基于土地流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)化發(fā)展研究

楊阿莉　袁曉亮　赫玉瑋

內(nèi)容提要：改變過(guò)于分散的土地經(jīng)營(yíng)模式、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、實(shí)行產(chǎn)業(yè)化引導(dǎo)，已成為鄉(xiāng)村旅游升級(jí)轉(zhuǎn)型的必然趨勢(shì)。我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策促使鄉(xiāng)村旅游資源規(guī)?；唾Y本化，使鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)化發(fā)展面臨重大機(jī)遇。文章指出，為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游規(guī)?；?、規(guī)范化、特色化的產(chǎn)業(yè)化目標(biāo)，必須積極探索合理的土地流轉(zhuǎn)模式，加大政府的扶持與規(guī)制，加強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游用地的評(píng)價(jià)與規(guī)劃，同時(shí)要健全和完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；鄉(xiāng)村旅游；產(chǎn)業(yè)化；戰(zhàn)略思考

中圖分類(lèi)號(hào)：F592．3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-4161（2012）06-0103-04

面臨著我國(guó)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展及農(nóng)業(yè)改造的客觀要求，鄉(xiāng)村旅游作為推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的有效途徑正日益受到政府的關(guān)注和重視。鄉(xiāng)村旅游是農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)相融合的綜合性產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)生與發(fā)展的整個(gè)過(guò)程，必然與農(nóng)村土地資源有著密切的關(guān)系，而其產(chǎn)業(yè)化發(fā)展也必然涉及土地的征用和流轉(zhuǎn)。當(dāng)前我國(guó)新時(shí)期的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策，對(duì)改善土地資源配置效率、提高土地的經(jīng)濟(jì)效益、改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、發(fā)展現(xiàn)代休閑農(nóng)業(yè)具有十分積極的作用，也為帶動(dòng)鄉(xiāng)村旅游的轉(zhuǎn)型升級(jí)和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供了廣闊空間。因此，鑒于土地與鄉(xiāng)村旅游的緊密關(guān)系，研究土地流轉(zhuǎn)背景下鄉(xiāng)村旅游的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展具有十分深遠(yuǎn)的意義。

一、土地流轉(zhuǎn)與鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)化發(fā)展互為影響

（一）分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村土地對(duì)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)化發(fā)展造成阻礙

鄉(xiāng)村旅游是城市反哺農(nóng)村、推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要途徑，其發(fā)展對(duì)于解決我國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題，尤其是改變農(nóng)村傳統(tǒng)生產(chǎn)模式、優(yōu)化鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)民生活質(zhì)量、就地轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力等方面發(fā)揮了積極作用，同時(shí)在廣大農(nóng)村地區(qū)還實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)之間的交叉、嫁接和滲透，帶動(dòng)了相關(guān)行業(yè)的發(fā)展。土地是農(nóng)村主導(dǎo)性資源，也是鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)的重要基礎(chǔ)，土地經(jīng)營(yíng)模式與鄉(xiāng)村旅游的優(yōu)化與轉(zhuǎn)型發(fā)展之間是互為影響的。首先，我國(guó)實(shí)行了30余年的土地分散經(jīng)營(yíng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高的同時(shí)，也一定程度上阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的進(jìn)程，客觀上抑制了農(nóng)村土地的適時(shí)調(diào)整和合理化的流動(dòng)，使得現(xiàn)代化的經(jīng)營(yíng)方式很難大面積推廣。而建立在一家一戶(hù)土地分散經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村旅游，大多是農(nóng)民自愿、自發(fā)、自主經(jīng)營(yíng)，在發(fā)展過(guò)程中，其弊端愈加明顯，表現(xiàn)為旅游接待能力和經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小，旅游資源和資金無(wú)法形成有效合力，鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)難以得到根本改善，這使鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)在增強(qiáng)創(chuàng)新能力、獲得互補(bǔ)性利益以及提高整體競(jìng)爭(zhēng)力方面的問(wèn)題更加明顯。其次，由于受土地分散情況的制約，鄉(xiāng)村旅游企業(yè)的規(guī)模普遍偏小，經(jīng)營(yíng)企業(yè)數(shù)量多，開(kāi)發(fā)的產(chǎn)品雷同，并且企業(yè)之間無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，缺乏產(chǎn)業(yè)集中度，阻礙了鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)鏈的形成和延伸。第三，由于分散化的經(jīng)營(yíng)本身缺乏必要的管理培訓(xùn)，造成經(jīng)營(yíng)戶(hù)的經(jīng)營(yíng)理念滯后、相關(guān)業(yè)務(wù)技能和管理經(jīng)驗(yàn)?zāi)芰Σ蛔?，跟不上市?chǎng)發(fā)展的要求。同時(shí)由于整體規(guī)劃與管理的不足，造成急功近利、一哄而上、重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象普遍，嚴(yán)重破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境和旅游資源的可持續(xù)發(fā)展。

這種自發(fā)的、分散的、粗放的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)形式，對(duì)于地方政府來(lái)講，其產(chǎn)業(yè)意義不大；對(duì)地方旅游經(jīng)營(yíng)者而言，要讓農(nóng)民自身在實(shí)踐中去摸索經(jīng)驗(yàn)需要耗費(fèi)太高的成本，容易動(dòng)搖經(jīng)營(yíng)者的自信。而政府引導(dǎo)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)、整合發(fā)展成為擴(kuò)大鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)份額和提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的必然選擇。因此，改變過(guò)于分散的土地經(jīng)營(yíng)模式，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)行鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)化引導(dǎo)基礎(chǔ)上的分類(lèi)差異管理，已經(jīng)成為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的必然趨勢(shì)。產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的鄉(xiāng)村旅游，其基本特征是：規(guī)?；募?、合作化的組織、專(zhuān)業(yè)化的分工、一體化的經(jīng)營(yíng)、公司化的管理，這就要求我們?cè)诎l(fā)展鄉(xiāng)村旅游時(shí)，要做到各村、各鎮(zhèn)甚至各縣之間跨地區(qū)的聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)，彼此之間揚(yáng)長(zhǎng)避短，開(kāi)發(fā)優(yōu)勢(shì)資源，充分實(shí)現(xiàn)由分散到集中、由粗放到集約、由獨(dú)立到集合的理性轉(zhuǎn)變，以促使鄉(xiāng)村旅游發(fā)展保持較強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和恒久的生命力。

（二）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)使鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)化發(fā)展面臨重大機(jī)遇

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，是指在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶(hù)或經(jīng)濟(jì)組織的行為，其實(shí)質(zhì)就是保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。我國(guó)正式從法律上確認(rèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合法性，是2007年7月1日十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議上通過(guò)的《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》。2008年10月12日十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，從政策上明確確立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)這一核心問(wèn)題的基本原則。2011年3月發(fā)布的《中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》中再次強(qiáng)調(diào)，要完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利，在依法自愿有償和加強(qiáng)服務(wù)基礎(chǔ)上完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這一系列的政策使鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)化發(fā)展必將面臨重大的歷史機(jī)遇和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

一方面，土地流轉(zhuǎn)促使鄉(xiāng)村旅游資源規(guī)?；c資本化。土地只有像資金、勞動(dòng)力、技術(shù)一樣流動(dòng)，才能充分發(fā)揮其活力、潛力，才能更優(yōu)化配置、有效利用，產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。十七屆三中全會(huì)關(guān)于農(nóng)村土地制度的改革，使土地資本化成為可能，為鄉(xiāng)村旅游資源資本化打開(kāi)了一扇合法之窗。首先，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)阌诎艳r(nóng)家樂(lè)、休閑農(nóng)莊之類(lèi)的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)者組建成莊園或集團(tuán)，從而克服鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)的小、散、亂弊端。其次，土地流轉(zhuǎn)有利于商業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)村，促進(jìn)特色農(nóng)業(yè)和科技農(nóng)業(yè)休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展，從而拓展了鄉(xiāng)村旅游的空間范圍和活動(dòng)內(nèi)容，提升了鄉(xiāng)村旅游的檔次，增加農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)總量。農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)資本及鄉(xiāng)村旅游資源都可轉(zhuǎn)化為可聚集、可流轉(zhuǎn)、可抵押的資本。農(nóng)民能夠分享鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)成果的主要途徑就是土地的資本化。而旅游資源的資本化，對(duì)投資界會(huì)產(chǎn)生極大的吸引力，可以更好地促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游從“資源”向“資產(chǎn)”的轉(zhuǎn)變，使其成為具有更明確、更量化、更具有市場(chǎng)價(jià)值和贏利結(jié)構(gòu)的良性資產(chǎn)，為國(guó)內(nèi)旅游產(chǎn)業(yè)資本、房地產(chǎn)業(yè)資本、工業(yè)資本、國(guó)際資本等進(jìn)入我國(guó)農(nóng)村奠定了基礎(chǔ)。

另一方面，土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型與升級(jí)。鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，與其他任何產(chǎn)業(yè)一樣、需要規(guī)?；⒓s化開(kāi)發(fā)來(lái)提高其生產(chǎn)力，形成經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的規(guī)模效益。鄉(xiāng)村旅游的規(guī)?；l(fā)展，必然涉及對(duì)農(nóng)戶(hù)分散的-土地資源的整合和集中經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，這與我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略中提出的“三個(gè)集中”的目標(biāo)是相互關(guān)聯(lián)相互一致的：工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，可以加快新型工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地的形成，而這些園區(qū)與基地本身就是鄉(xiāng)村旅游的重要組成部分；農(nóng)業(yè)向城鎮(zhèn)集中，為土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)奠定了基礎(chǔ)，也有利于鄉(xiāng)村旅游設(shè)施和配套設(shè)施的建設(shè)和完善；土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，更是解決了鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)程中農(nóng)村土地使用的分散性和鄉(xiāng)村旅游規(guī)模發(fā)展之間的矛盾。因此，土地流轉(zhuǎn)可以有力地促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)化的實(shí)施，并且成為了鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的必然要求和必由之路。

．二、鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中土地流轉(zhuǎn)的模式選擇

（一）土地互換或置換式鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)模式

土地互換式是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶(hù)為方便耕種和各自需要，通過(guò)集體出面協(xié)商或農(nóng)戶(hù)自愿協(xié)商的辦法，將農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)的地塊相互交換經(jīng)營(yíng)權(quán)，此種形式多出現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，是實(shí)現(xiàn)土地集中連片最為原始的方式。土地置換是指在占補(bǔ)平衡的原則下，發(fā)包方（既農(nóng)村集體）以置換的方式，將農(nóng)民部分或全部承包地塊相互調(diào)換經(jīng)營(yíng)，以重新配置面積相當(dāng)?shù)母鼗蛘?。土地被互換或置換后，可以使農(nóng)民的居住環(huán)境與配套設(shè)施得到改觀，集中起來(lái)的農(nóng)民以聚居村落開(kāi)展旅游接待，發(fā)展餐飲、娛樂(lè)以及旅游商店等，使鄉(xiāng)村旅游得到規(guī)模化發(fā)展。例如，河南商丘市虞城縣在堅(jiān)持“保留原有分地人口不變?cè)瓌t，保留原有耕地面積不變?cè)瓌t”的兩不變?cè)瓌t下，提出了“小塊并大塊、多塊變。一塊”土地流轉(zhuǎn)新模式，截至2010年9月，虞城作為試點(diǎn)縣已發(fā)展土地流轉(zhuǎn)面積在1000畝以上的經(jīng)營(yíng)大戶(hù)7戶(hù)、500畝以上的經(jīng)營(yíng)大戶(hù)19戶(hù)、100畝以上的經(jīng)營(yíng)大戶(hù)71戶(hù)，整合、優(yōu)化了土地的潛力，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、集約化和機(jī)械化經(jīng)營(yíng)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，有效地破解了加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的“瓶頸”，為特色鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

（二）土地租賃式鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)模式

土地租賃主要包括出租或反租倒包兩種形式。出租是指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將自己承包期內(nèi)的土地在一定期限內(nèi)部分或全部租賃給本村或外村種植大戶(hù)或龍頭企業(yè)等從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，業(yè)主一次性或分期付給農(nóng)戶(hù)一定租金。反租倒包是指以鄉(xiāng)村組織的名義將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人承包期內(nèi)的部分或全部土地以一定的租金、期限統(tǒng)一承租，進(jìn)行整合、規(guī)劃，經(jīng)調(diào)整、改造、建設(shè)配套，再反包給本村或村外個(gè)體、經(jīng)營(yíng)大戶(hù)發(fā)展農(nóng)業(yè)或參與鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)。例如，成都市郫縣新民場(chǎng)鎮(zhèn)凌云村從2008年開(kāi)始進(jìn)行大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)和土地整理，先由村集體與農(nóng)戶(hù)簽訂土地租用協(xié)議，再由村集體與企業(yè)簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議。新增耕地599．5畝，將騰出的135畝建設(shè)用地用于發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，按照基地+合作社+社員的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式，將基地、農(nóng)民和企業(yè)捆綁在一起，形成較為緊密的利益共同體，并以凌云村為中心向周邊輻射，建成了4500畝集生產(chǎn)、展銷(xiāo)、觀光、休閑為一體的“西部花鄉(xiāng)”綜合性產(chǎn)業(yè)基地。賦有寧夏“甘草之鄉(xiāng)”美譽(yù)的鹽池縣青山鄉(xiāng)通過(guò)整體出租或股份合作的方式流轉(zhuǎn)2000畝休閑農(nóng)莊，進(jìn)行“農(nóng)家樂(lè)?！鄙鷳B(tài)旅游開(kāi)發(fā)、“夕陽(yáng)紅”清新莊園建設(shè)，形成特色規(guī)?；a(chǎn)。在該種模式下，衍生出一種新型的比農(nóng)家樂(lè)、觀光農(nóng)業(yè)更為深入的鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)模式，即“市民農(nóng)園”模式。“市民農(nóng)園”模式是指在典型特色村鎮(zhèn)中，將農(nóng)民多余的良田、果園等土地通過(guò)出租或?qū)ν獍l(fā)包的方式流轉(zhuǎn)給種植大戶(hù)或旅游開(kāi)發(fā)公司，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；\(yùn)作的同時(shí)，建成農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游觀光基地?；匾部梢詫⑼恋爻鲎饨o游客，由游客自行種植或委托當(dāng)?shù)剞r(nóng)民種植，收獲的農(nóng)作物由游客支配，也可以由合作社代賣(mài)。這種模式不僅解決了農(nóng)民的收入問(wèn)題，同時(shí)也解決了對(duì)“三農(nóng)”有感情的市民休閑問(wèn)題，使旅游者體驗(yàn)返璞歸真的樂(lè)趣，通過(guò)收獲勞動(dòng)成果獲取一定的知識(shí)，滿(mǎn)足其寓教于樂(lè)的需求，形成一種城鄉(xiāng)互動(dòng)的良好局面。

（三）土地股份合作制鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)模式

土地股份合作制模式是指在鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)中，農(nóng)民以承包的土地入股為核心，參與鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)及多種形式的旅游服務(wù)。這種模式是當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地有效流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要方式方法，市場(chǎng)化程度較高。在利益分配方面，遵循“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、多投入多得”的原則，實(shí)行按股分紅、按勞分配、按投入生產(chǎn)要素（包括土地、資金、勞動(dòng)力等方式）分配相結(jié)合的方式分享鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)的成果，如景區(qū)門(mén)票的分紅等。最終使農(nóng)民與經(jīng)營(yíng)者形成“利益共同體”，形成旅游開(kāi)發(fā)與農(nóng)民致富和諧共生的景象。2006年，青海省湟中縣攔隆口鎮(zhèn)扎什營(yíng)村村民集體將200多畝土地承包給某家公司，實(shí)行土地入股的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，開(kāi)辦了以種植、賞花、觀光、休閑、采摘等為一體的油桃基地，經(jīng)過(guò)四年的發(fā)展，油桃基地不僅有了可觀的經(jīng)濟(jì)收入，同時(shí)也解決了當(dāng)?shù)貛讉€(gè)村村民的就業(yè)問(wèn)題。

（四）依托農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村旅游的模式

該模式下的鄉(xiāng)村旅游是指以農(nóng)戶(hù)為主組建經(jīng)營(yíng)聯(lián)合體，把原來(lái)松散的個(gè)體聚攏在一起，通過(guò)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和先進(jìn)管理理念，實(shí)施“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一價(jià)格、統(tǒng)一接待、統(tǒng)一宣傳、統(tǒng)一分配”，合理進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，形成諸如“合作社+基地+農(nóng)戶(hù)”等模式開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村旅游。合作社通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃整理土地，統(tǒng)一配套旅游設(shè)施等，不僅提高了土地利用率，降低了生產(chǎn)成本，而且還提高了農(nóng)村生產(chǎn)資源的附加值，在現(xiàn)有存量的基礎(chǔ)上提升了資源的旅游價(jià)值。2007年6月，山東省青州市旅游局和王墳鎮(zhèn)發(fā)起成立了我國(guó)第一家在工商部門(mén)取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照的“青州清風(fēng)寨山楂發(fā)展專(zhuān)業(yè)合作社”。該社融合了旅游觀光、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、銷(xiāo)售和加工等多項(xiàng)功能，并對(duì)當(dāng)?shù)亍稗r(nóng)家樂(lè)”實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理和整體營(yíng)銷(xiāo)。甘肅永靖縣多年來(lái)致力于發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織，截至2011年，該縣建立各類(lèi)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織達(dá)55戶(hù)，帶動(dòng)農(nóng)戶(hù)1．3萬(wàn)余戶(hù)，其中劉家峽鎮(zhèn)羅川村委會(huì)統(tǒng)一規(guī)劃和開(kāi)發(fā)，統(tǒng)一建設(shè)高效節(jié)能日光溫室，并配套建設(shè)水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施，再用“反租倒包”的辦法承包給農(nóng)戶(hù)，發(fā)展特色種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)和觀光旅游產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)民收益大為提高。寧夏石嘴山市惠農(nóng)區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)特色鮮明，現(xiàn)已涌現(xiàn)出了許多專(zhuān)業(yè)化程度較高的“特色之鄉(xiāng)”。如燕子墩鄉(xiāng)于2001年成立的枸杞合作社，目前共吸納農(nóng)戶(hù)1350戶(hù)，建成有2．53萬(wàn)畝的生態(tài)枸杞觀光園，吸引各地游客前來(lái)休閑觀光采摘品嘗，使全鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村旅游業(yè)得到快速發(fā)展。

三、土地流轉(zhuǎn)政策下鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的戰(zhàn)略性思考

（一）加大政府的扶持與規(guī)制

鄉(xiāng)村旅游要實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、規(guī)范化、特色化的產(chǎn)業(yè)目標(biāo)，就必須堅(jiān)持政府的扶持與規(guī)制。土地流轉(zhuǎn)背景下的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，政府要堅(jiān)持“統(tǒng)籌安排”、“有限干預(yù)”、“均衡利益”的原則，從資金的投入、鄉(xiāng)村旅游地方標(biāo)準(zhǔn)的建立、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)到從業(yè)者的培訓(xùn)等諸方面進(jìn)行支持、主導(dǎo)、促進(jìn)和監(jiān)督，充分發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)的職能作用。要向農(nóng)民詳細(xì)宣傳土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策，尊重農(nóng)民意愿與話語(yǔ)權(quán)，賦予農(nóng)民更多的自由選擇空間，創(chuàng)建合理機(jī)制引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。對(duì)符合開(kāi)發(fā)條件的鄉(xiāng)村旅游用地通過(guò)政策引導(dǎo)、社區(qū)宣傳、市場(chǎng)規(guī)范、資金支持等手段，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的正態(tài)發(fā)展。同時(shí)重點(diǎn)扶持流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和土地仲裁等硬件建設(shè)和建章立制、人員培訓(xùn)等環(huán)節(jié)，扶持農(nóng)民更好地完善鄉(xiāng)村旅游接待設(shè)施，搭建良好的信息交流平臺(tái)，從而改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展。

（三）加強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游用地的規(guī)劃與評(píng)價(jià)

鄉(xiāng)村旅游在其開(kāi)發(fā)過(guò)程中必須遵循“合理開(kāi)發(fā)、珍惜每寸土地”的原則，不斷加強(qiáng)旅游用地規(guī)劃與評(píng)價(jià)。在具體旅游用地規(guī)劃的操作過(guò)程中，各級(jí)地方政府應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃，結(jié)合地區(qū)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的實(shí)際，對(duì)鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)地進(jìn)行嚴(yán)格科學(xué)篩選，應(yīng)本著不丟棄固有的地方民族風(fēng)情、生活習(xí)俗、田園風(fēng)貌的原則來(lái)合理規(guī)劃。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)“四荒”（即荒山、荒丘、荒溝、荒灘）的整治，保護(hù)當(dāng)?shù)靥赜械娜司迎h(huán)境、自然風(fēng)光，保持其原真性，如通過(guò)適當(dāng)?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)模式建立少數(shù)民族民俗風(fēng)情村寨等。并科學(xué)地、前瞻性地結(jié)合旅游用地自身特點(diǎn)，確立一定時(shí)期內(nèi)旅游用地開(kāi)發(fā)利用的方向，對(duì)旅游用地進(jìn)行時(shí)空上的優(yōu)化組合，并制定詳細(xì)的管理制度，以確保鄉(xiāng)村旅游順利開(kāi)發(fā)、持續(xù)經(jīng)營(yíng)。

（三）積極探索合理的土地流轉(zhuǎn)模式

土地流轉(zhuǎn)政策下的鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)，政府、企業(yè)、農(nóng)民及合作組織等各類(lèi)主體形成了一定的利益關(guān)系，但由于各類(lèi)模式自身特點(diǎn)及限制因素，在利益分配機(jī)制等方面各有偏重，對(duì)鄉(xiāng)村旅游土地使用性質(zhì)保障上的效用也會(huì)有所差異。因此，為解決鄉(xiāng)村旅游建設(shè)與農(nóng)民爭(zhēng)地的矛盾，合理地保障農(nóng)民的權(quán)益，應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)村各自特點(diǎn)，因時(shí)因地探索出適合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的土地流轉(zhuǎn)模式，在保證耕地總面積不變的前提下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民居住環(huán)境與配套設(shè)施的改善，集中起的民居可作為聚居村落開(kāi)展旅游接待，發(fā)展具有鄉(xiāng)村民族特色的餐飲、娛樂(lè)、旅游購(gòu)物等行業(yè)。土地流轉(zhuǎn)可以在采取委托流轉(zhuǎn)、互換等方法的同時(shí)，允許農(nóng)民以土地入股，實(shí)行保底分紅，這樣有利于更好地維護(hù)農(nóng)民利益，并以?xún)r(jià)格杠桿推進(jìn)土地向園區(qū)集中。總之，在“新農(nóng)村、新旅游”思路的引領(lǐng)下，要采取多種土地流轉(zhuǎn)形式和合作開(kāi)發(fā)模式，不斷促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化，極大地推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

（四）確立合理的利益分配機(jī)制

土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)民由于在很大程度上無(wú)法預(yù)知土地的增值效益，同時(shí)對(duì)相關(guān)土地法律和政策等缺少認(rèn)知，加之缺少話語(yǔ)權(quán)，所以在土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐領(lǐng)域里難免會(huì)產(chǎn)生利益分配的不均衡不公正問(wèn)題。農(nóng)戶(hù)是農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)的主體，因此，遵循“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，因地制宜地確定能夠充分保障多方利益、尤其是農(nóng)民利益的利益分配機(jī)制是實(shí)現(xiàn)土地順利流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。例如，讓土地流轉(zhuǎn)后的失地村民以股東身份參與旅游利益分配。在旅游開(kāi)發(fā)時(shí)，將旅游區(qū)的旅游資源產(chǎn)權(quán)界定清楚后轉(zhuǎn)化成股本，收益可以實(shí)施按股分紅與按勞分紅相結(jié)合，進(jìn)行股份合作制經(jīng)營(yíng)，國(guó)家、集體和個(gè)人可在旅游開(kāi)發(fā)中按照自己的股份獲得相應(yīng)的股息和紅利等等。土地流轉(zhuǎn)制度下，利益分配機(jī)制的核心應(yīng)是始終把尊重農(nóng)民意愿、維護(hù)農(nóng)民的根本利益作為土地流轉(zhuǎn)的出發(fā)點(diǎn)，以此保障農(nóng)村土地權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

（五）健全和完善景區(qū)失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系

鄉(xiāng)村旅游在發(fā)展過(guò)程中，由于政府和農(nóng)戶(hù)都有自身的利益訴求，如果政府過(guò)度追求自身利益或者過(guò)于放任，都可能會(huì)對(duì)農(nóng)民的利益和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)不利影響。所以，平衡好政府和農(nóng)民各自的利益極其重要。在以往的旅游開(kāi)發(fā)中，無(wú)論是政府主導(dǎo)還是企業(yè)主導(dǎo)的開(kāi)發(fā)模式，往往是一次補(bǔ)償征收農(nóng)民的土地，但征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，加之農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善，這使得失地農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老等問(wèn)題比較突出。因此，健全社會(huì)保障體系，為景區(qū)失地農(nóng)民建立一個(gè)可持續(xù)生活的保障，是解決景區(qū)農(nóng)民問(wèn)題的基礎(chǔ)。而較為有效的措施，首先是把景區(qū)失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系，要根據(jù)農(nóng)村實(shí)際和財(cái)力狀況，加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入力度，進(jìn)一步建立和完善農(nóng)村最低生活保障、社會(huì)救濟(jì)、農(nóng)村合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、子女教育、就業(yè)安置等制度，特別要加快解決60歲以上及已經(jīng)喪失勞動(dòng)能力農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，從而使農(nóng)民擺脫對(duì)土地的依賴(lài)，從根本上促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。其次，要特別強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持農(nóng)村社區(qū)居民參與旅游開(kāi)發(fā)，引導(dǎo)農(nóng)民主動(dòng)參與到餐飲娛樂(lè)、物流配送、旅游服務(wù)、產(chǎn)品推介等旅游經(jīng)營(yíng)中來(lái)，充分參與分享土地的增值收益。在新形勢(shì)下，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村旅游地農(nóng)民的旅游產(chǎn)業(yè)教育，特別是法律意識(shí)、資本意識(shí)教育，使其具有維護(hù)權(quán)益的意識(shí)，提高農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力及鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)意識(shí)，使農(nóng)民失地不失業(yè)、失地不失利、失地不失權(quán)。第三，還要充分發(fā)揮合作社的功能和作用，把廣大農(nóng)民組織起來(lái)，改變分散經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)的市場(chǎng)弱勢(shì)地位，引導(dǎo)和帶領(lǐng)農(nóng)民和社區(qū)合作組織的有效參與，并擁有一定的決策權(quán)和控制力，使鄉(xiāng)村旅游的收益能夠得到均衡分配，確保全體成員共同受益，真正達(dá)到發(fā)展鄉(xiāng)村旅游促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)整體發(fā)展的目的。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金項(xiàng)目（09BJY086）、甘肅省高校研究生導(dǎo)師基金項(xiàng)目（1001—24）、西北師大知識(shí)與科技創(chuàng)新工程骨干項(xiàng)目（NWNU一KJCXGC—SK0303—26）、2009年甘肅省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目。

[作者簡(jiǎn)介]楊阿莉《1969—》。女，甘肅慶陽(yáng)人。副教授．碩士生導(dǎo)師。研究方向?yàn)槁糜蔚乩砼c旅游規(guī)劃，袁曉亮（1989—），男，安徽合肥人。碩士研究生，研究方向?yàn)槁糜钨Y源開(kāi)發(fā)與管理；赫玉瑋（1988—）。男。甘肅張掖人，碩士研究生。研究方向?yàn)槁糜谓?jīng)濟(jì)與發(fā)展戰(zhàn)略。

責(zé)編：董積生；校對(duì)：正融