公共服務(wù)政策執(zhí)行中的民族地區(qū)特性分析

納樹峰 姚賤茍

【摘要】公共服務(wù)均等化是我國很長時期一項偉大而長期的戰(zhàn)略，社會各界已有共識；但民族地區(qū)公共服務(wù)管理的復(fù)雜性及中國各地區(qū)生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜性，決定了公共服務(wù)管理既要按照全國統(tǒng)一安排，又要從實際出發(fā)，全面分析民族地區(qū)的各種自然地區(qū)、政治文化、政府法制等特性，是公共服務(wù)發(fā)展的前提。

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù)均等化民族特性地區(qū)特性

一 民族地區(qū)地理面積廣闊性和自然環(huán)境劣勢性

我國地域面積總量世界排前，人均面積排后，但民族地區(qū)人口占全國總?cè)丝诘募s14%，卻分布在占我國地域總面積64%的廣闊地區(qū)，從分布范圍看，分布在全國眾多地區(qū)；從分布的特點看，主要集中于我國邊疆和西部地區(qū)；總體上看，地理環(huán)境和氣候復(fù)雜惡劣，給公共服務(wù)可及性帶來極大的空間的分割性和一系列的管理上的困難。而且，這種自然生態(tài)環(huán)境給民族地區(qū)現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施和交通道路的建設(shè)和發(fā)展形成了天然的障礙和困難，提高了同等數(shù)量和質(zhì)量公共服務(wù)的成本，又進(jìn)一步制約了民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的實施。

二 民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后性和單一性

我國經(jīng)濟(jì)取得了三十多年的持續(xù)高增長，國家經(jīng)濟(jì)的綜合實力也大為提高，大多數(shù)地方和中央的財政收入增長迅速，這一切為我國基本公共服務(wù)發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，也為民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基本公共服務(wù)的發(fā)展創(chuàng)造了有利的條件。作為仍處于發(fā)展中的國家，民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)不能完全依靠國家推動，更大程度上還是需要民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展和經(jīng)濟(jì)實力不斷提高。除了極個別民族地區(qū)外，相對其他非民族地區(qū)和全國總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來講，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長速度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然處于落后境地，甚至不少自治區(qū)、自治州、自治縣和民族鄉(xiāng)位于地方經(jīng)濟(jì)各項排名里倒數(shù)。民族地區(qū)改革開放進(jìn)程相對緩慢、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式落后、市場發(fā)育滯后，造成經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)單一、結(jié)構(gòu)不合理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低和風(fēng)險高的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，主要依靠不可持續(xù)發(fā)展的資源型產(chǎn)業(yè)和受自然氣象影響最大的第一產(chǎn)業(yè)。

三 民族地區(qū)政治構(gòu)成混雜性和發(fā)展緩慢性

按歷史唯物主義原理，政治是經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。反過來，政治又具有能動性，影響社會的各個方面。民族地區(qū)政治形態(tài)和政治構(gòu)成是民族地區(qū)特定的生產(chǎn)方式和特定主體的經(jīng)濟(jì)利益結(jié)構(gòu)反映，但同時也受歷史傳統(tǒng)、宗教信仰、民族風(fēng)俗習(xí)慣、現(xiàn)代化進(jìn)程、地緣政治及國際因素等各方面的影響，從而形成了混雜的政治形態(tài)和相對落后的政治進(jìn)程。民族主義、傳統(tǒng)主義、地緣主義、國際主義、現(xiàn)代主義、宗教主義及國家主義等各種意識及力量形成了激烈碰撞和角逐的局面，給民族地區(qū)現(xiàn)代政治和社會的整合及向現(xiàn)代政治發(fā)展增添了更多的阻礙。從政策理論來看，政策目標(biāo)的實現(xiàn)和預(yù)期成果的取得有賴于社會眾多種因素的達(dá)成，良好的政策運(yùn)行環(huán)境是政策取得成功的前提條件。落后的發(fā)展緩慢的政治和極具復(fù)雜的地區(qū)政治形態(tài)必然使國家和地方政策執(zhí)行難度大增。

四 民族地區(qū)地方政府民族特性和政府改革艱難性

我國確立《民族區(qū)域自治制度》基本法律，建立民族地區(qū)及民族地方政府，規(guī)定各項自治權(quán)力，保障各少數(shù)民族人民當(dāng)家作主的權(quán)利。使民族地方自治政府既是國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的地方政府，又是民族地區(qū)行使自治權(quán)的自治政府；既要根據(jù)中央的要求大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和社會文化，也要按照民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、民族風(fēng)俗習(xí)慣、民族語言、民族心理及宗教信仰等各方面特殊情況來充分行使自治權(quán)；民族地方政府在履行各項職能和為各族人民服務(wù)過程中既要滿足各族人民的共同的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等發(fā)展的要求，也要盡力照顧各不同民族自身不同特性的需要。因此，民族性使民族地區(qū)地方政府既擁有非民族地區(qū)不擁有的自治權(quán)的優(yōu)越性，也面臨服務(wù)于民族地區(qū)人民的眾多的挑戰(zhàn)性。政府改革是任何國家都要面對的難題，層級不同的政府和眾多領(lǐng)域呈現(xiàn)盤根錯節(jié)、問題迭起的局面，而民族地區(qū)地方政府改革更是處于一種起點低、起步晚、情況復(fù)雜的局面；開放進(jìn)取不足而封閉保守有余、法治法理不足而人治倫理有余、民主參與不足而集權(quán)專制有余的民族地區(qū)地方政府無疑在政府改革的路上任重道遠(yuǎn)。

五 民族地區(qū)社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜性和民眾主體意識薄弱性

中國正處于大轉(zhuǎn)型和大變革時期，為社會提供了條件和機(jī)遇，也使改革向縱深的推進(jìn)面臨更復(fù)雜的難關(guān)和更大的挑戰(zhàn)。從民族地區(qū)和非民族地區(qū)的社會結(jié)構(gòu)和社會態(tài)勢比較看，民族地區(qū)不僅存在著由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)不合理的問題，而且由于整體經(jīng)濟(jì)水平較低，與民眾的各種物質(zhì)和文化需要空前覺醒和高漲產(chǎn)生的矛盾更為尖銳；由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)過于單一、產(chǎn)業(yè)分布不合理等造成城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體和個體之間的差距不斷加大更加引發(fā)了結(jié)構(gòu)性失衡的社會矛盾增加；更加上民族因素、宗教因素、地緣因素及國際因素的推波助瀾，使得不少民族地區(qū)糾紛和矛盾總體數(shù)量要高于非民族地區(qū)，使得那些地方的社會結(jié)構(gòu)異常復(fù)雜，社會矛盾的復(fù)雜性遠(yuǎn)超與非民族地區(qū)，最終使得當(dāng)?shù)馗鞣N事件和矛盾解決更為棘手。而另一方面，民族地區(qū)由于教育文化事業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，民眾的文化素質(zhì)和相應(yīng)的政治能力、政治意識普遍較低，又由于民族傳統(tǒng)的政治倫理和宗教政治在民族地區(qū)根深蒂固，民眾在歷史的影響和現(xiàn)實的制約下，在一定的歷史階段難以形成和發(fā)展成為具有現(xiàn)代社會所需的獨立人格的、文化素質(zhì)較高的、政治能力和參政意識較強(qiáng)的現(xiàn)代公民，民族地區(qū)要實現(xiàn)良性治理離不開民族地區(qū)公民文化和政治素質(zhì)的普遍提高。這些現(xiàn)實將從深層次制約民族地區(qū)公共服務(wù)均等化這一偉大戰(zhàn)略的實現(xiàn)。