“十二五”時(shí)期創(chuàng)新和完善黑龍江省農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制的思考

張麗新

【摘要】“十二五”時(shí)期國家把農(nóng)村公共服務(wù)供給作為體制改革的重要任務(wù)，本文通過對黑龍江省農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制存在問題的分析，認(rèn)為“十二五”時(shí)期應(yīng)通過制度建設(shè)、資金保障、完善激勵(lì)機(jī)制等逐漸完善黑龍江農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化。

【關(guān)鍵詞】“十二五”時(shí)期農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制

一 農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制研究現(xiàn)狀

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》界定了公共服務(wù)所包括的領(lǐng)域，并明確指出，公共服務(wù)是政府的承諾，各級政府要切實(shí)履行職能，運(yùn)用公共資源全力完成。農(nóng)村公共服務(wù)是為滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活共同需要的，為農(nóng)村居民公眾利益服務(wù)的事務(wù)，這些事務(wù)不能只受有關(guān)市場規(guī)則的制約，而應(yīng)由專門的組織與調(diào)控形式約束。公共服務(wù)體制是指以政府為指導(dǎo)，以提供基本而有保障的公共產(chǎn)品為主要任務(wù)、以全體社會成員分享改革與發(fā)展成果為基本目標(biāo)的一系列制度安排。關(guān)于農(nóng)村公共服務(wù)的供給機(jī)制形成以下觀點(diǎn)：

1．政府作為主要供給主體的觀點(diǎn)

葉文輝從農(nóng)村公共服務(wù)的供給責(zé)任方面論述，認(rèn)為政府應(yīng)調(diào)整供給責(zé)任，承擔(dān)更多的義務(wù)教育和基礎(chǔ)設(shè)施責(zé)任，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給在上級政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品財(cái)力支持增加的同時(shí)，應(yīng)推動農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的創(chuàng)新，形成多元化的有效供給格局；胡光輝認(rèn)為政府在建設(shè)社會主義新農(nóng)村中承擔(dān)著為農(nóng)村提供公共服務(wù)的主要任務(wù)。

2．農(nóng)村公共服務(wù)供給應(yīng)加強(qiáng)體制和制度建設(shè)的觀點(diǎn)

李建華認(rèn)為農(nóng)村公共服務(wù)供給應(yīng)該加強(qiáng)體制改革和制度建設(shè)。體制慣性障礙制約政府公共服務(wù)職能的有效履行；汪錦軍認(rèn)為對于農(nóng)村公共服務(wù)未來改革和發(fā)展方向，公共服務(wù)市場化的改革，是激活公共服務(wù)供給能力和質(zhì)量的有效方式。

3．農(nóng)村公共服務(wù)供給的分級負(fù)責(zé)觀點(diǎn)

吳春梅、陳文科等探討發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)展中地區(qū)不同的農(nóng)村公共服務(wù)供給分級負(fù)責(zé)制模式，包括中央政府與發(fā)達(dá)地區(qū)政府間的“中央政府為主導(dǎo)，地方政府為主體”、轉(zhuǎn)型期中央政府與發(fā)展中地區(qū)政府間的“中央政府為主導(dǎo)，中央與地方政府雙主體”的農(nóng)村公共服務(wù)供給分級負(fù)責(zé)制模式。

4．農(nóng)村公共服務(wù)應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政保障機(jī)制觀點(diǎn)

胡鞍鋼從公共財(cái)政保障機(jī)制研究農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制。一套有效的公共財(cái)政體制，不僅僅是為了提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，更重要的是為公眾提供平等的機(jī)會，使不同地區(qū)、不同收入水平的人們，特別是農(nóng)村居民，享受相對均等的服務(wù)?？镔t明等認(rèn)為中國公共服務(wù)供給不足的一個(gè)表現(xiàn)是，沒有形成可持續(xù)的財(cái)政支持機(jī)制，財(cái)政仍然是經(jīng)濟(jì)建設(shè)性財(cái)政；毛騰飛認(rèn)為公共財(cái)政體制是與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一種為社會提供公共產(chǎn)品的財(cái)政體制，要加快建立公共財(cái)政體制進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，要進(jìn)一步規(guī)范政府投資行為，不斷完善轉(zhuǎn)移支付、政府采購制度等相關(guān)政策制度。

總體來看，國內(nèi)對公共服務(wù)供給機(jī)制和方式的研究從公共管理和公共政策理論視角的研究較弱，研究范圍比較局限于對公共服務(wù)結(jié)構(gòu)、功能和權(quán)限的靜態(tài)描述，未能對不同約束條件下動態(tài)的可抉擇機(jī)制與部門合作模式做深入分析。

二 黑龍江省農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制存在的問題

1．當(dāng)前籌資機(jī)制還不健全，農(nóng)村公共服務(wù)的資金絕大多數(shù)來自省級政府的轉(zhuǎn)移支付

由于受政策和公共產(chǎn)品非競爭性和非排他性的影響，使私人在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面很難獲得合理的利潤空間。政府也沒有為私人公共產(chǎn)品生產(chǎn)提供制度性的、完整的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，私人的合理收益面臨著極大的制度風(fēng)險(xiǎn)。因此政府和農(nóng)民一直成為僅有的供給主體，政府的投入和農(nóng)民的集資則成為僅有的資金投入來源。由于供給范圍廣，供給主體和資金投入渠道單一以及資金的自主調(diào)節(jié)彈性較低，黑龍江省對農(nóng)村公共服務(wù)供給的總量還無法滿足農(nóng)村對公共服務(wù)需求的要求。雖然在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的形式下，省級財(cái)政加大了對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入和轉(zhuǎn)移支付，但由于歷史“重工輕農(nóng)，重城市輕鄉(xiāng)村”的發(fā)展戰(zhàn)略，客觀上存在著由于歷史性欠賬而使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足。

2．當(dāng)前需求表達(dá)機(jī)制不暢，政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任不明

農(nóng)村存在著農(nóng)民急需的公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足與某些較少需求的公共服務(wù)供給過剩并存的局面。

1994年進(jìn)行的分稅制財(cái)政體制改革，是通過對形成財(cái)政收入主要來源的稅種劃分，從而確定中央和財(cái)政收入和地方政府財(cái)政收入的一種安排。然而，分稅制只是規(guī)定了中央和省政府之間的稅種而已，卻未對省以下的財(cái)政分稅進(jìn)行劃分。于是，省、市、縣三級政府出于自身財(cái)政利益的考慮，往往

通過行政指令將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責(zé)任下放給地方政府。再加上之后取消農(nóng)業(yè)稅，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要依靠稅收收入失去了來源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維持著僅有的吃飯財(cái)政。雖然在稅費(fèi)改革之后中央、省級政府財(cái)權(quán)增大了，但是并沒有相應(yīng)承擔(dān)起公共產(chǎn)品的供給責(zé)任，而是把提供公共產(chǎn)品的責(zé)任大部分落到基層政府身上，使得基層政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不對稱，難以保證公共產(chǎn)品的充足供給。

3．農(nóng)村公共服務(wù)供給資金使用的監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制比較薄弱，導(dǎo)致公共服務(wù)供給效率低下

由于受利益目標(biāo)的驅(qū)使，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中，政府往往將追求部門利益、領(lǐng)導(dǎo)者的政績最大化作為主要目標(biāo)，一般只關(guān)心那些被考核的指標(biāo)如鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村水利設(shè)施等，而對那些不在考核范圍或者不易測度結(jié)果的不予重視如農(nóng)業(yè)技術(shù)和信息推廣、法律服務(wù)等。這樣就造成了物質(zhì)性的公共產(chǎn)品受重視而非物質(zhì)性的公共產(chǎn)品不予重視，最終導(dǎo)致了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，甚至出現(xiàn)供給中的“盲點(diǎn)”，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。因此，由于缺乏監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制，政府過于重視GDP等指標(biāo)，而對農(nóng)民關(guān)心的公共服務(wù)供給缺乏積極性，農(nóng)村公共服務(wù)供給資金挪用、占用、侵吞現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致公共服務(wù)供給資金使用效率低下，加之監(jiān)督機(jī)制的薄弱，農(nóng)村公共服務(wù)資金的實(shí)施中，尋租、浪費(fèi)行為也很普遍。

由于以上原因，黑龍江省農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制還存在著很多問題，導(dǎo)致農(nóng)民在公共產(chǎn)品供給決策中缺少話語權(quán)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策長期處于“自上而下” 的行政指令供給狀態(tài)，最終造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給長期不足、農(nóng)民對已供給的公共產(chǎn)品滿意度普遍偏低等問題。

三 完善黑龍江農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制的對策

1．完善農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制的重要性

第一，創(chuàng)新和完善農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制是制度要求。創(chuàng)新和完善農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制是相關(guān)制度設(shè)計(jì)的要求，著重研究市場化條件下，創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制與方式的重要性、必要性，研究公共服務(wù)的特質(zhì)，公共服務(wù)供給機(jī)制的基本類型和主要方式，尤其是一些典型的或新的供給機(jī)制和方式，它們的適用范圍、應(yīng)用條件、成效與局限性。因此，創(chuàng)新和完善農(nóng)村公共服務(wù)是加快建設(shè)社會主義新農(nóng)村的必然要求和重要前提。

第二，創(chuàng)新和完善農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的要求。在黑龍江省，農(nóng)村農(nóng)民對公共服務(wù)的需求日漸增加并呈現(xiàn)出地區(qū)差異化的局面，客觀分析農(nóng)民的需求和政府的回應(yīng)程度，對構(gòu)建與國情、省情發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)村公共服務(wù)體系就顯得日益重要。深入分析農(nóng)民對社會全面轉(zhuǎn)型時(shí)期政府提供農(nóng)村公共服務(wù)的發(fā)展，組織布局和取得成效的滿意度情況，切實(shí)做到創(chuàng)新和完善農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制的落腳點(diǎn)是保障民生，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的必然要求。

第三，創(chuàng)新和完善農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制是市場化要求。政府提供公共服務(wù)的動力機(jī)制、供給模式、補(bǔ)償方式以及資源配置等問題都要適應(yīng)市場化的要求，探索在現(xiàn)階段市場化條件下我省資源供給和需求偏好等多重約束下，公共需求的結(jié)構(gòu)、偏好差異和排序以及公共服務(wù)供給機(jī)制與方式的選擇范疇、優(yōu)先性、適應(yīng)性和局限性。在黑龍江省，公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場競爭，無疑構(gòu)成了轉(zhuǎn)型時(shí)期選擇和創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制的有效經(jīng)驗(yàn)資源。

第四，創(chuàng)新和完善農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐要求。公共服務(wù)的供給機(jī)制及方式的理論設(shè)計(jì)最終要回歸到實(shí)踐的檢驗(yàn)，并根據(jù)實(shí)際的效果進(jìn)行修正。因此，進(jìn)行公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新的典型個(gè)案分析，選擇農(nóng)村教育、醫(yī)療等典型領(lǐng)域，探討公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新激勵(lì)條件和內(nèi)在約束等之間的關(guān)系，從而提出創(chuàng)新和完善農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制和方式的框架。

2．對完善農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制的建議

第一，建立與完善農(nóng)村公共服務(wù)資金籌措保障機(jī)制，拓展農(nóng)村公共服務(wù)供給資金來源渠道，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給資金來源的多元化。在政府預(yù)算之外，積極擴(kuò)展資金來源，通過建立政府、市場、社會、農(nóng)民四位一體的籌資機(jī)制，完善公共服務(wù)籌資機(jī)制。首先，加大省政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移力度從總量上提高對農(nóng)村公共服務(wù)的供給。其次，積極引入市場機(jī)制，拓寬籌資渠道。同時(shí)發(fā)揮好農(nóng)民組織的積極作用，通過自籌自助增加政府補(bǔ)貼的形式解決農(nóng)村急需的公共服務(wù)需求。此外，積極吸引社會捐助、慈善捐款等社會資金，彌補(bǔ)在文化、醫(yī)療等方面的資金供給的缺口。

第二，建立與完善農(nóng)村公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制。在完善原有的行政指導(dǎo)基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快構(gòu)建“自下而上”的需求反饋渠道。需求反饋渠道的構(gòu)建主要從以下方面著手，一方面發(fā)揮人大的作用，通過基層人大代表將基層農(nóng)民的需求情況通過各級人大逐級上傳。另一方面隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建立農(nóng)村公共服務(wù)網(wǎng)站，讓農(nóng)民通過網(wǎng)站直接反映需求，根據(jù)其需求進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，確定不同地區(qū)不同方向的需求強(qiáng)度，統(tǒng)籌安排農(nóng)村公共服務(wù)的供給。

第三，建立與完善農(nóng)村公共服務(wù)供給約束與激勵(lì)機(jī)制。要不斷完善供給約束機(jī)制。一是應(yīng)完善法律保障。通過立法對公共服務(wù)資金使用制定制度約束，通過法律來保障資金的使用。二是盡快建立上級政府對下級政府的問責(zé)制度，從而有效規(guī)制轉(zhuǎn)移支付中的資金漏損、挪用等行為。要建立檢察機(jī)關(guān)、農(nóng)民組織、上級代表為一體的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對農(nóng)村公共服務(wù)供給進(jìn)行監(jiān)督和審核。

要不斷完善農(nóng)村公共服務(wù)激勵(lì)機(jī)制。一是改變單一的以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)指標(biāo)和招商引資作為考核和升遷的評定標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)村公共服務(wù)效果添加到評定的參考指標(biāo)中，引導(dǎo)基層政府的重心和精力轉(zhuǎn)移到農(nóng)村公共服務(wù)供給上來；二是提高基層公共服務(wù)主體的待遇水平和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，將評定的權(quán)力下放到基層農(nóng)村，讓農(nóng)民成為服務(wù)評定標(biāo)準(zhǔn)的主體，從而拉近農(nóng)民與公共服務(wù)提供者的關(guān)系,創(chuàng)造和諧的服務(wù)關(guān)系。

總之，十七屆五中全會及“十二五”規(guī)劃建議把農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制作為體制改革的重要任務(wù)。本文提出關(guān)于“十二五”時(shí)期創(chuàng)新和完善黑龍江省農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制的建議。認(rèn)為應(yīng)通過系統(tǒng)的理論探索、實(shí)證分析和對策研究，形成完善的公共服務(wù)及其供給機(jī)制的理論。加強(qiáng)對這方面的研究，有助于推動公共管理和公共政策理論的創(chuàng)新，推動公共服務(wù)的變革，促進(jìn)公共服務(wù)型政府與社會主義和諧社會建設(shè)。有利于促進(jìn)國家與社會公平正義的實(shí)現(xiàn)，為全面建設(shè)小康社會打下基礎(chǔ)。