壯大社會組織力量是

唐守祥

[摘 要]十八大報告要求實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新，這也為社會組織發(fā)展指明了方向，社會組織也正在步入蓬勃發(fā)展的春天。所以，我們就要盡快構(gòu)建“政府——社會——市場——法制”良性協(xié)調(diào)的管理格局。政策規(guī)范和引導(dǎo)社會組織發(fā)展、改善內(nèi)外部制度環(huán)境、加大監(jiān)督力度、實現(xiàn)政府與社會組織融合、加大扶持力度，并以創(chuàng)新精神和優(yōu)秀成果激發(fā)社會組織的健康成長，實現(xiàn)社會組織管理的法制化、科學(xué)化、規(guī)范化，并使之成為全面建成小康社會的關(guān)鍵要素。

[關(guān)鍵詞]社會組織；建成；小康社會；關(guān)鍵

[中圖分類號]D641 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2012）06 — 0025 — 02

十八大報告明確提出了“到2020年全面建成小康社會”宏偉奮斗目標(biāo)，為我國未來發(fā)展描繪了宏偉藍(lán)圖，也為我國全面建成小康社會指明了方向。小康社會是一個由較高指標(biāo)、指數(shù)構(gòu)成的一種社會模式和社會狀態(tài)，是人們理想的生存需求。社會組織作為社會建設(shè)的重要力量，必將成為全面建成小康社會的關(guān)鍵因素之一。

一、社會組織認(rèn)識與理解

（一）社會組織

又稱非政府組織（NGO）、第三部門（third sector）、獨立部門（independnenr）、非營利組織、志愿者組織（voluntary sector）、民間組織、公民社會（civil society）等。其特征是，志愿性、組織性、服務(wù)性、民間性、非政府性、非營利性等。其功能是提供社會服務(wù)、推動社會改革、推動民主發(fā)展。

（二）社會組織與民間組織辨析

民間組織與社會組織有所不同，民間組織、社會組織、社團(tuán)三者具有延續(xù)性，反映了中國民主政治和社會治理的過程。目前看，民間組織只能說是“準(zhǔn)民間組織”。民間組織還不具備學(xué)術(shù)上或者是該組織本應(yīng)該具有的“草根性、民間性、非政府性、自愿性、多元性”等必備的特征。在中國，社會組織比民間組織更科學(xué)，“社會”比“民間”內(nèi)涵更廣。

（三）我國社會組織的提出

十六屆五中全會（2005）明確規(guī)定了“規(guī)范引導(dǎo)民間組織的發(fā)展”；十六屆六中全會（2006）謀劃社會主義和諧社會建設(shè)，第一次明確提出了“社會組織”的概念，提出了“健全社會組織，增強(qiáng)社會功能?！笔叽髨蟾妫?007）把社會組織的地位有提高到了一個新位置，為社會組織建設(shè)和規(guī)范發(fā)展提供更為廣闊的空間。胡錦濤同志在十八大報告（2012）中提出，要在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會建設(shè)。指出，加強(qiáng)社會建設(shè)，是社會和諧穩(wěn)定的重要保證。改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用。

（四）新中國成立到改革開放時期的社會組織（1949——1978）

1949年以后，社會管理方面表現(xiàn)為“黨政一元化社會管理體系”狀態(tài)。這時的管理體制，致使每個人在所隸屬的單位把個人的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、和社會生活的全部都納入管理范圍，也使個人或團(tuán)體沒有可能追求現(xiàn)存的社會機(jī)制以外的興趣和利益。資料顯示，在20世紀(jì)50年代初，我國有全國性質(zhì)的社團(tuán)44個；到1965年也就是將近100個，此時有地方性質(zhì)的社團(tuán)6000個左右，這時的公民社會活動空間相對狹小，社會組織萎縮；70年代后期出現(xiàn)了好轉(zhuǎn)。

（五）改革開放至今的社會組織（1979——現(xiàn)在）

1.恢復(fù)發(fā)展階段（1978——1992）：第二代領(lǐng)導(dǎo)集體改變一直沿用的蘇聯(lián)的傳統(tǒng)模式，走上了中國特色的改革之路。這一時期，各類學(xué)會、協(xié)會、研究會、基金會和自愿者組織應(yīng)運(yùn)而生。在這14年里，將有近100萬家民間組織運(yùn)行。1988年，全社會各類民間組織開始登記，1992年登記的全國性社團(tuán)有1200個，地方性社團(tuán)15.5萬個。

2.穩(wěn)步發(fā)展階段（1993——2002）：黨和政府對社會組織工作高度重視，明確提出發(fā)揮社會組織作用，推動行政體制改革。2001年以前，社會組織都為負(fù)增長，2002年增長率為3.1%；

3.高速發(fā)展階段（2003——2012）：從2003年起，社會組織年增長率在7%——11%之間，發(fā)展勢頭強(qiáng)勁。中國官方資料顯示， 2008年的社會組織數(shù)量就已經(jīng)達(dá)到39.94個，接受社會捐款490.7億元。2008年，我國的社會組織表現(xiàn)出了驚人的組織力量和強(qiáng)大的生命力，在南方冰雪、汶川地震、北京奧運(yùn)等重大事件中，都出現(xiàn)了社會組織的身影。專家說，2008年是中國公民社會組織——民間組織、非政府組織發(fā)展元年。2010年全國社會組織實現(xiàn)固定資產(chǎn)總額已達(dá)1089億元，收入1247億元，增長值531億元，兼專職工作人員500萬之多，基金會公益總支出256億元。2011年，我國統(tǒng)計登記的社會組織為45.7萬個，其中，社會團(tuán)體25.3萬個、民間非企業(yè)單位25.2萬個、基金會2510個。

二、社會組織發(fā)展中存在的問題

過去，政府及管理機(jī)關(guān)發(fā)布的法律法令、規(guī)章、制度，以及政策規(guī)定的那些俗稱“潛規(guī)則”的非正式制度，普遍對社會組織的成長發(fā)展起到不良作用，那時的制度環(huán)境也不適宜于社會組織發(fā)展。還有些問題是制度困境、有些是內(nèi)部治理不足等。這些問題的存在與公民大眾、社會監(jiān)督參與不足有直接關(guān)系。

（一）外部制度環(huán)境問題

1.合法性困境。從1950年到現(xiàn)在，從社團(tuán)到民間組織，再到社會組織，對社會組織管理的法律進(jìn)行過無數(shù)次修改。但結(jié)社自由還是受到一些限制，而為之建立的三條里都在對憲法保障的合法社團(tuán)提出“合法性”困擾。

2.制度“折騰”問題。美國是非營利組織極為發(fā)達(dá)的國家，但卻沒有一部直接針對的法律，而是散見于聯(lián)邦所得稅法和聯(lián)邦經(jīng)典中。而我們對于規(guī)范社會組織的法律法規(guī)卻進(jìn)行過多次修改，比如，到2008年，有關(guān)社會組織事項綜合立法就有91部。

3.審查登記問題。一是登記制度上的不同對待。二是“雙重管理”導(dǎo)致“雙重許可”，必將產(chǎn)生“遭拒現(xiàn)象”和互相推諉現(xiàn)象。三是設(shè)置門檻過高問題。四是登記管理機(jī)關(guān)最低點的設(shè)置過高問題。五是排他性問題。六是司法救助缺失困境問題。

4.信任危機(jī)困境。政府和公眾對社會組織缺乏信任。一是社會組織受傳統(tǒng)的文化制約、防范、限制心理嚴(yán)重。二是因為社會組織的行政化特征，使公眾對其應(yīng)有的功能產(chǎn)生懷疑，加上內(nèi)部治理、自律等方面存在問題，導(dǎo)致公信力低。

5.行政化特征困境。一是我國社會組織免于登記的民族黨派和人民團(tuán)體的“二政府”特征。二是多數(shù)社會組織是由政府發(fā)起成立的，由政府派生出來。三是有的是黨政機(jī)關(guān)現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)兼任社會組織領(lǐng)導(dǎo)者。四是社會組織人員編制混亂。

（二）社會組織內(nèi)部治理問題

有學(xué)者認(rèn)為，我國持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長，為社會組織發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，而貧富兩極分化及各種社會問題為謀求社會公平的社會組織提供了機(jī)遇。中國社科院有調(diào)研數(shù)字顯示，當(dāng)前社會組織存在以下問題，如定位不準(zhǔn)、爭待遇、爭權(quán)限等行政色彩濃厚；人才不足；經(jīng)費(fèi)少；自律性差；透明度低；外部干預(yù)；公信力低等。

（三）第三方監(jiān)督問題

一是第一媒體缺失問題。如對公益事業(yè)、慈善行為正面宣傳報道和對機(jī)關(guān)社會組織行為的監(jiān)督，使其行為公布于眾“曬太陽”。媒體是慈善事業(yè)、自愿者服務(wù)、公益事業(yè)的“衛(wèi)道士”。而這些目前還不令人滿意。

三、加快社會組織建設(shè)與發(fā)展對策研究

（一）改善外部的制度環(huán)境

1.解放思想，樹立依法維權(quán)的理念。要充分認(rèn)識到公民自主成立社會組織是憲法賦予公民的權(quán)利，自主建立法律法規(guī)范圍內(nèi)的積極健康的社會組織。

2.充分認(rèn)識公民社會是中國特色社會主義國家建設(shè)的必然結(jié)果。隨著我國全面建成小康社會進(jìn)程的加快，社會管理創(chuàng)新愈加重要。隨著人們對各項訴求的提高，人們更多地要求實現(xiàn)自己的權(quán)力。為此，公民社會的出現(xiàn)，將是一個必然結(jié)果。

3.實現(xiàn)社會組織發(fā)展科學(xué)化、法制化。依據(jù)中國社會組織發(fā)展的趨勢，加緊研究一部統(tǒng)一的法律?？煽紤]以下方面，例如，公平待遇方面；分類管理采取“備案+許可證”模式；簡化程序，堅持分級等級制度；降低門檻；加強(qiáng)監(jiān)督管理，對社會組織管理從“預(yù)防制”轉(zhuǎn)到“追懲制+預(yù)防制”等。還有，要降低最低登記管理機(jī)關(guān)級別，由縣級降到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級；消除排他性條款，促進(jìn)社會組織多元化發(fā)展，提高發(fā)展中的競爭力。

4.完善配套立法。完善民法、稅法對社會組織發(fā)展的相關(guān)規(guī)定，做到刑法、行政法、民法等規(guī)定的對社會組織實施司法救助。

5.減少行政干預(yù)。一是認(rèn)真落實中央關(guān)于現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)干部不得兼任社會組織領(lǐng)導(dǎo)人的政策要求，杜絕現(xiàn)職兼任。二是取消人員編制中社會地位不平待遇，統(tǒng)一管理，一視同仁。

（二）重視內(nèi)部治理

1.轉(zhuǎn)變觀念。轉(zhuǎn)變過去爭待遇、爭權(quán)限、跑部門、批資金、要項目的行政化發(fā)展社會組織的做法，認(rèn)識社會組織發(fā)展是提供社會服務(wù)（公益、互益）、推動社會改革和民主發(fā)展主要力量。

2.以制度作保障，實現(xiàn)社會組織的科學(xué)治理。依據(jù)社會組織的不同階段、規(guī)模、性質(zhì)、組織形式等特點采取不同的管理模式。例如，“秘書長治理主導(dǎo)型”、“理事長治理主導(dǎo)型”、“職員治理主導(dǎo)型”等。分析不同制度對于不同社會組織在不同發(fā)展階段的優(yōu)勢，以法律和秩序作為保障，采取理事會管理模式，實現(xiàn)組織內(nèi)部治理。

3.強(qiáng)化機(jī)制，實現(xiàn)自律。通過建立健全各項機(jī)制，實現(xiàn)自我約束、自我規(guī)范，通過民間組織倫理道德實現(xiàn)自我管理。

4.廣納賢才。以組織價值為引力，積極組織培養(yǎng)內(nèi)部人才，還要以實現(xiàn)社會價值并加以適當(dāng)?shù)馁Y金投入吸引優(yōu)秀的管理人才加入社會組織，實現(xiàn)社會組織又好又快發(fā)展。

5.匯聚資源。堅持運(yùn)作過程、活動項目對內(nèi)外全面放開、透明化運(yùn)作等吸引更多的人力資源、資金、戰(zhàn)略投資者等社會資源。

6.加大宣傳力度，樹立品牌意識。借鑒國內(nèi)外社會組織、經(jīng)濟(jì)組織等發(fā)展經(jīng)驗，用優(yōu)勢品牌來宣傳價值、觀念，從而帶動群眾積極參與，實現(xiàn)社會組織發(fā)展。

（三）實現(xiàn)政府與社會組織融合

當(dāng)前，我國正在進(jìn)入快速發(fā)展新時期，也就是經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會建設(shè)并重時期。社會建設(shè)運(yùn)轉(zhuǎn)起來是社會建設(shè)的目標(biāo)，也就要求政府回歸本質(zhì)屬性。這里，作為主導(dǎo)社會建設(shè)的政府，其價值取向應(yīng)是做強(qiáng)社會。在社會建設(shè)中，通過培育社會組織，促進(jìn)民參與，發(fā)揮社會部門的積極作用，激發(fā)社會活力。而讓社會運(yùn)轉(zhuǎn)起來不單單是政府的事，而是自下而上的社會力量有效對接、貫通、良性互動的過程。政府必須確立社會建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)并重的執(zhí)政理念，履行管理和服務(wù)職能，重視社會力量，達(dá)成共識，確立目標(biāo)，致力于構(gòu)建社會共同體，培育社會機(jī)制，讓每個公民在社會建設(shè)中發(fā)揮作用，

（四）政策規(guī)范和引導(dǎo)社會組織發(fā)展

在我國，國家法律主要體現(xiàn)者執(zhí)政黨的治國理念。政策的規(guī)定與國家法律法規(guī)一樣具有權(quán)威性和有效性，甚至可以說，有時可以比政府的法規(guī)更具有決定的意義。在社會組織規(guī)范管理和引導(dǎo)發(fā)展方面，黨的政策規(guī)定與國家的法規(guī)一樣具有權(quán)威性，在特別時段有時更勝一籌。一是進(jìn)行宏觀政治體制改革為社會組織發(fā)展開辟制度空間；二是根據(jù)實際發(fā)展需要，引導(dǎo)政府立法或指定政策法規(guī)，直接推動某類社會組織的發(fā)展，或是對社會組織發(fā)展進(jìn)行宏觀調(diào)控；三是加大扶持力度；四是為了加強(qiáng)和改進(jìn)黨對社會組織的領(lǐng)導(dǎo)，對社會在這種的黨組織建設(shè)和黨員干部等在社會組織中任職作出明確規(guī)定。

〔責(zé)任編輯：侯景清〕