對(duì)我國(guó)銀行監(jiān)管實(shí)踐的反思

摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管的變化是巨大的，但不是深刻的，需要在新的形勢(shì)下進(jìn)一步改進(jìn)和完善。當(dāng)前中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管面臨系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)上升和監(jiān)管機(jī)制單一滯后等挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步樹(shù)立監(jiān)管的系統(tǒng)觀、獨(dú)立觀和制度觀。

關(guān)鍵詞：銀行監(jiān)管；系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；制度

中圖分類(lèi)號(hào)：F830.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：１００６－３５４４（２０12）０6－００34－02

金融在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著重要的作用，但金融泡沫化也使整個(gè)金融體系更加脆弱，特別是2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，銀行監(jiān)管再次成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管取得了很大的成績(jī)，但總的來(lái)說(shuō)，銀行監(jiān)管的變化并不是深刻的、系統(tǒng)的、全面的，仍需進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

一、我國(guó)銀行監(jiān)管的實(shí)踐與面臨的挑戰(zhàn)

在改革開(kāi)放前，我國(guó)金融體系的明顯特征是“大一統(tǒng)”，與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，因此銀行監(jiān)管也就沒(méi)有必要。改革開(kāi)放后，中國(guó)逐步建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，銀行監(jiān)管開(kāi)始逐步確立，大致可以分為三個(gè)階段：

1.行政型階段（1978～1992年）。在這個(gè)階段，銀行監(jiān)管處于逐步建立和探索過(guò)程中，主要采取行政化監(jiān)管方式。（1）銀行監(jiān)管組織體系初步建立。1984年中國(guó)人民銀行開(kāi)始專(zhuān)門(mén)行使中央銀行職能，1985年中國(guó)人民銀行成立稽核司，負(fù)責(zé)對(duì)銀行等金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行稽核，這是銀行監(jiān)管的雛形。（2）開(kāi)始信貸管理體制改革。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)，信貸管理方式也在逐步改進(jìn)。1979年之前，我國(guó)采取的是“統(tǒng)存統(tǒng)貸”的信貸計(jì)劃管理體制，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相配套。1979年開(kāi)始，在堅(jiān)持銀行業(yè)務(wù)集中統(tǒng)一的前提下，對(duì)部分貸款實(shí)行“統(tǒng)一計(jì)劃、分級(jí)管理、存貸掛鉤、差額控制”的辦法。1981年又在全國(guó)范圍內(nèi)推行了“統(tǒng)一計(jì)劃、分級(jí)管理、存貸掛鉤、差額包干”的辦法。1985年進(jìn)一步變革為“統(tǒng)一計(jì)劃、劃分資金、實(shí)存實(shí)貸、相互融通”的辦法。1988年嚴(yán)重的通貨膨脹，促使人民銀行恢復(fù)實(shí)行貸款限額管理。雖然信貸控制方法在不斷調(diào)整之中，但終究是一種計(jì)劃控制方法，往往會(huì)陷入“一放就亂、一統(tǒng)就死”的惡性循環(huán)，難以與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相容。（3）銀行監(jiān)管主要采用行政方式。根據(jù)1986年國(guó)務(wù)院下發(fā)的《中華人民共和國(guó)銀行管理暫行條例》，人民銀行負(fù)責(zé)銀行監(jiān)管，領(lǐng)導(dǎo)、管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、稽核專(zhuān)業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)工作，審批專(zhuān)業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的設(shè)置或撤并，人民銀行與專(zhuān)業(yè)銀行實(shí)際上是一種“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的行政關(guān)系。

2.管制型階段（1993～2002年）。在這個(gè)階段，銀行監(jiān)管逐步擺脫行業(yè)管理方式，開(kāi)始探索和實(shí)施對(duì)銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，銀行監(jiān)管開(kāi)始邁向法治化、規(guī)范化的軌道。（1）銀行監(jiān)管組織日益完善。1994年人民銀行按照金融機(jī)構(gòu)的類(lèi)別在內(nèi)部設(shè)置了銀行司等四個(gè)監(jiān)管司，另設(shè)稽核監(jiān)督局負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管。1998年人民銀行又調(diào)整為銀行監(jiān)管一司、銀行監(jiān)管二司、非銀行金融機(jī)構(gòu)司和合作金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管司，實(shí)現(xiàn)同一部門(mén)對(duì)同一法人的全過(guò)程監(jiān)管。2001年人民銀行按照管監(jiān)分離原則，新設(shè)銀行管理司，負(fù)責(zé)銀行類(lèi)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、制度建設(shè)等。（2）信貸管理體制改革日益深化。1994年和1996年人民銀行先后下發(fā)了《商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債比例管理考核暫行辦法》和《資產(chǎn)負(fù)債比例管理的監(jiān)控、監(jiān)測(cè)指標(biāo)和考核辦法》，先后取消了對(duì)合作金融機(jī)構(gòu)、股份制商業(yè)銀行等的貸款限額控制，僅保留對(duì)四家國(guó)有商業(yè)銀行和三家政策性銀行的控制。1998年，人民銀行取消了對(duì)國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行的貸款限額管理，實(shí)行“計(jì)劃指導(dǎo)、比例管理、自求平衡、間接調(diào)控”的信貸管理新體制。（3）開(kāi)始探索風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。1998年的亞洲金融危機(jī)，使社會(huì)對(duì)銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)有了新的認(rèn)識(shí)。銀行監(jiān)管開(kāi)始從合規(guī)性監(jiān)管向風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，其中最為突出的是對(duì)貸款實(shí)行五級(jí)分類(lèi)制度。2001年，中國(guó)人民銀行下發(fā)了《關(guān)于全面推行貸款質(zhì)量五級(jí)分類(lèi)管理的通知》，并公布了《貸款風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)指導(dǎo)原則》，決定自2002年在全國(guó)商業(yè)銀行全面實(shí)施貸款質(zhì)量五級(jí)分類(lèi)管理，這奠定了中國(guó)銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的基礎(chǔ)。

3.專(zhuān)業(yè)型階段（2003年至今）。2003年，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)成立，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管，標(biāo)志著中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管進(jìn)入了一個(gè)新階段。在這個(gè)時(shí)期，全面實(shí)施對(duì)銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，銀行監(jiān)管進(jìn)一步專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化和國(guó)際化。（1）形成了一整套監(jiān)管理念和方法。銀監(jiān)會(huì)成立后，提出了“管法人、管風(fēng)險(xiǎn)、管內(nèi)控、提高透明度”的監(jiān)管理念，形成了“準(zhǔn)確分類(lèi)——充足撥備——做實(shí)利潤(rùn)——資本達(dá)標(biāo)”的持續(xù)監(jiān)管思路，確立了四項(xiàng)監(jiān)管目標(biāo)和六條良好監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，初步構(gòu)建了中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管框架。另外，積極推行國(guó)際銀行業(yè)監(jiān)管最佳實(shí)踐，穩(wěn)步推進(jìn)新資本協(xié)議在中國(guó)銀行業(yè)的實(shí)施工作。（2）全面實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。出臺(tái)了商業(yè)銀行資本充足率管理辦法，發(fā)布了商業(yè)銀行授信工作盡職、集團(tuán)客戶(hù)授信業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理、操作風(fēng)險(xiǎn)管理、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理、聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)管理、信息科技風(fēng)險(xiǎn)管理等一系列監(jiān)管指引。全面推行了貸款五級(jí)分類(lèi)、CAMELs監(jiān)管評(píng)級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)集中度監(jiān)測(cè)等一系列國(guó)際通行的審慎監(jiān)管辦法。制定并頒布了固定資產(chǎn)貸款、流動(dòng)資金貸款、個(gè)人貸款、項(xiàng)目融資等專(zhuān)門(mén)的信貸管理指引和辦法。構(gòu)建了機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管相結(jié)合的組織體系，從整體上搭建了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的框架。（3）積極探索宏觀審慎監(jiān)管。在汲取2008年國(guó)際金融危機(jī)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，銀監(jiān)會(huì)開(kāi)始探索對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工具的開(kāi)發(fā)和實(shí)施，并結(jié)合最新版巴塞爾協(xié)議，更新或引入了資本充足率、撥備率、杠桿率、流動(dòng)性等“新四大監(jiān)管工具”，努力實(shí)現(xiàn)宏觀審慎和微觀審慎監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合。目前，銀監(jiān)會(huì)已頒布商業(yè)銀行貸款損失準(zhǔn)備、杠桿率、資本等3個(gè)管理辦法。

雖然經(jīng)過(guò)三十余年的探索和完善，我國(guó)銀行監(jiān)管取得了很大成就，但仍面臨很多挑戰(zhàn)：（1）銀行業(yè)潛在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。在目前中國(guó)以政府為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式下，特別是在2008年國(guó)際金融危機(jī)后的巨大經(jīng)濟(jì)刺激政策下，經(jīng)濟(jì)中存在較大泡沫，若處理不當(dāng)，中國(guó)銀行業(yè)在平臺(tái)貸款、房地產(chǎn)貸款等方面都可能出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。（2）監(jiān)管獨(dú)立性仍需提高。一般來(lái)說(shuō)，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性主要包含兩方面：一是獨(dú)立于政府，監(jiān)管不受政府的干預(yù)和束縛；二是獨(dú)立于利益集團(tuán)，防止被利益集團(tuán)“監(jiān)管捕獲”。在現(xiàn)實(shí)中，目前銀行監(jiān)管獨(dú)立性還受到地方政府很大的干預(yù)，商業(yè)銀行游說(shuō)導(dǎo)致監(jiān)管寬容。（3）監(jiān)管機(jī)制建設(shè)還需進(jìn)一步完善。雖然銀監(jiān)會(huì)成立以來(lái)頒布了很多規(guī)章制度，但在目前新的經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境下，如何利用有效的監(jiān)管工具來(lái)提升銀行監(jiān)管有效性，引導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)建立內(nèi)生的持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展機(jī)制，還需進(jìn)一步探索和研究。

二、政策建議

目前，中國(guó)銀行業(yè)正處于深刻轉(zhuǎn)型過(guò)程中，既具有金融自由化和國(guó)際化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，又具有新興市場(chǎng)的很多風(fēng)險(xiǎn)和變化。結(jié)合中國(guó)實(shí)際，銀行監(jiān)管制度安排需關(guān)注以下幾個(gè)方面：

1.進(jìn)一步樹(shù)立銀行監(jiān)管的系統(tǒng)觀。加強(qiáng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管已成為全球銀行監(jiān)管的共識(shí)。從中國(guó)改革開(kāi)放三十余年的情況看，地方政府的行政干預(yù)和無(wú)序負(fù)債是不良貸款形成的重要原因（從某種程度上講，改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)還沒(méi)有真正遇到經(jīng)濟(jì)下行周期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)基本均保持在8%以上），也是最容易產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域。不過(guò)，政府融資平臺(tái)往往有一個(gè)顯著的特點(diǎn)，即其一般不直接產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，銀行貸款主要依靠抵質(zhì)押，這也是政府背景貸款風(fēng)險(xiǎn)較大的原因。建議銀監(jiān)會(huì)修訂《貸款風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)指引》，增加一條“對(duì)于沒(méi)有正常營(yíng)業(yè)收入作為貸款主要還款來(lái)源的借款人，至少要分為關(guān)注類(lèi)”，提高銀行放貸的審慎性和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，從機(jī)制上防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)傳遞至銀行業(yè)。同時(shí)，要嚴(yán)格執(zhí)行“新四大監(jiān)管工具”，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)貸款、房地產(chǎn)貸款的監(jiān)測(cè)、分析和控制，逐步將其壓縮至合理水平；加強(qiáng)“一行三會(huì)”、發(fā)改委、財(cái)政部等宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)之間的溝通協(xié)作，成立宏觀審慎監(jiān)管委員會(huì)，從整體上加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的管控。

2.進(jìn)一步樹(shù)立銀行監(jiān)管的獨(dú)立觀。保持相對(duì)獨(dú)立性是提高銀行監(jiān)管有效性的重要方式。（1）成立銀行監(jiān)管公眾委員會(huì)。國(guó)際金融危機(jī)后，社會(huì)對(duì)銀行關(guān)注日益增多，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)日益突出，建議成立銀行監(jiān)管公眾委員會(huì)，主要由金融消費(fèi)者、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、律師、會(huì)計(jì)師等組成，傾聽(tīng)社會(huì)對(duì)銀行改革和監(jiān)管的呼聲，回應(yīng)社會(huì)對(duì)銀行監(jiān)管的訴求，進(jìn)一步提高銀行監(jiān)管的社會(huì)性。（2）擴(kuò)大應(yīng)用“基于規(guī)則的立即干預(yù)措施”（promptcorrectiveaction，簡(jiǎn)稱(chēng)PCA）。PCA是銀行監(jiān)管中的一個(gè)常見(jiàn)規(guī)則，是指商業(yè)銀行出現(xiàn)某種情況時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)自動(dòng)采取相應(yīng)的干預(yù)和處罰措施，目前主要應(yīng)用在資本監(jiān)管中。建議進(jìn)一步擴(kuò)大PCA應(yīng)用，增強(qiáng)監(jiān)管在“技術(shù)上的獨(dú)立性”，如對(duì)于銀行業(yè)違規(guī)行為，監(jiān)管部門(mén)要立即自動(dòng)采取處罰措施，提高監(jiān)管針對(duì)性和銀行經(jīng)營(yíng)審慎性。（3）進(jìn)一步提高銀行監(jiān)管的透明度。建立現(xiàn)場(chǎng)檢查結(jié)果和處理情況的公示制度，提高監(jiān)管的權(quán)威性；建立明確的監(jiān)管責(zé)任豁免和嚴(yán)格的監(jiān)管問(wèn)責(zé)制度，增強(qiáng)監(jiān)管行為的獨(dú)立性；參照國(guó)際慣例，給予監(jiān)管部門(mén)更大的財(cái)務(wù)自主獨(dú)立性。

3.進(jìn)一步樹(shù)立銀行監(jiān)管的制度觀。加強(qiáng)銀行制度監(jiān)管有利于從根本上提高銀行監(jiān)管有效性。（1）加強(qiáng)銀行制度源頭的監(jiān)管。目前，在銀行監(jiān)管中，主要側(cè)重于銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管，在實(shí)踐中常常出現(xiàn)查了再犯、犯了再查的問(wèn)題。建議在銀行監(jiān)管中，進(jìn)一步加大對(duì)銀行績(jī)效考核、公司治理、發(fā)展戰(zhàn)略、內(nèi)控制度等方面的檢查和引導(dǎo)，從源頭上推動(dòng)銀行業(yè)合規(guī)穩(wěn)健發(fā)展。（2）加強(qiáng)銀行風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量制度的監(jiān)管。隨著中國(guó)銀行業(yè)與國(guó)際的接軌以及新巴塞爾協(xié)議的實(shí)施，銀行業(yè)在風(fēng)險(xiǎn)管理中將越來(lái)越多地使用數(shù)理計(jì)量模型，這既是銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的趨勢(shì)，也將給銀行監(jiān)管帶來(lái)新的課題。實(shí)際上，在監(jiān)管上對(duì)銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量模型的疏忽，也是本次國(guó)際金融危機(jī)的一個(gè)原因。建議成立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管團(tuán)隊(duì)，對(duì)銀行的風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量模型進(jìn)行專(zhuān)門(mén)分析研究并及時(shí)給出監(jiān)管意見(jiàn)。（3）完善銀行準(zhǔn)入監(jiān)管制度。目前，中國(guó)銀行業(yè)發(fā)展同質(zhì)性情況嚴(yán)重。建議通過(guò)發(fā)展特色銀行、民營(yíng)銀行等方式，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)準(zhǔn)入的導(dǎo)向作用，推動(dòng)銀行業(yè)差異性發(fā)展和特色化經(jīng)營(yíng)，進(jìn)一步提高銀行業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

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（責(zé)任編輯：郄彥平；校對(duì)：李丹）