由“獨(dú)角戲”變成“協(xié)奏曲”

伍振

隨著長(zhǎng)株潭兩型社會(huì)示范區(qū)建設(shè)的逐步推進(jìn)，湘潭縣城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分迅猛。在土地供需矛盾日益突出、土地管理日益復(fù)雜的情況下，湘潭縣國(guó)土資源局通過成立土地經(jīng)營(yíng)公司、推進(jìn)共同責(zé)任機(jī)制，著力解決當(dāng)前土地管理中存在的問題。湘潭縣國(guó)土資源的科學(xué)利用和依法管理，呈現(xiàn)出一個(gè)嶄新的局面。

用“市場(chǎng)之手”配置一級(jí)土地市場(chǎng)資源

2012年5月28日，經(jīng)過一年多的籌劃準(zhǔn)備，湘潭縣蓮鄉(xiāng)土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)有限公司正式掛牌。成立縣一級(jí)土地經(jīng)營(yíng)公司，在全省乃至全國(guó)都還在探索階段，這無疑是湘潭縣在不斷創(chuàng)新土地管理制度道路上的又一舉措。

湘潭縣國(guó)土資源局長(zhǎng)李建光認(rèn)為：隨著“長(zhǎng)株潭”兩型社會(huì)的發(fā)展，湘潭縣土地資產(chǎn)價(jià)值逐漸顯化，壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，有助于合理規(guī)劃利用土地資源，探索建立“兩型社會(huì)”土地經(jīng)營(yíng)新模式，推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)制度改革，增強(qiáng)政府土地宏觀調(diào)控能力，同時(shí)也有利于統(tǒng)籌全縣土地儲(chǔ)備、經(jīng)營(yíng)，挖掘和提升土地價(jià)值。

而成立土地經(jīng)營(yíng)公司一個(gè)直接的原因是為了更好地去解決目前湘潭縣土地管理中存在的一些突出問題。

湘潭縣雖然處在長(zhǎng)株潭兩型示范區(qū)，但是仍屬于一個(gè)待發(fā)展的“工業(yè)弱縣”、“財(cái)政窮縣”。常規(guī)的土地開發(fā)程序是將地塊完成報(bào)批、拆遷后，再實(shí)行公開招拍掛出讓土地。在財(cái)政困難的湘潭縣卻恰好相反：一些有資金的老板想介入房地產(chǎn)開發(fā)，直接和鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)因?yàn)樨?cái)政困難只能借助這些資本來實(shí)現(xiàn)報(bào)批、補(bǔ)償拆遷戶。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)沒有土地經(jīng)營(yíng)的權(quán)限，這樣的違法行為使得土地到招拍掛定價(jià)時(shí)，國(guó)土部門便受制于人，價(jià)格被綁架。這種情況下，招拍掛價(jià)格普遍不高，土地的價(jià)值不能得到真正體現(xiàn)。同時(shí)，地塊可能被變相轉(zhuǎn)讓，老百姓的權(quán)益也不能得到保障。

鑒于此，湘潭縣蓮鄉(xiāng)土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)有限公司主要業(yè)務(wù)瞄準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性土地招商策劃、開發(fā)運(yùn)營(yíng)。其運(yùn)營(yíng)模式是堅(jiān)持“統(tǒng)一規(guī)劃”、“統(tǒng)一儲(chǔ)備”、“統(tǒng)一開發(fā)”、“統(tǒng)一征拆”、“統(tǒng)一出讓”的“五統(tǒng)一”原則，對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地報(bào)批及征地拆遷后，通過開發(fā)、包裝、策劃，推向土地市場(chǎng)出讓，實(shí)現(xiàn)土地收益最大化。

換言之，就是政府主動(dòng)作為，由政府投入部分資金，公司融資部分資金，完成報(bào)批、征拆、平整等相關(guān)程序后，形成熟地推向市場(chǎng)，改變土地市場(chǎng)混亂局面，形成真正意義的管理。

從5月18日起，湘潭縣蓮鄉(xiāng)土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)有限公司開始對(duì)全縣土地資源進(jìn)行一次調(diào)查摸底，摸清家底。隨后將制定招商方案，定期將該縣城市可經(jīng)營(yíng)地塊向社會(huì)和在網(wǎng)上發(fā)布，廣泛進(jìn)行招商。2012年，公司預(yù)計(jì)儲(chǔ)備土地500畝以上，實(shí)現(xiàn)土地出讓收入8000萬元以上。

下一步，蓮鄉(xiāng)土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)公司將面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行廣泛宣傳，打開局面，轉(zhuǎn)變目前的土地經(jīng)營(yíng)方式，防止土地盲目推向市場(chǎng)，土地價(jià)值難以顯現(xiàn)。

為了調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性，蓮鄉(xiāng)土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)公司和鄉(xiāng)鎮(zhèn)約定，將利潤(rùn)的80%返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善投資環(huán)境，使土地經(jīng)營(yíng)朝著良性循環(huán)的方向發(fā)展。

共同責(zé)任機(jī)制構(gòu)建土地管理“聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)”

隨著長(zhǎng)株潭兩型社會(huì)示范區(qū)建設(shè)的逐步推進(jìn)，湘潭縣城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分迅猛。在土地供需矛盾日益突出、土地管理日益復(fù)雜的情況下，湘潭縣突破土地“一家管，大家用”的固有模式，形成了以國(guó)土資源管理部門為軸心的“部門聯(lián)動(dòng)”格局。湘潭縣已連續(xù)10年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，提供了一個(gè)足資借鑒的樣板。在湘潭縣，以政府為責(zé)任主體、部門聯(lián)動(dòng)監(jiān)管、社會(huì)廣泛參與的土地管理“共同責(zé)任”機(jī)制正式運(yùn)轉(zhuǎn)。這個(gè)新機(jī)制及其產(chǎn)生的良好效果，受到省國(guó)土資源廳和國(guó)土資源部的充分肯定。

在構(gòu)建共同責(zé)任機(jī)制中，湘潭縣成立了土地管理共同責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣人民政府縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)，縣人民政府分管國(guó)土資源、監(jiān)察工作的副縣長(zhǎng)及天易示范區(qū)分管副主任任副組長(zhǎng)，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)、天易示范區(qū)資源管理部和縣發(fā)改局、公安局、監(jiān)察局、國(guó)土資源局、建設(shè)局、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、環(huán)保局、規(guī)劃局、城管局、工商局、績(jī)效考核辦等部門和單位主要負(fù)責(zé)人為成員。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)土地管理共同責(zé)任機(jī)制的落實(shí)，組織建立制止和查處國(guó)土資源違法犯罪行為聯(lián)席會(huì)議制度，研究制定土地管理的相關(guān)政策、措施，督促各有關(guān)部門按要求落實(shí)土地管理共同責(zé)任。

2009年，湘潭縣的共同責(zé)任機(jī)制強(qiáng)調(diào)的是執(zhí)法相關(guān)部門配合，從今年開始，將注重對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的責(zé)任考核，實(shí)行耕地保護(hù)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，把國(guó)土資源管理納入對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度績(jī)效考核的重要內(nèi)容。將原分值由2分提升到4至5分，并全程參與考核，真正實(shí)現(xiàn)從“一家管、大家用”為“大家管、大家用”的轉(zhuǎn)變；嚴(yán)格按照三部委15號(hào)令的要求，對(duì)當(dāng)年違法用地總面積超過新增建設(shè)用地面積15%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，提請(qǐng)縣政府對(duì)行政一把手實(shí)行問責(zé)，建立違法用地約談制度。通過行之有效的措施，促進(jìn)湘潭縣國(guó)土資源管理秩序的根本好轉(zhuǎn)。

同時(shí)，湘潭還實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手押金制度，并在考核評(píng)分中拉開檔位——如果考核不合格，押金將不退還——以此來激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府加強(qiáng)土地保護(hù)。

近幾年中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所遭遇的資源供需矛盾、利益協(xié)調(diào)困難、違法違規(guī)反彈、粗放浪費(fèi)嚴(yán)重等難題，實(shí)際上都是表象，更深刻的原因，應(yīng)該從體制、機(jī)制、法制的深層次角度去尋找。湘潭縣的土地管理，就是從體制、機(jī)制上著手，開創(chuàng)了新的管理格局。土地管理由“獨(dú)角戲”轉(zhuǎn)換成了“協(xié)奏曲”，湘潭縣國(guó)土資源的科學(xué)利用和依法管理，立刻呈現(xiàn)出一個(gè)嶄新的局面。作為責(zé)任主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，已擔(dān)負(fù)起了耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積和依法追究違法用地的責(zé)任；以國(guó)土部門為樞紐，由城市規(guī)劃、發(fā)展改革、建設(shè)、工商、環(huán)保、公安等10個(gè)部門組成的“聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)”，將違法用地行為握控于手掌之中。