須關(guān)注教育投入的使用結(jié)構(gòu)和效率問題

程方平

近年來，在全國上下全力呼吁增長教育經(jīng)費的大背景下，通過黨和政府的多方努力，全國性的和地區(qū)性的教育經(jīng)費都有了大幅度增加，絕對數(shù)量和宏觀比例等均有明顯改善。與此同時，人們對教育投入的預(yù)決算、結(jié)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)、使用、效率、監(jiān)管等問題也越來越關(guān)注，對教育經(jīng)費使用中的許多問題和亂象抱有極大的憂慮。有限的教育經(jīng)費能否使用好、使用到位，是全社會特別關(guān)注的大問題。

今年兩會期間，國務(wù)院總理溫家寶在第十一屆全國人大五次會議上作的政府工作報告中提出，“2012年財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重達(dá)到4%。”經(jīng)過千呼萬喚和艱難曲折，中國教育近19年前提出的目標(biāo)終于將要實現(xiàn)了。但有關(guān)教育經(jīng)費使用結(jié)構(gòu)和效率的思考也隨之凸顯。在此，僅就相關(guān)的問題談幾點認(rèn)識。

教育投入的確定要有明確的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)

大家關(guān)注的教育經(jīng)費占GDP的4%，指的是國家層面的教育投入，即中央和地方各級政府的投入。但考量這個指標(biāo)的僅是投入的結(jié)果，并未涉及使用結(jié)構(gòu)和效率的問題，也未明確提出為什么要達(dá)到4%的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和理由。通常一個國家或地區(qū)教育經(jīng)費的投入是要有預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的，大體包括：

第一，非常規(guī)投入經(jīng)費。即用于各級各類公立學(xué)校的學(xué)校建設(shè)、設(shè)備更新費用等，這類經(jīng)費屬于非常年投入，是項目投入，在預(yù)算中是根據(jù)當(dāng)時投入的需要和條件單獨確定標(biāo)準(zhǔn)的。

第二，常規(guī)投入經(jīng)費。即常年常規(guī)投入經(jīng)費，包括學(xué)前教育（未列入義務(wù)教育之前）的補(bǔ)助費和公立學(xué)前機(jī)構(gòu)的辦園經(jīng)費、義務(wù)教育階段的全部費用（學(xué)生人頭費、教師工資、教師發(fā)展經(jīng)費、教育活動經(jīng)費、辦學(xué)費用、學(xué)校維修保養(yǎng)費、校車費等）、職業(yè)教育階段的大部分經(jīng)費（在普通學(xué)校經(jīng)費的基礎(chǔ)上還要增加職業(yè)教育所需的實習(xí)等費用）、高等教育方面的基本經(jīng)費（公立高校的運營管理經(jīng)費與民辦高校的補(bǔ)助費、科研項目經(jīng)費等）、成人與社會教育的補(bǔ)助費等。此外，如民族地區(qū)、貧困地區(qū)的補(bǔ)助費，貧困學(xué)生的補(bǔ)助費，以及教育研究和教育行政管理、教育立法、教育督導(dǎo)所需的費用等也需要列入。這類經(jīng)費須列入年度預(yù)算，并有具體的標(biāo)準(zhǔn)，否則，教育經(jīng)費的預(yù)算將缺少權(quán)威依據(jù)。

值得注意的是，由于我國長期以來一直存在著突出的區(qū)域間差異，且差異越來越明顯，所以，大家都會關(guān)注各地區(qū)的教育是不是一樣的國家標(biāo)準(zhǔn)，少數(shù)民族和貧困地區(qū)是否應(yīng)該在常規(guī)標(biāo)準(zhǔn)之上再行補(bǔ)助。然而在現(xiàn)實中，由于省、市、縣級的地方財政懸殊較大，“以縣為本”政策使得諸多發(fā)展中地區(qū)能夠提供的教育經(jīng)費有限，實際的教育投入比例雖大（有些地區(qū)達(dá)到70%以上），但絕對數(shù)卻很小，標(biāo)準(zhǔn)很低。如果這個問題不解決好，中國教育則難以實現(xiàn)基本的均衡和可持續(xù)發(fā)展。

作為一個國家，由于地區(qū)差異而產(chǎn)生差別較大的“地方標(biāo)準(zhǔn)”，不僅會給教育的整體發(fā)展帶來困難，而且也會給各級教育投入的預(yù)算造成干擾。筆者認(rèn)為，一個國家的教育投入標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該是全國一致的?，F(xiàn)行的投入模式應(yīng)該倒過來，由地方根據(jù)情況做有差異的投入，再由國家補(bǔ)足不足的部分，使全國的教育標(biāo)準(zhǔn)趨向一致，而不應(yīng)是目前實行的國家保底、地方根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)能力能補(bǔ)多少就補(bǔ)多少的模式。

在基本合理的標(biāo)準(zhǔn)確立之后，將預(yù)算作為最基本的教育投入依據(jù)，再根據(jù)以往的教育實踐和決算等作為參考，由此算出的投入占到GDP的比例多大并不重要，而在于能否符合標(biāo)準(zhǔn)、符合中國教育發(fā)展的實際。

教育經(jīng)費的投入要關(guān)注結(jié)構(gòu)性問題

前面已經(jīng)提到，一個國家和地區(qū)的教育經(jīng)費投入必定會涉及各級各類的教育，而它們是有內(nèi)在結(jié)構(gòu)的，需要有具體細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)體系。與許多國家的教育管理體制不同，中國許多類型的教育，包括社會教育、成人教育、軍隊教育、干部教育、企業(yè)內(nèi)教育、農(nóng)業(yè)教育、各部委和行業(yè)系統(tǒng)的研究生教育、學(xué)歷補(bǔ)償教育等，均由政府及相關(guān)主管部門直接負(fù)責(zé)管理與投入，僅北京市農(nóng)業(yè)局一年用于農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的經(jīng)費就達(dá) 5,000萬元。這些經(jīng)費雖不由教育系統(tǒng)出，但同樣屬于政府投入，在教育投入的總盤中，應(yīng)該計算在內(nèi)。

在中國的教育系統(tǒng)中，與國家教育投入直接相關(guān)的部分很多，包括從幼兒園到大學(xué)研究生院的公立學(xué)校系統(tǒng)、民辦教育中的公益性部分、社會和終身教育中體現(xiàn)廣大社會需求的部分、各行業(yè)或產(chǎn)業(yè)中有利于整體提升國家人力資源水平的部分，涉及正規(guī)教育、非正規(guī)教育和非正式社會學(xué)習(xí)等，所以其結(jié)構(gòu)性的問題不僅是教育系統(tǒng)內(nèi)部的問題，也涉及社會發(fā)展模式與形態(tài)，首先需要從國家的層面整體把握。

在典型的各級各類學(xué)校教育中，國家最首要的職責(zé)是保證所有國民的義務(wù)教育都要達(dá)到高質(zhì)量和高水平，因為這是國家發(fā)展、人才成長、國際競爭最主要的基礎(chǔ)與核心。這方面的投入到位了、質(zhì)量提高了，才會有其他類型教育的更好發(fā)展，才會有整個國家和民族整體素質(zhì)的提高。而在我國的教育投入中，這方面的投入顯然是存在很大缺陷和問題的。

第一，義務(wù)教育階段常規(guī)的教育投入，學(xué)校的日常維護(hù)維修經(jīng)費、教育活動經(jīng)費、教師發(fā)展經(jīng)費、部分地區(qū)的校車經(jīng)費、住校生經(jīng)費等，不僅缺少標(biāo)準(zhǔn)，而且也存在缺位；而在非常規(guī)的項目投入中，又存在向“重點?！贝罅A斜，忽略薄弱校、農(nóng)村校的嚴(yán)重問題。有的中小學(xué)?；ㄍ度刖瓦_(dá)數(shù)億元，而薄弱校的各方面條件都等而下之。

第二，我國長期以來過于關(guān)注學(xué)術(shù)性教育的發(fā)展，而忽略職業(yè)教育的發(fā)展，致使職業(yè)教育從整體上出現(xiàn)滑坡，地位也大大下降。盡管近年來國家有了大量的相關(guān)投入，但多是項目類投入，對職業(yè)教育的常規(guī)性投入沒有實質(zhì)性的改觀，缺少有針對性的投入標(biāo)準(zhǔn)，所投經(jīng)費難以真正滿足職業(yè)教育的發(fā)展需求。在這方面結(jié)構(gòu)性投入的不足，不僅影響了教育本身的整體發(fā)展，而且也影響了我國人才結(jié)構(gòu)的合理性，致使經(jīng)常會出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性人才短缺。

第三，改革開放以來教育體制改革有了一定的成效，非義務(wù)教育階段的公立學(xué)校有了向社會爭取資源的權(quán)力、民辦學(xué)校也有了享受國家相應(yīng)財政支持的理由。但在許多地方，相關(guān)的依法投入和監(jiān)督均不到位，出現(xiàn)了許多亂收費、不投入的嚴(yán)重現(xiàn)象，甚至有不少學(xué)者和“兩會”代表提出要設(shè)立“教育投入保障法”。筆者認(rèn)為，教育投入保障的問題需在各類教育立法中明確解決，沒有基本投入的法律通常是“無效法”或“無用法”，在未來的立法改革中必須調(diào)整和改善。而在教育經(jīng)費的投入總體到位之后，應(yīng)該把握好中國教育的現(xiàn)實結(jié)構(gòu)，并從投入方面體現(xiàn)國家發(fā)展的重點和導(dǎo)向，而不能只是簡單地切塊分配。

在建設(shè)學(xué)習(xí)型社會的過程中，教育投入的結(jié)構(gòu)問題不僅是劃分領(lǐng)域的分類問題，也不僅是為某些教育爭取資源的問題，從國家教育發(fā)展的整體來考慮，還需要有整合協(xié)調(diào)、和諧發(fā)展的意識。在我國現(xiàn)有的管理體制下，條塊分割的問題與局限性十分明顯，不利于教育資源的整合與充分利用。學(xué)校資源的社會共享、各種教育之間的融通、各類社會學(xué)習(xí)資源的價值承認(rèn)等，都既有結(jié)構(gòu)化的問題，也有系統(tǒng)化的必要。為此，在考慮教育經(jīng)費的合理使用時，要站在國家、社會和個人整體發(fā)展的高度考慮教育投入的分配和使用問題，而不應(yīng)僅在顧臉面、要政績等方面做事倍功半、缺少實效的巨大投入。

當(dāng)然，教育投入的結(jié)構(gòu)問題比較復(fù)雜，簡而言之，會涉及投入構(gòu)成的結(jié)構(gòu)、資金投向的結(jié)構(gòu)、教育自身發(fā)展的結(jié)構(gòu)、教育的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部關(guān)系的結(jié)構(gòu)等相關(guān)問題。處理得當(dāng)，會促進(jìn)結(jié)構(gòu)和效果的不斷優(yōu)化；反之，投入越多，矛盾和問題會越大，還會出現(xiàn)嚴(yán)重的不良效果。近年來，在重點校建設(shè)方面超標(biāo)投入的負(fù)面效果就能說明問題；而在扶持職業(yè)教育方面的巨大投入，就使得教育、人才培養(yǎng)和人力資源市場的結(jié)構(gòu)都得到了較好的改善。

教育經(jīng)費的使用要有效率指標(biāo)考量

對于中國約3億在校學(xué)生的教育現(xiàn)狀，以及建設(shè)學(xué)習(xí)型社會引發(fā)的不斷增長的學(xué)習(xí)需求，國家投入的教育經(jīng)費達(dá)到4%也還是很有限的，一定要用在刀刃上、基礎(chǔ)上，使有限的投入發(fā)揮更大的效率。從近年來教育經(jīng)費的使用上看，用于校舍建設(shè)或硬件設(shè)備的項目類非常規(guī)投入有了明顯的增長，一些學(xué)校的超標(biāo)硬件投入甚至到了令人吃驚的程度。而在真正發(fā)揮作用的學(xué)校常規(guī)投入方面，力度卻沒有明顯加大，標(biāo)準(zhǔn)依然模糊。如在不少地方的義務(wù)教育發(fā)展方面，用于提高教師素養(yǎng)和水平的教師培訓(xùn)仍缺少經(jīng)費，用于學(xué)生活動的經(jīng)費缺少出處，特定地區(qū)需要的校車沒有經(jīng)費投入，學(xué)校的維修和用品消耗未列出基本標(biāo)準(zhǔn)，不少邊遠(yuǎn)和民族地區(qū)的教師住房缺少投入保障。其結(jié)果是，有條件的地方將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給學(xué)生家長，沒條件的地方使學(xué)校的正常教學(xué)備受干擾，教育投入的效率大打折扣。

從世界各國教育發(fā)展的經(jīng)驗來看，國家教育投入的著眼點首先是義務(wù)教育階段的公立學(xué)校，是面向所有國民的基礎(chǔ)教育，而不是靠建一兩所超標(biāo)學(xué)校充門面，只顧及少數(shù)人的利益和受教育的效果。

在義務(wù)教育以外的其他教育領(lǐng)域，教育的投入也是要注重效果的，而怎樣衡量與評價效果是首先要明確的問題。如職業(yè)教育的效果應(yīng)關(guān)注畢業(yè)生的就業(yè)和技術(shù)創(chuàng)新能力，高等教育的效果應(yīng)兼顧學(xué)術(shù)性和實用性人才的養(yǎng)成，成人教育的效果應(yīng)關(guān)注“學(xué)會生存與發(fā)展”，社會教育的效果應(yīng)著眼于“學(xué)習(xí)型社會”能為國民提供方便和適宜的學(xué)習(xí)條件。其所有的指向都在學(xué)習(xí)者本身的素養(yǎng)與能力的實質(zhì)性提高，而非校舍與設(shè)施的豪華。

在項目投入方面，效果應(yīng)主要看達(dá)標(biāo)、實用、沒有危險、是否能惠及所有人；在常規(guī)投入方面，則主要看能否保證學(xué)校的教育教學(xué)正常進(jìn)行。據(jù)調(diào)查了解，目前城市中多數(shù)公立學(xué)校的運轉(zhuǎn)經(jīng)費，只有30%~50%來自政府投入，其余則來自社會的方方面面。究其責(zé)任不在學(xué)校，而在于政府投入與學(xué)校的實際所需有標(biāo)準(zhǔn)上的差異。

要使有限的教育投入有更好的效率，還需要對經(jīng)費的使用有明確的要求和激勵政策。而在現(xiàn)實中，由于財權(quán)、人權(quán)、管理權(quán)的分立，致使不少教育投入出現(xiàn)了重復(fù)、浪費等不該出現(xiàn)的狀況。2004年，國家明令禁止向?qū)W校惡意攤派報刊的現(xiàn)象為提高教育投入使用效率開了個好頭。但有關(guān)教科書重復(fù)使用、充分使用教育技術(shù)而不盲目升級、禁止超標(biāo)建校、遏止公費請客和旅游等提高效率和兼顧公平的建議遲遲未見采納、實施或得到立法、監(jiān)督等保障。

對有限教育經(jīng)費投入效率的關(guān)注是一種負(fù)責(zé)任的體現(xiàn)。除了加強(qiáng)專業(yè)評估與決算分析之外，還應(yīng)強(qiáng)化相應(yīng)的監(jiān)督、民主決策與調(diào)查研究。從國家和民眾基本利益的角度考慮，所謂的效率不僅是經(jīng)濟(jì)方面的效率，更需關(guān)照社會效率。如對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的教育投入，由于過去欠債太多，所以很難以發(fā)達(dá)地區(qū)的效率指標(biāo)對其加以評價，但對國家和人民，這類投入的社會效率極大、極深遠(yuǎn)。和其他行業(yè)的投入效率相比，教育類投入的效果通常顯現(xiàn)得不充分、不及時、可比性不強(qiáng)，但若堅持?jǐn)?shù)年，必定會有巨大和普遍的效果。20世紀(jì)初，在中國85%以上的國民都是文盲，處在無學(xué)可上的狀態(tài)時，日本也剛剛推行義務(wù)教育5年，但時隔不久，日本就擠入列強(qiáng)和工業(yè)化的行列，其教育投入的效率舉世皆見。第二次世界大戰(zhàn)以后，德國和日本同為戰(zhàn)敗國，也同樣遭受了嚴(yán)重的打擊，但依靠發(fā)展教育，尤其是職業(yè)教育，其國民素質(zhì)有了整體的提高，均用了不到20年的時間就重新成為世界強(qiáng)國。我國目前肩負(fù)著工業(yè)化和信息化同時并進(jìn)的歷史重任，只有靠教育、靠提高國民整體素質(zhì)，才能實現(xiàn)強(qiáng)國理想，完成提升本國人力資源水平的使命。所以，投入教育的最大效率就是國民素質(zhì)的提高。

當(dāng)然，僅從宏觀角度和整體意義上講還比較空洞，提高教育投入的效率，還需要有科學(xué)與務(wù)實的想法，有認(rèn)真的態(tài)度和嚴(yán)格的制度作保障，要對教育投入的原則和規(guī)范做符合中國實際的論證與建設(shè)。在我國現(xiàn)行的資金使用制度中，有一些規(guī)定是明顯不合理的，如年底突擊花錢、教育經(jīng)費使用缺少科學(xué)民主論證、一些商業(yè)行為影響公共投入的公益性、一些宏大的教育工程僅有投入而缺少對效果的評價和問責(zé)等，針對以上問題至今仍缺少有力的法律、制度來規(guī)范和糾偏。

可見，要真正提高教育投入的效率，除了呼吁教育經(jīng)費足額、及時到位之外，相關(guān)的法律建設(shè)、制度建設(shè)必須跟上，效率保障的具體要求也必須明確，通過科學(xué)合理的目標(biāo)管理大大提高教育投入的使用效率。如在相關(guān)的法律與制度建設(shè)中，要明確依法投入的基本原則和標(biāo)準(zhǔn)、明確教育投入的責(zé)任方和監(jiān)督要求、明確必須達(dá)到的具體效率目標(biāo)和相關(guān)獎懲規(guī)定，尤其要對教育投入方面的瀆職、缺位、不作為，甚至貪腐等問題予以法律的制裁。

總之，教育投入的結(jié)構(gòu)與效率問題是重要的基礎(chǔ)性問題，在系統(tǒng)龐雜的教育、財政、人事、編制、立法、監(jiān)督、社會需求等各方面的責(zé)任、使命、職能與利益訴求的博弈中確定最佳的投入原則和目標(biāo)，需要做大量深入細(xì)致的工作，希望從現(xiàn)在開始，我國的教育投入能從簡單的、分裂的、相互掣肘的狀態(tài)下解放出來，從中國的實際出發(fā)，為教育的發(fā)展、國家的富強(qiáng)和人民素質(zhì)的提高，確立不斷完善、有效、合理的投入制度和體系。

（作者單位：中國人民大學(xué)）

[責(zé)任編輯：李藝英]