基層農(nóng)村治理中干群關(guān)系的歷史比較分析

彭小宇 葉欽

[摘 要]中國(guó)古代農(nóng)村社會(huì)在士紳自治背景下形成的互惠互利型干群關(guān)系是古代農(nóng)村社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的一個(gè)重要原因，探究其背后的治理邏輯對(duì)于今天的農(nóng)村治理具有重大的啟示意義。在村民自治背景下應(yīng)當(dāng)貫徹黨的群眾路線，強(qiáng)化權(quán)威的社會(huì)基礎(chǔ)，重建基層政權(quán)和地方利益共同體的息息相關(guān)的密切關(guān)系，實(shí)現(xiàn)互惠互利型的干群關(guān)系的回歸，實(shí)現(xiàn)基層農(nóng)村的長(zhǎng)治久安。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村治理；干群關(guān)系；村民自治

[中圖分類號(hào)]D267.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2012）06 — 0088 — 02

一、傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)干群關(guān)系分析

農(nóng)村穩(wěn)則國(guó)家安，農(nóng)村治理的好壞與否關(guān)系到我國(guó)社會(huì)的長(zhǎng)治久安，因此農(nóng)村治理成為黨和政府以及專家學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)就不足為奇了。八十年代，隨著人民公社體制的解體，基層農(nóng)村治理權(quán)力出現(xiàn)短暫的真空，村民自治應(yīng)運(yùn)而生，基層群眾自治制度也躋身為我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度。在過去的二十多年里，村民自治取得了毋庸置疑的成就，但也暴露出不少的問題，這在村民自治領(lǐng)域的專家徐勇、趙樹凱、于建嶸等人的研究里可以證實(shí)。個(gè)別地方村民自治流于形式、兩委矛盾、宗族復(fù)興等，顯示出農(nóng)村治理的復(fù)雜性，也表明基層農(nóng)村的治理不會(huì)因一項(xiàng)制度的制定而一勞永逸。

如欲實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的善治，必須對(duì)治理的對(duì)象有深刻的了解。只有深入農(nóng)村社會(huì)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，形成對(duì)農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的科學(xué)合理的認(rèn)知，才能對(duì)癥下藥，探尋到合適的治理途徑。農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)極其復(fù)雜，有著多維的角度，文化的、政治的、歷史的、倫理的，任何一維角度的分析都不免陷入盲人摸象的誤區(qū)。本文選取農(nóng)村治理中的核心一環(huán)—干群關(guān)系，運(yùn)用社會(huì)學(xué)的方法，從歷史的角度進(jìn)行闡發(fā)，探究農(nóng)村治理的傳統(tǒng)邏輯，反照當(dāng)下，以期有資于農(nóng)村治理的改善。

中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)呈現(xiàn)出國(guó)家行政權(quán)和地方自治權(quán)二元并存、共同治理的特點(diǎn)?！盎蕶?quán)止于縣”，在廣大的農(nóng)村，真正發(fā)揮效用的是地方的自治權(quán)。國(guó)家對(duì)高度分散，蜂窩狀的小農(nóng)社會(huì)施以的控制，受到人力、物力、財(cái)力和治理能力等因素的限制，其控制的廣度、深度和力度都是有限的，不可能將國(guó)家權(quán)力延伸至基層每一個(gè)村落。馬克思·韋伯在分析傳統(tǒng)中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系時(shí)，有過這樣一段概括：“事實(shí)上，正式的皇權(quán)統(tǒng)轄只施行于都市地區(qū)和次都市地區(qū)......出了城墻之外，統(tǒng)轄權(quán)威的有效性便大大地減弱，乃至消失。”〔1〕吳理財(cái)也認(rèn)為：“在中國(guó)，三代之始雖無地方自治之名，然確實(shí)有地方自治之實(shí)，自隋朝中葉以降，直到清代，國(guó)家實(shí)行郡縣制，政權(quán)延于州縣，鄉(xiāng)紳階層成為鄉(xiāng)村社會(huì)的主導(dǎo)力量?！薄?〕實(shí)際上，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)同時(shí)處于兩種權(quán)力的相互作用與控制之下，一種是官方的行政控制系統(tǒng)，另一種是由家族制度和地方士紳構(gòu)成的非官方地方自治系統(tǒng)，從而呈現(xiàn)出行政權(quán)與自治權(quán)二元并存的特征，這和費(fèi)孝通“雙軌政治”的概括是類似的。對(duì)此，徐勇教授指出：“事實(shí)上，在治理古代鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力體系中，除一開始就包含有自上而下的行政權(quán)因素之外，還具有鄉(xiāng)村社會(huì)成員自我管理內(nèi)部事務(wù)、寓于社會(huì)之中的自治權(quán)因素。古代鄉(xiāng)村權(quán)力體系從來就具有行政權(quán)與自治權(quán)并存的二元性特征?！薄?〕在古代鄉(xiāng)村，行使自治權(quán)的有族權(quán)、紳?rùn)?quán)以及保甲制，其中最為重要的就是紳?rùn)?quán)。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)中，紳?rùn)?quán)是重要的權(quán)力形態(tài)。所有研究鄉(xiāng)村政治的學(xué)者都特別強(qiáng)調(diào)代表紳?rùn)?quán)的士紳在鄉(xiāng)村社會(huì)地方治理中的作用，以至于稱古代鄉(xiāng)村社會(huì)為“士紳社會(huì)”。

關(guān)于什么是士紳或紳士，學(xué)界的看法并不一致。筆者認(rèn)為士紳身份的獲得與財(cái)富、學(xué)歷、公共身份等密切相關(guān)，但這不是核心的因素。財(cái)富和學(xué)歷僅僅為其獲得士紳身份提供了經(jīng)濟(jì)和文化基礎(chǔ)。而公共身份的獲得則基于對(duì)地方公共事務(wù)的參與，對(duì)地方事務(wù)的社會(huì)責(zé)任，沒有這種參與就無法獲得聲望和權(quán)威。

由于士紳自身在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位方面的優(yōu)勢(shì)，使其在以血緣、地緣為紐帶的鄉(xiāng)村社區(qū)具有較強(qiáng)的感召力和影響力，由此，使他們成為地方的直接統(tǒng)治者，并能將鄉(xiāng)村權(quán)力體系中的行政權(quán)和自治權(quán)因素融為一體。一方面，封建國(guó)家需要借助士紳在地方的影響完成賦稅征收，維護(hù)地方秩序的作用，他們往往是地方官府依靠的對(duì)象。另一方面，個(gè)體農(nóng)民又需要士紳的保護(hù)和幫助，如通過與官府有聯(lián)系的士紳的影響，使官府的壓迫剝削緩和一些，要求官府解決鄉(xiāng)村社會(huì)成員及社區(qū)間的沖突。這樣，士紳就成為了溝通上與下，官府與民間的媒介。同時(shí)，士紳以其自身的威望在地方社區(qū)自治中發(fā)揮著重要的作用，如發(fā)起組織興修地方公共水利工程，學(xué)堂，組織地方自衛(wèi)組織，調(diào)節(jié)社區(qū)成員間的矛盾，調(diào)節(jié)宗族之間的糾紛?！翱傊?，紳?rùn)?quán)作為一種地方權(quán)威，與皇權(quán)和族權(quán)共同構(gòu)筑了中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力體系，士紳們?cè)卩l(xiāng)村社會(huì)里發(fā)揮著各種影響和作用，是鄉(xiāng)村自治政治的重要紐帶”?！?〕

士紳階層既與國(guó)家官僚體系休戚與共，又與基層民眾保持著密切的關(guān)系，成為官與民之間的緩沖與中介。士紳階層這種獨(dú)特的社會(huì)地位在基層社會(huì)中擁有不可替代的功能，而國(guó)家在多數(shù)情況下，只能借助于紳?rùn)?quán)將自己的統(tǒng)治滲透于基層社會(huì)中，正是士紳階層的存在和紳?rùn)?quán)的擴(kuò)張，使國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)形成了良性的互動(dòng)關(guān)系，這在一定程度上體現(xiàn)著中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本特點(diǎn)。

根據(jù)以上的分析，傳統(tǒng)中國(guó)的地方整合之所以達(dá)成，在于地方權(quán)威的權(quán)力來源與地方體的密切關(guān)系。作為傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的干部—士紳，除具有財(cái)富、學(xué)識(shí)外，更重要的是必須在地方體中具備公共身份，對(duì)地方公共事務(wù)的參與，對(duì)地方公益事業(yè)的貢獻(xiàn)?！暗胤綑?quán)威必須有能力使一個(gè)地方的利益共同體形成——它內(nèi)部的各方利益必須被相關(guān)化，即分散的利益被政治地或經(jīng)濟(jì)地組織化為一體，確保一系列規(guī)則保持共同體的內(nèi)聚，避免它的分散——只有在這種時(shí)候，地方權(quán)威才可以在強(qiáng)制之外獲得社會(huì)服從的威望力量。正是這個(gè)原因，地方權(quán)威的建構(gòu)需要與地方體內(nèi)部利益融為一體，同樣，精英公共身份的確立，也需要依賴于其建構(gòu)地方共同利益的貢獻(xiàn)”?！?〕由此可見，士紳的權(quán)力來源于對(duì)地方利益整體關(guān)系的建構(gòu)，而非來自于官府的授予。簡(jiǎn)而言之，士紳的權(quán)威來源于對(duì)地方的服務(wù)和貢獻(xiàn)，唯有如此，才能獲得地方群眾的認(rèn)可。士紳?rùn)?quán)力更多地具有道義合法性的特征。可見傳統(tǒng)社會(huì)的干群關(guān)系是互惠互利型的，這也是中國(guó)幾千年上層社會(huì)風(fēng)雷激變，而基層農(nóng)村始終穩(wěn)定的一個(gè)重要原因。

二、士紳到干部：基層政權(quán)與基層利益共同體的脫離

伴隨著農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷，農(nóng)村的治理方式也發(fā)生了變化。新中國(guó)的成立宣告地方自治傳統(tǒng)的結(jié)束，農(nóng)村的治理由原來的士紳自治轉(zhuǎn)變?yōu)楦刹抗僦?。由士紳到干部，背后則是地方權(quán)威授權(quán)來源的改變，而這正是導(dǎo)致農(nóng)村基層政權(quán)與農(nóng)民疏離，干群關(guān)系緊張的結(jié)構(gòu)性因素。

干部官治，干部作為地方權(quán)威，其“公共身份”的授權(quán)來源于官方，其與地方社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)聯(lián)被切斷，而原來地方體中的權(quán)威和社會(huì)，由共同利益聯(lián)系起來的內(nèi)聚結(jié)構(gòu)被瓦解。干部只對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，再加上行政壓力體制的推行，基層干部就只唯上不唯下了。治理主體由內(nèi)融于地方共同體的士紳轉(zhuǎn)變?yōu)橥庠谟诘胤焦餐w的干部，治理權(quán)力由為地方服務(wù)的道義合法性轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓谟璧恼魏戏ㄐ裕瑐鹘y(tǒng)的互惠互利型的干群關(guān)系不復(fù)存在。由此造成了基層權(quán)威與基層社會(huì)利益的分離，造成了基層政權(quán)脫離群眾，損害群眾利益的行為。這種分離表現(xiàn)在諸多方面，它使得基層政權(quán)不以農(nóng)民的利益為準(zhǔn)繩，而以上級(jí)要求或自我利益為準(zhǔn)繩；基層政權(quán)與農(nóng)民互相隔閡，互不信任；鄉(xiāng)村政權(quán)在“公共”任務(wù)名目下的恣意妄為等。

在建國(guó)初期，基層政權(quán)脫離農(nóng)民群眾，傷害農(nóng)民利益的事件很多，從朱德1950年5月6日在紀(jì)律檢查委員聯(lián)席會(huì)議上的講話中就可見一斑?！暗谝唬瑥?qiáng)迫命令、脫離群眾，已達(dá)到相當(dāng)嚴(yán)重的程度。很多黨員干部，特別是下級(jí)黨員干部，他們?cè)谶M(jìn)行征糧、收稅、勸購公債、減租、土改等各項(xiàng)工作中，往往為了單純地完成任務(wù)而不擇手段，采取了蠻橫的不講理的方法，隨意捕人、吊打，或者縱容壞分子隨意捕人、吊打而不聞不問，這已經(jīng)成為相當(dāng)多的事情?！薄?〕

比較典型的就是“高唐事件”。山東高唐縣委為追求冬耕完成數(shù)字，一味地向區(qū)鄉(xiāng)干部要成績(jī)，致使區(qū)鄉(xiāng)干部為了搞大成績(jī)，強(qiáng)迫群眾提前拔棉柴，造成了棉農(nóng)的損失。又由于麥地植樹，毀壞了部分農(nóng)民的麥苗，引起了農(nóng)民的不滿。聊城地委在總結(jié)這一事件的原因時(shí)指出：“一切任務(wù)都是從群眾利益出發(fā)的，但我們干部對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)與對(duì)群眾負(fù)責(zé)對(duì)立起來，不是從發(fā)動(dòng)群眾去完成任務(wù)，而是站在群眾之上命令群眾，甚至犧牲了群眾的利益來完成自己的任務(wù)，這樣就看不到群眾的困難疾苦，因而冬耕完成心滿意足?！薄?〕

中央并沒有認(rèn)識(shí)到基層政權(quán)脫離群眾這一現(xiàn)象背后的結(jié)構(gòu)因素，而往往是將其歸結(jié)為干部的官僚主義。在《中共中央關(guān)于解決區(qū)鄉(xiāng)工作中“五多”問題的指示》中寫到：“一九五二年十二月西北局檢查組關(guān)于區(qū)鄉(xiāng)工作中五多問題的報(bào)告寫得很好……因?yàn)閰^(qū)鄉(xiāng)的‘五多基本上不是從區(qū)鄉(xiāng)產(chǎn)生的，而是從上面產(chǎn)生的，是因?yàn)樵诳h以上各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中存在著嚴(yán)重的分散主義和官僚主義引起的?！薄?〕中共聊城地委就“高唐事件”向華東分局的報(bào)告中，也將“高唐事件”發(fā)生的原因歸結(jié)為干部的官僚主義。

基層權(quán)威與基層社會(huì)利益分離的結(jié)構(gòu)一直延續(xù)至今，這就是造成基層政權(quán)與農(nóng)民疏離，干群關(guān)系緊張的結(jié)構(gòu)因素。因此，必須確立權(quán)威的社會(huì)性來源，強(qiáng)化權(quán)威的社會(huì)基礎(chǔ)，這才是基層長(zhǎng)治久安的根本。

三、村民自治背景下互惠互利型干群關(guān)系的回歸

村民自治某種程度上是基層農(nóng)村傳統(tǒng)治理邏輯的回歸，但村民自治在基層的蛻變使得互惠互利型的干群關(guān)系再也難以確立起來。按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。從法理上來說，村委會(huì)主任來源于村民，由村民選舉產(chǎn)生，對(duì)村民負(fù)責(zé)，村委會(huì)是代表群眾利益的機(jī)構(gòu)，但在實(shí)際工作中，村委會(huì)的自治色彩不強(qiáng)，既要受到同級(jí)的村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，又要受到鄉(xiāng)政府的領(lǐng)導(dǎo)而非指導(dǎo)。村委會(huì)仍然是對(duì)上不對(duì)下的機(jī)構(gòu)，這就難以回歸到互惠互利型的干群關(guān)系。

有鑒于此，基層政府樹立為人民服務(wù)的宗旨和貫徹一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去的群眾路線便有了另外一層的含義了，它至少可以彌補(bǔ)制度的不足，讓廣大黨員干部回到群眾中去，做到權(quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系，實(shí)現(xiàn)互惠互利型的干群關(guān)系的回歸。如此則可重建基層政權(quán)和地方利益共同體的息息相關(guān)的密切關(guān)系，樹立基層政權(quán)在地方上的威望，實(shí)現(xiàn)基層農(nóng)村的長(zhǎng)治久安。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕〔德〕馬克思·韋伯.儒教與道教〔M〕.南京：人民出版社，1993：110.

〔2〕吳理財(cái).民主化與中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型〔J〕.天津社會(huì)科學(xué)，1999，（04）.

〔3〕徐勇.非均衡的中國(guó)政治：城市與鄉(xiāng)村的比較〔M〕.北京：中國(guó)廣播電視出版社，1992：75.

〔4〕于建嶸.岳村政治〔M〕.北京：商務(wù)印書館，2001：105.

〔5〕張靜.基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題〔M〕.上海：人民出版社，2007：24.

〔6〕中共中央文獻(xiàn)研究室編.建國(guó)以來重要文獻(xiàn)選編（第1冊(cè)）〔M〕.北京：中央文獻(xiàn)出版社，1993：231.

〔7〕中共中央文獻(xiàn)研究室編.建國(guó)以來重要文獻(xiàn)選編（第4冊(cè)）〔M〕. 北京：中央文獻(xiàn)出版社，1993：102-103.

〔8〕中共中央文獻(xiàn)研究室編.建國(guó)以來重要文獻(xiàn)選編（第4冊(cè)）〔M〕. 北京：中央文獻(xiàn)出版社1993：105.

〔責(zé)任編輯：侯景清〕