共交通出行過程中的擁擠程度。站席密度指每平方米站席區(qū)面積站乘客人數(shù)，是直觀反映乘客擁擠情況和舒適度的重要指標(biāo)。根據(jù)站席密度大小劃分，可將乘客擁擠服務(wù)水平分為舒適狀態(tài)，每平方米站3～4人；臨界狀態(tài)，每平方米站5～6人；擁擠狀態(tài)每平方米站7～8人，已經(jīng)超過額定載客人數(shù)；極端擁擠狀態(tài)每平方米站大于等于9人，難以忍受。軌道交通部分區(qū)段高峰時(shí)段擁擠嚴(yán)重，中心城多處區(qū)段高峰時(shí)段運(yùn)能明顯不足，全網(wǎng)擁擠里程比例為15%，部分線路高峰時(shí)段、高客流斷面、高方向的車廂滿載率較高，軌道6、8號(hào)線的擁擠現(xiàn)象尤為突出，甚至站席密度超過9人。部分線路公共汽（電）車也十分擁擠，如市通郊線路高峰十分擁擠，客流最大斷面平均每平方米站立6～7人。若要提高公共交通的舒適性，除了要增加運(yùn)能之外，還需要提高車輛配置水平。

此外，提高公共交通服務(wù)水平還需要提高公共交通的經(jīng)濟(jì)性和安全性。對(duì)于普通市民，特別是低收入者，票價(jià)是他們選擇公共交通的重要因素。安全性則是最基本的要求，設(shè)施設(shè)備必須以安全為基本要求，運(yùn)行組織也必須首先考慮安全性的要求。

三、優(yōu)先發(fā)展公共交通需要激勵(lì)機(jī)制的保障

公共交通服務(wù)水平的提高需要政府各部門、運(yùn)營(yíng)企業(yè)、企業(yè)員工、乘客等所有參與者共同的努力，需要政府建立良好的機(jī)制，并從規(guī)劃用地、建設(shè)投入、運(yùn)行管理、行為規(guī)范等各方面，激勵(lì)公共交通參與者共同提高公共交通吸引力。

（一）增加投資和保障用地，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

公共交通基礎(chǔ)設(shè)施是提高公共交通服務(wù)水平最基本的保障，基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模、布局、設(shè)計(jì)形式直接影響到公共交通的整體運(yùn)輸能力、覆蓋范圍等，進(jìn)而決定了出行的便捷性、快速性和舒適性。

1.現(xiàn)實(shí)狀況

上海公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展，特別是軌道交通運(yùn)營(yíng)線路長(zhǎng)度從2000年的62公里增加到了現(xiàn)在的454公里，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)，主要依靠高強(qiáng)度的投資才能保障建設(shè)的快速推進(jìn)?！笆晃濉逼陂g軌道交通的建設(shè)投資比重超過交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的40%。未來(lái)上海軌道交通規(guī)模將達(dá)到1000公里，將需要更大的投資規(guī)模。在軌道交通及樞紐的推進(jìn)過程中，仍然存在用地落實(shí)困難，各軌道交通和公共汽電車站點(diǎn)設(shè)施建設(shè)難以同步等問題，也需要機(jī)制的保障。

2.拓寬投資渠道，促使公共交通外部效益內(nèi)生化

進(jìn)一步擴(kuò)大軌道交通投資渠道，轉(zhuǎn)變投資的模式。比如香港“地鐵+物業(yè)”商業(yè)模式，利用軌道交通可以帶動(dòng)沿線用地升值的特性，香港地鐵運(yùn)營(yíng)公司在負(fù)責(zé)建設(shè)軌道交通設(shè)施的同時(shí)，還參與沿線物業(yè)的開發(fā)，地鐵公司從物業(yè)開發(fā)獲得的利潤(rùn)，用于建設(shè)新的軌道線路及補(bǔ)貼線路運(yùn)營(yíng)的虧損。上海，在未來(lái)建設(shè)的軌道交通及樞紐過程中，也可以利用土地升值來(lái)解決建設(shè)資金緊張問題。

3.以規(guī)劃、建設(shè)、管理優(yōu)化保障公共交通用地和設(shè)施規(guī)模

將“公交優(yōu)先”理念落實(shí)到規(guī)劃的編制、設(shè)計(jì)建設(shè)過程及運(yùn)行管理各環(huán)節(jié)。在城市用地規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)公共交通用地的重要性，不可隨意替換和占用。在設(shè)施設(shè)計(jì)過程中，通過前期審查、交通影響評(píng)估等各環(huán)節(jié)保障公共交通設(shè)施布局和交通功能的合理性。在設(shè)施建設(shè)過程中，建立軌道交通、公共汽電車各管理部門之間協(xié)調(diào)管理機(jī)制，做到同步建設(shè)和投入使用。

（二）增加運(yùn)能提高運(yùn)速，增強(qiáng)公交對(duì)乘客的吸引力

運(yùn)能和運(yùn)行速度直接影響公共交通的舒適性和快速性，是乘客選擇公共交通最重要的因素。必須保障公共交通運(yùn)能和車速，吸引更多市民選擇公共交通。

1.基本情況

目前，中心城高峰時(shí)段軌道交通十分擁擠，多處放射性進(jìn)出內(nèi)環(huán)的路段滿載率接近1，甚至大于1，站席密度已經(jīng)大于6人/平方米，有些路段甚至達(dá)到了8～9人/平方米。在高峰時(shí)段對(duì)于一些擁擠線路不得不采取限流的措施。

公共汽（電）車由于受道路運(yùn)行情況的影響，運(yùn)行車速不高。據(jù)調(diào)查，早高峰內(nèi)環(huán)內(nèi)及進(jìn)出內(nèi)環(huán)方向的車速僅在12公里/小時(shí)左右。雖然，上海建設(shè)了160多公里公交專用道，但是受社會(huì)車輛非法駛?cè)氲挠绊懀约吧虾５缆繁旧斫徊婵谳^多的客觀因素影響，公交專用道上公交車輛速度提高的幅度有限。

因此，有必要采取措施提高公共交通的運(yùn)能和運(yùn)行車速。

2.提升主要客流走廊的公交運(yùn)能

首要的是繼續(xù)增加軌道交通車輛的投入量，縮短高峰時(shí)段的發(fā)車間隔，提高運(yùn)送能力。比如，軌道交通1號(hào)線火車站以北路段可以通過縮短列車發(fā)車間隔，提高運(yùn)能，緩解目前擁堵。若已有軌道交通能力已經(jīng)達(dá)到飽和仍不能滿足巨大客流需求，那么需要考慮建設(shè)新的線路，擴(kuò)大客流走廊的運(yùn)輸能力。

新線路的形式可加以兩方面考慮。一是工程允許條件下增加軌道交通復(fù)線，開行多股道軌道交通，既可增加軌道交通運(yùn)能，又可開行大站停車提高運(yùn)行車速，這種形式對(duì)地下空間要求較高，建設(shè)難度較大；二是在路面或高架建設(shè)新形式交通方式，斷面運(yùn)能應(yīng)達(dá)到1萬(wàn)人次/小時(shí)以上，這種形式對(duì)空間要求較高，若要達(dá)到運(yùn)能和速度的要求，必須給與專用的通行路權(quán)。

3.提高公交專用道的平均運(yùn)速

目前，公交專用道運(yùn)行效率不高的原因有三個(gè)：一是社會(huì)車輛駛?cè)敫蓴_公交車輛運(yùn)行；二是公交專用道上停站時(shí)會(huì)公交車輛相互干擾影響速度；三是交叉口較多，同時(shí)受到社會(huì)車輛右轉(zhuǎn)影響，公交車輛在交叉口處難以實(shí)現(xiàn)優(yōu)先。因此，需要對(duì)公交專用道系統(tǒng)進(jìn)行整體整治，提升運(yùn)行車速。

首先，加強(qiáng)對(duì)于社會(huì)車輛駛?cè)牍粚Ｓ玫赖墓芾砹Χ?，采用信息化等手段進(jìn)行執(zhí)法，提高懲罰力度。其次，對(duì)公交專用道建設(shè)，進(jìn)行系統(tǒng)性優(yōu)化，公交專用道建設(shè)不僅僅是在道路上劃出公交專用車道，還需要對(duì)于車站、途徑交叉口進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，減少公交車之間、公交車與社會(huì)車輛之間的干擾。再次，提高交叉口通行優(yōu)先，根據(jù)道路實(shí)際情況，細(xì)化交叉口信號(hào)控制方案。

（三）建立長(zhǎng)效財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，破解公交市場(chǎng)化與公益性的矛盾

由于公共交通一定程度的公益性質(zhì)，需要政府給企業(yè)一定的補(bǔ)貼，但是從激勵(lì)企業(yè)提高運(yùn)行效率和政府承擔(dān)能力角度，公共交通成本又不能由政府全部承擔(dān)，因此，適度的財(cái)政補(bǔ)貼是協(xié)調(diào)公交市場(chǎng)化和公益性矛盾的關(guān)鍵。

1.現(xiàn)狀分析

目前，上海對(duì)于公共交通的補(bǔ)貼主要給與公共汽電車行業(yè)補(bǔ)貼，對(duì)于軌道交通給與少部分補(bǔ)貼。以2011年為例，市級(jí)財(cái)政給與公共汽電車行業(yè)補(bǔ)貼約42.2億元，給與軌道交通行業(yè)補(bǔ)貼約3.1億元。對(duì)于公共汽電車行業(yè)的補(bǔ)貼方式采取專項(xiàng)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼主要有燃油補(bǔ)貼、車輛更新折舊補(bǔ)貼、線路變更補(bǔ)貼，以及政府購(gòu)買服務(wù)的換乘補(bǔ)貼、老年人乘車補(bǔ)貼等。

財(cái)政補(bǔ)貼金額逐年增加，近五年（2007～2011年）市級(jí)財(cái)政給與公共交通的補(bǔ)貼金額約是前五年的7.5倍。由于政府財(cái)政的大力支持，近年來(lái)公共汽電車的車輛更新力度較大，乘客乘坐的舒適性得到了明顯改善。同時(shí)，享受政府購(gòu)買服務(wù)的人次不斷增加，2011年享受老人免費(fèi)乘次約2.1億，優(yōu)惠換乘約9億人次。

在政府補(bǔ)貼金額不斷增加的同時(shí)，運(yùn)營(yíng)企業(yè)面臨著嚴(yán)重虧損。一方面票價(jià)多年未變，而公交的客運(yùn)量增長(zhǎng)緩慢；另一方面成本大幅增長(zhǎng)，包括燃料成本、車輛成本、勞動(dòng)力成本等都大幅度上升。

可見，未來(lái)政府將要承擔(dān)更多的補(bǔ)貼金額，一方面公共汽電車行業(yè)補(bǔ)貼金額增加，另一方面隨著軌道交通更多線路的投入使用，軌道交通行業(yè)也將面臨虧損問題，需要政府的補(bǔ)貼。

2.建立標(biāo)準(zhǔn)成本補(bǔ)貼機(jī)制

現(xiàn)狀采取的項(xiàng)目補(bǔ)貼方式，是在政府和企業(yè)之間信息不對(duì)稱，難以區(qū)分公益性和市場(chǎng)化條件下的方式，從根本上看不具長(zhǎng)效性。首先，政府應(yīng)給予的補(bǔ)貼份額、企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的成本以及乘客應(yīng)承擔(dān)的票價(jià)之間界限不明；其次，現(xiàn)有的信息技術(shù)水平有限，核對(duì)企業(yè)實(shí)際運(yùn)營(yíng)成本和監(jiān)督服務(wù)水平難度較大。

標(biāo)準(zhǔn)成本是指根據(jù)車型不同制定出合理的公認(rèn)的公交標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)成本，然后根據(jù)公交公司提供的不同車型的車公里數(shù)，計(jì)算出該公司所花的標(biāo)準(zhǔn)總成本。根據(jù)特定時(shí)期公交行業(yè)的公益性水平（政府補(bǔ)貼占標(biāo)準(zhǔn)成本的比例）核算政府應(yīng)給與企業(yè)的補(bǔ)貼金額。企業(yè)的實(shí)際運(yùn)營(yíng)成本低于標(biāo)準(zhǔn)成本的，企業(yè)將獲得盈利，反之則存在虧損。在票價(jià)相對(duì)穩(wěn)定的情況下，這種機(jī)制將激勵(lì)企業(yè)一方面提高運(yùn)行效率降低成本，另一方面提高服務(wù)水平吸引更多客流增加票款收入。政府也可以更明確、更有依據(jù)地提高公益性水平。

該種補(bǔ)貼機(jī)制需要以下四個(gè)條件：一是成熟完善的成本規(guī)制，二是高水平的信息化系統(tǒng)，三是制定相關(guān)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，四是票價(jià)根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)成本變化的調(diào)整機(jī)制。

（四）加強(qiáng)宣傳教育，提高司售人員的職業(yè)道德水平和乘客的文明素質(zhì)

加強(qiáng)對(duì)公共交通行業(yè)員工的培訓(xùn)和教育，提高專業(yè)素質(zhì)，同時(shí)，建立獎(jiǎng)罰機(jī)制，鼓勵(lì)員工文明操作，特別是公交車駕駛員文明駕車。進(jìn)行全社會(huì)宣傳，引導(dǎo)市民選擇公共交通出行，在乘坐公共交通時(shí)文明乘車，使得“公交優(yōu)先”成為全社會(huì)共同的責(zé)任和義務(wù)，創(chuàng)造可持續(xù)的城市交通模式。

參考文獻(xiàn)：

[1]上海市城市綜合交通規(guī)劃研究所.上海市綜合交通年度報(bào)告2001[R].上海：上海市城市綜合交通規(guī)劃研究，2001.

[2]上海市城市綜合交通規(guī)劃研究所.上海市綜合交通年度報(bào)告2011[R].上海：上海市城市綜合交通規(guī)劃研究，2011.

[3]上海市城市綜合交通規(guī)劃研究所.上海市第三次綜合交通調(diào)查[R].上海：上海市城市綜合交通規(guī)劃研究所，2005.

[4]上海市城市綜合交通規(guī)劃研究所.上海市第四次綜合交通調(diào)查[R].上海：上海市城市綜合交通規(guī)劃研究所，2010.

責(zé)任編輯：張煒