公共服務(wù)政策執(zhí)行中的民族地區(qū)特性分析

納樹(shù)峰 姚賤茍

【摘要】公共服務(wù)均等化是我國(guó)很長(zhǎng)時(shí)期一項(xiàng)偉大而長(zhǎng)期的戰(zhàn)略，社會(huì)各界已有共識(shí)；但民族地區(qū)公共服務(wù)管理的復(fù)雜性及中國(guó)各地區(qū)生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜性，決定了公共服務(wù)管理既要按照全國(guó)統(tǒng)一安排，又要從實(shí)際出發(fā)，全面分析民族地區(qū)的各種自然地區(qū)、政治文化、政府法制等特性，是公共服務(wù)發(fā)展的前提。

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù)均等化民族特性地區(qū)特性

一 民族地區(qū)地理面積廣闊性和自然環(huán)境劣勢(shì)性

我國(guó)地域面積總量世界排前，人均面積排后，但民族地區(qū)人口占全國(guó)總?cè)丝诘募s14%，卻分布在占我國(guó)地域總面積64%的廣闊地區(qū)，從分布范圍看，分布在全國(guó)眾多地區(qū)；從分布的特點(diǎn)看，主要集中于我國(guó)邊疆和西部地區(qū)；總體上看，地理環(huán)境和氣候復(fù)雜惡劣，給公共服務(wù)可及性帶來(lái)極大的空間的分割性和一系列的管理上的困難。而且，這種自然生態(tài)環(huán)境給民族地區(qū)現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施和交通道路的建設(shè)和發(fā)展形成了天然的障礙和困難，提高了同等數(shù)量和質(zhì)量公共服務(wù)的成本，又進(jìn)一步制約了民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)施。

二 民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后性和單一性

我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了三十多年的持續(xù)高增長(zhǎng)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)的綜合實(shí)力也大為提高，大多數(shù)地方和中央的財(cái)政收入增長(zhǎng)迅速，這一切為我國(guó)基本公共服務(wù)發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，也為民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基本公共服務(wù)的發(fā)展創(chuàng)造了有利的條件。作為仍處于發(fā)展中的國(guó)家，民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)不能完全依靠國(guó)家推動(dòng)，更大程度上還是需要民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展和經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷提高。除了極個(gè)別民族地區(qū)外，相對(duì)其他非民族地區(qū)和全國(guó)總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)講，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然處于落后境地，甚至不少自治區(qū)、自治州、自治縣和民族鄉(xiāng)位于地方經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)排名里倒數(shù)。民族地區(qū)改革開(kāi)放進(jìn)程相對(duì)緩慢、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式落后、市場(chǎng)發(fā)育滯后，造成經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)單一、結(jié)構(gòu)不合理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低和風(fēng)險(xiǎn)高的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，主要依靠不可持續(xù)發(fā)展的資源型產(chǎn)業(yè)和受自然氣象影響最大的第一產(chǎn)業(yè)。

三 民族地區(qū)政治構(gòu)成混雜性和發(fā)展緩慢性

按歷史唯物主義原理，政治是經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。反過(guò)來(lái)，政治又具有能動(dòng)性，影響社會(huì)的各個(gè)方面。民族地區(qū)政治形態(tài)和政治構(gòu)成是民族地區(qū)特定的生產(chǎn)方式和特定主體的經(jīng)濟(jì)利益結(jié)構(gòu)反映，但同時(shí)也受歷史傳統(tǒng)、宗教信仰、民族風(fēng)俗習(xí)慣、現(xiàn)代化進(jìn)程、地緣政治及國(guó)際因素等各方面的影響，從而形成了混雜的政治形態(tài)和相對(duì)落后的政治進(jìn)程。民族主義、傳統(tǒng)主義、地緣主義、國(guó)際主義、現(xiàn)代主義、宗教主義及國(guó)家主義等各種意識(shí)及力量形成了激烈碰撞和角逐的局面，給民族地區(qū)現(xiàn)代政治和社會(huì)的整合及向現(xiàn)代政治發(fā)展增添了更多的阻礙。從政策理論來(lái)看，政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和預(yù)期成果的取得有賴(lài)于社會(huì)眾多種因素的達(dá)成，良好的政策運(yùn)行環(huán)境是政策取得成功的前提條件。落后的發(fā)展緩慢的政治和極具復(fù)雜的地區(qū)政治形態(tài)必然使國(guó)家和地方政策執(zhí)行難度大增。

四 民族地區(qū)地方政府民族特性和政府改革艱難性

我國(guó)確立《民族區(qū)域自治制度》基本法律，建立民族地區(qū)及民族地方政府，規(guī)定各項(xiàng)自治權(quán)力，保障各少數(shù)民族人民當(dāng)家作主的權(quán)利。使民族地方自治政府既是國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的地方政府，又是民族地區(qū)行使自治權(quán)的自治政府；既要根據(jù)中央的要求大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化，也要按照民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、民族風(fēng)俗習(xí)慣、民族語(yǔ)言、民族心理及宗教信仰等各方面特殊情況來(lái)充分行使自治權(quán)；民族地方政府在履行各項(xiàng)職能和為各族人民服務(wù)過(guò)程中既要滿(mǎn)足各族人民的共同的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等發(fā)展的要求，也要盡力照顧各不同民族自身不同特性的需要。因此，民族性使民族地區(qū)地方政府既擁有非民族地區(qū)不擁有的自治權(quán)的優(yōu)越性，也面臨服務(wù)于民族地區(qū)人民的眾多的挑戰(zhàn)性。政府改革是任何國(guó)家都要面對(duì)的難題，層級(jí)不同的政府和眾多領(lǐng)域呈現(xiàn)盤(pán)根錯(cuò)節(jié)、問(wèn)題迭起的局面，而民族地區(qū)地方政府改革更是處于一種起點(diǎn)低、起步晚、情況復(fù)雜的局面；開(kāi)放進(jìn)取不足而封閉保守有余、法治法理不足而人治倫理有余、民主參與不足而集權(quán)專(zhuān)制有余的民族地區(qū)地方政府無(wú)疑在政府改革的路上任重道遠(yuǎn)。

五 民族地區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜性和民眾主體意識(shí)薄弱性

中國(guó)正處于大轉(zhuǎn)型和大變革時(shí)期，為社會(huì)提供了條件和機(jī)遇，也使改革向縱深的推進(jìn)面臨更復(fù)雜的難關(guān)和更大的挑戰(zhàn)。從民族地區(qū)和非民族地區(qū)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)態(tài)勢(shì)比較看，民族地區(qū)不僅存在著由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題，而且由于整體經(jīng)濟(jì)水平較低，與民眾的各種物質(zhì)和文化需要空前覺(jué)醒和高漲產(chǎn)生的矛盾更為尖銳；由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)過(guò)于單一、產(chǎn)業(yè)分布不合理等造成城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體和個(gè)體之間的差距不斷加大更加引發(fā)了結(jié)構(gòu)性失衡的社會(huì)矛盾增加；更加上民族因素、宗教因素、地緣因素及國(guó)際因素的推波助瀾，使得不少民族地區(qū)糾紛和矛盾總體數(shù)量要高于非民族地區(qū)，使得那些地方的社會(huì)結(jié)構(gòu)異常復(fù)雜，社會(huì)矛盾的復(fù)雜性遠(yuǎn)超與非民族地區(qū)，最終使得當(dāng)?shù)馗鞣N事件和矛盾解決更為棘手。而另一方面，民族地區(qū)由于教育文化事業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，民眾的文化素質(zhì)和相應(yīng)的政治能力、政治意識(shí)普遍較低，又由于民族傳統(tǒng)的政治倫理和宗教政治在民族地區(qū)根深蒂固，民眾在歷史的影響和現(xiàn)實(shí)的制約下，在一定的歷史階段難以形成和發(fā)展成為具有現(xiàn)代社會(huì)所需的獨(dú)立人格的、文化素質(zhì)較高的、政治能力和參政意識(shí)較強(qiáng)的現(xiàn)代公民，民族地區(qū)要實(shí)現(xiàn)良性治理離不開(kāi)民族地區(qū)公民文化和政治素質(zhì)的普遍提高。這些現(xiàn)實(shí)將從深層次制約民族地區(qū)公共服務(wù)均等化這一偉大戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。