基層民政執(zhí)法存在問題現(xiàn)狀及對策思考

黃必慶

民政部門承擔著社會服務和社會管理職能。隨著社會的轉(zhuǎn)型，在法制不斷健全的新形勢下，如何更好地踐行“以民為本、為民解困”的民政宗旨，更好地為經(jīng)濟建設服務、為人民群眾服務；如何推進法治民政建設、規(guī)范民政執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法程序，根據(jù)目前基層民政行政執(zhí)法存在問題的現(xiàn)狀來分析，建設規(guī)范的民政行政執(zhí)法是現(xiàn)實需要，必須探討出破解民政行政執(zhí)法存在問題的主要途徑，為民政真正的行政執(zhí)法創(chuàng)造一個和諧的環(huán)鏡。

一 基層民政行政執(zhí)法存在問題的現(xiàn)狀

民政部門是集社會保障、社會事務、社會管理等諸項職能于一體的行政機關(guān)，具有職能多、法律法規(guī)多、工作范圍廣、社會性強等特點。存在著“重政策、輕法律”的現(xiàn)象，大多民政執(zhí)法人員不愿執(zhí)法、不敢執(zhí)法和不會執(zhí)法。

1．環(huán)境缺乏

外界認為民政部門是專門進行社會救濟、扶貧濟困的慈善機構(gòu)，不是執(zhí)法部門的錯誤觀念；內(nèi)部有的民政工作者也認為民政工作不用執(zhí)法。由于思想認識上存在著誤區(qū)，造成了實際工作中常常出現(xiàn)重政策、輕法律，重審批、輕監(jiān)管，重服務、輕管理等偏差。加上受傳統(tǒng)習俗和管理體制影響以及執(zhí)法中的種種阻力，民政執(zhí)法環(huán)境未能形成。隨著民政工作職能不斷拓展，民間組織管理、區(qū)劃地名管理、婚姻收養(yǎng)登記、殯葬管理、福利生產(chǎn)管理等一批社會行政事務，納入行政執(zhí)法范疇，民政工作直接面臨依法行政的挑戰(zhàn)，角色向依法審批、依法監(jiān)管轉(zhuǎn)變，救災救濟和“低?！惫ぷ饔蛇^去的直接組織承辦，逐步轉(zhuǎn)向組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)管相結(jié)合，依法審批和發(fā)放。因此迫切需要有一個良好的民政執(zhí)法環(huán)境。

2．手段缺乏

民政行政執(zhí)法所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件有86部之多。雖然執(zhí)法依據(jù)眾多，但是由于行政執(zhí)法條例剛性不足，造成很多執(zhí)法行為得不到切實的執(zhí)行。比如，退伍軍人安置條例規(guī)定：城市用人單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向農(nóng)村招工時，在同等條件下應優(yōu)先錄用退伍軍人，政策只是“優(yōu)先”而已。特別有相當一部分涉及執(zhí)法和處罰的條款，要么規(guī)定不明確、不具體，缺乏硬性要求和可操作性；要么過分強調(diào)聯(lián)合執(zhí)法，沒有確定民政部門的執(zhí)法主體地位和獨立處罰權(quán)。由于執(zhí)法依據(jù)偏軟，再加上行政執(zhí)法人員沒有統(tǒng)一著裝，外在形象上無任何標志，在具體執(zhí)法過程中，主要是靠口頭說明、出示執(zhí)法證件表明身份，執(zhí)法活動缺乏權(quán)威性和易識別性，造成執(zhí)法手段弱化，很多執(zhí)法行為得不到切實保障。

3．機構(gòu)缺乏

目前，全國各級民政部門的法制工作一直較為薄弱，無論是在機構(gòu)設置、人員配備，還是在業(yè)務指導、人員培訓等方面，都顯得勢單力薄、力不從心，普遍未能把法制工作納入日常工作。在多次機構(gòu)改革中，全國大多數(shù)省級民政部門未設置政策法規(guī)處，未配備專職法制工作人員。我省民政廳也是新一輪機構(gòu)改革才成立法規(guī)處?？h（市、區(qū)）級民政部門基本沒設立政策法規(guī)機構(gòu)。這種法制機構(gòu)薄弱，法制工作人員偏少的局面，直接導致民政部門無法及時開展法律咨詢、指導、培訓及檢查考核工作，制約了民政依法行政工作水平的提高，大多數(shù)地方民政部門的行政執(zhí)法處于被動應付或“虛擬”狀態(tài)。法制機構(gòu)建設的滯后與日益繁重的民政行政執(zhí)法任務不相適應。

4．力量缺乏

當前，各級民政部門普遍存在編制緊、人員少的問題，這一現(xiàn)象在縣級民政部門更為突出，機關(guān)職能科室大都集多項行政管理職能于一身，每個業(yè)務股室普遍承擔3～5項工作職能，而工作人員一般也只有2個人，有的甚至只有科長一人單打獨斗，疲于應付。行政執(zhí)法工作量大、程序性強、時限要求高，執(zhí)法力量現(xiàn)狀很難勝任。還有民政執(zhí)法受外界阻力較大，除了民政執(zhí)法缺乏必要的強制手段等原因外，有些地方存在的地方保護主義、封建習俗也給民政部門依法行政、嚴格執(zhí)法帶來阻力，造成民政行政執(zhí)法效果不到位。如農(nóng)村某些地方出現(xiàn)骨灰“二重葬”，當?shù)孛裾块T曾聯(lián)合地方政府貼出通告，堅決禁止，要求在殯儀館火化后的骨灰必須裝盒存放至固定地點（骨灰堂、樓），并對違反規(guī)定新建墓、碑者，責令當事人平毀，或由政府強行平毀，并依法予以處理。但是由于墳墓數(shù)量眾多，加上部分農(nóng)民“入土為安”的土葬習俗根深蒂固，對于實行骨灰寄存一時難以接受，甚至產(chǎn)生抵觸情緒，從而聚眾阻撓正常執(zhí)法，

5．制度缺乏

近年來，各級民政部門采取多種形式加強普法宣傳和執(zhí)法培訓，工作人員的法制觀念日益增強，依法辦事能力不斷提高。但因制度缺乏，與當前全面推進依法行政的要求相比還有較大的差距。主要表現(xiàn)在：有的人對依法行政的重要性認識不足，對開展民政執(zhí)法有畏難情緒，擔心處罰不當會惹麻煩；有的人有老好人思想，不愿因嚴格執(zhí)法而得罪人，對各種違法違規(guī)現(xiàn)象視而不見；有的人對民政法律法規(guī)及相關(guān)執(zhí)法程序不熟悉、不精通，實際執(zhí)法過程中往往重實體、輕程序，甚至出現(xiàn)執(zhí)法依據(jù)適用不當和程序違法等問題。如在社會團體的年檢中，對部分社團存在財務管理不規(guī)范等問題，民間組織管理機構(gòu)在辦理年檢中只要求社團出示財務年度銀行對賬單，只求收支平衡，而對違規(guī)收費、違規(guī)列支等行為很少予以關(guān)注。正是缺乏必要的行政執(zhí)法檢查，對違法違規(guī)案件查處不力，造成“軟執(zhí)法”的現(xiàn)象。隨著《行政許可法》的深入施行，要求進一步取消和簡化行政審批項目，民政部門承擔的事后監(jiān)管任務將不斷加重，這就迫切要求加強民政行政執(zhí)法工作。

二 建設規(guī)范的民政行政執(zhí)法是現(xiàn)實需要

1．職能需要

隨著我國政治經(jīng)濟體制改革的不斷深化，行政管理體制改革也在穩(wěn)步向前推進。適應當前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化的發(fā)展趨勢，政府職能由過去比較單一的行政管理到目前的計劃調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務，發(fā)生了一系列根本性的轉(zhuǎn)變，依法行政已成為政府工作的基本準則。這就要求我們民政部門切實轉(zhuǎn)變工作職能，用依法行政統(tǒng)籌各項工作，強化社會管理和公共服務，堅持依法執(zhí)政和依法辦事，努力實現(xiàn)從傳統(tǒng)民政向法治民政的跨越。

2．社會需要

維護人民群眾的切身利益，妥善安排與保障受災群眾、困難群體、優(yōu)撫群體、特殊群體等困難群眾的基本生活，是民政部門的重要職責。當前，伴隨著社會轉(zhuǎn)型、人口與家庭結(jié)構(gòu)變化和經(jīng)濟社會快速發(fā)展，民政部門的職能范圍逐步擴大、工作領(lǐng)域不斷拓展。民政部門在認真做好社會救助、優(yōu)撫安置、社會福利、民間組織、社區(qū)建設、區(qū)劃地名、婚姻登記、殯葬服務等傳統(tǒng)領(lǐng)域民政工作的同時，高度重視老年福利事業(yè)發(fā)展、農(nóng)村社區(qū)建設、社會組織建設、社會工作者人才隊伍建設等新興的社會建設和管理工作。加強民政行政執(zhí)法工作，才能為推進民政工作科學發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境、提供有效的法律保障。

3．法規(guī)需要

目前適應民政的法律有《行政許可法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政監(jiān)督法》等一系列規(guī)范國家和政府行為的法律，是民政依法行政的法律保障。作為民政部門執(zhí)法依據(jù)有針對特定人群的《老年人權(quán)益保障法》、《未成年人保護法》、《殘疾人保障法》；婚姻家庭的《婚姻法》、《收養(yǎng)法》、《婚姻登記條例》；優(yōu)撫安置的《兵役法》、《軍人撫恤優(yōu)侍條例》；基層政權(quán)的《村民委員會組織法》、《居民委員會組織法》；民間組織發(fā)展的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》、公益慈善的《公益事業(yè)捐贈法》社會救助的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》、《福利企業(yè)資格認定辦法》；社會事務和地名管理的《殯葬管理條例》、《地名管理條例》等相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章。此外，各級政府及職能部門也制訂了大量的規(guī)范性文件。民政相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的貫徹實施，勢必要求加大行政執(zhí)法工作的力度。

4．任務需要

目前涉及民政職能的行政審批（許可）及其行政監(jiān)察和違法行為的查處主要有社會救助、優(yōu)待撫恤、社會組織管理、婚姻登記、福利企業(yè)管理、殯葬管理等?！缎姓S可法》頒布實施以來，要求逐步取消和簡化行政審批項目，經(jīng)多次清理，目前我局（按區(qū)級職能進行梳理）保留4項行政許可、51項行政處罰、3項行政強制、13項行政給付、1項行政確認、14項行政監(jiān)督檢查，10項其他行政行為、4項具體行政行為。隨著民政審批事項準入門坎的進一步降低或取消，民政部門承擔的事后監(jiān)管任務將不斷加重，迫切需要加強行政執(zhí)法工作。

三 破解民政行政執(zhí)法難的主要途徑

目前民政行政執(zhí)法任務十分繁重。民政部門要切實履行行政管理職責，全面提升依法行政的工作水平，建議從以下幾個方面下功夫來破解民政行政執(zhí)法難的問題，從而為民政行政執(zhí)法創(chuàng)造一個和諧的環(huán)鏡。

1．成立機構(gòu)

結(jié)合機構(gòu)改革，主動協(xié)調(diào)，爭取編制，加強民政法制機構(gòu)尤其是基層民政建設。市民政局可申請行政編制，增加事業(yè)編制，成立民政執(zhí)法監(jiān)察支隊，下設社會組織、殯葬、綜合三個執(zhí)法大隊，納入局直屬事業(yè)單位管理，統(tǒng)一行使全市民政行政處罰、行政強制和執(zhí)法監(jiān)察職能，受理和處理民政相關(guān)案件舉報投訴，查處各類違反民政法律、法規(guī)和規(guī)章的行為。各區(qū)、市（縣）民政局也要申請事業(yè)編制相應成立法規(guī)股和執(zhí)法監(jiān)察大隊。即使在一時無法增加人員編制的情況下，也要從實際出發(fā)，理順內(nèi)部人員編制結(jié)構(gòu)，充分利用現(xiàn)有空余編制，調(diào)整配備專職法制工作人員，成立專門的執(zhí)法隊伍。

2．教育培訓

采取集中培訓與崗位學習相結(jié)合的辦法，加強對《憲法》（修正案）、《行政許可法》、《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政處罰法》、《國家賠償法》等綜合法律法規(guī)的學習培訓。組織民政執(zhí)法人員專題培訓或以會代訓學習民政專業(yè)相關(guān)法律法規(guī)。定期舉辦民政法律講座和執(zhí)法實務培訓，或派專人到省廳法規(guī)處跟班學習培訓，熟悉掌握執(zhí)法辦案程序，提高依法辦事能力和執(zhí)法水平。遵循公平公正的原則，平等對待工作對象，嚴格按照規(guī)定辦事，不偏私、不歧視、不嫌棄。堅持學以致用，提高依法行政的能力，自覺運用法律武器，維護和保障人民群眾的合法權(quán)益。

3．健全制度

成立民政規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)工作領(lǐng)導小組，制定實施方案，建立《行政自由裁量合法性審查制度》，健全和落實《執(zhí)法責任考評制度》、《執(zhí)法監(jiān)督檢查制度》、《執(zhí)法職能分離制度》、《執(zhí)法集體討論決定制度》、《執(zhí)法回避制度》、《執(zhí)法過錯責任追究制度》、《行政處罰聽證制度》、等民政執(zhí)法工作制度，大力完善民政執(zhí)法的工作程序，做到程序正當、高效便民、誠實守信、權(quán)責統(tǒng)一。在行使行政權(quán)力時，要嚴格按照法定程序辦，提高規(guī)范化管理水平，應該向社會和民政對象公開的及時予以公開；以便民為原則，嚴禁“守關(guān)設卡”，要提高辦事效率，遵守法定時限，提供優(yōu)質(zhì)服務；向社會公布的信息準確、全面，對公眾的承諾切實兌現(xiàn)；對于行政執(zhí)法過程中，由于各種原因未能履行承諾和變更行政決定的，向當事人說清楚，并向社會公眾解釋，對管理對象造成損失的，依法補償，取信于民；確立權(quán)責統(tǒng)一的觀念，行使權(quán)力與履行職責統(tǒng)一，依法做到有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，違法受追究，侵權(quán)需賠償。

4．強化管理

各級民政部門要進一步理順關(guān)系，明確職責，嚴格工作程序，落實崗位責任，規(guī)范執(zhí)法行為，完善內(nèi)部監(jiān)督機制。各單位內(nèi)部要建立行政執(zhí)法責任制，加大行政執(zhí)法監(jiān)督考核力度。自覺接受同級政府法制部門的檢查監(jiān)督。要建立內(nèi)外結(jié)合的民政執(zhí)法監(jiān)督體系，聘請民政對象、法律監(jiān)督員和行風監(jiān)督員，并把人大政協(xié)監(jiān)督、紀檢監(jiān)察部門的專門監(jiān)督、民政系統(tǒng)的層級監(jiān)督、社會輿論和群眾監(jiān)督結(jié)合起來，從源頭上預防和杜絕了各種濫用職權(quán)、執(zhí)法違法、徇私枉法的違法亂紀行為，切實提高了民政執(zhí)法人員依法行政、依法管理的能力。此外，有條件的地方嘗試建立行政執(zhí)法檢查考評制度，由上級負責對下級的行政執(zhí)法工作進行檢查考核，發(fā)現(xiàn)問題及時督促整改。

5．規(guī)范服務

一是維護民利。要認真抓好婚姻登記、收養(yǎng)登記、殯葬改革、擁軍優(yōu)撫安置、社會福利事業(yè)等工作。在嚴格依法辦事的基礎(chǔ)上，強化服務意識，規(guī)范服務程序，提高服務質(zhì)量。加強婚姻、收養(yǎng)登記，殯葬改革等窗口單位的行風建設，切實保障群眾的合法權(quán)益；積極探索新形勢下?lián)碥妰?yōu)撫安置工作的新思路、新辦法、新舉措，切實維護和保障優(yōu)撫對象的合法權(quán)益；加快民營福利機構(gòu)發(fā)展步伐，按照“公辦民營、民辦公助”的總體思路，創(chuàng)建以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，以社區(qū)為依托，以機構(gòu)養(yǎng)老為補充的全新的社會福利服務新格局；二是保障民生。要加快城鄉(xiāng)社會救助一體化建設步伐。完善低保制度，實施分類施保、實現(xiàn)動態(tài)管理下的應保盡保；重視和做好城市生活無著落的流浪乞討人員的救助管理工作，切實保障弱勢群體的基本生存權(quán)。健全以緊急救援為核心的救災工作體制，及時做好救災救濟工作，確保群眾基本生活；逐步建立和完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，切實有效地解決農(nóng)村特困群眾的基本醫(yī)療問題；三是落實民權(quán)。認真貫徹落實《村委會組織法》和《居委會組織法》，抓好城鄉(xiāng)基層民主政治建設。按照“完善城市基層民主，建設管理有序，文明祥和的新型社區(qū)”的要求，深入推進社區(qū)建設工作，提高社區(qū)自治水平；建立健全基層黨組織領(lǐng)導的充滿生機和活力的村民自治機制，不斷完善村級自治組織，規(guī)范村務公開，切實做到民主選舉公正公平，民主決策規(guī)范有序，民主管理有章可循，民主監(jiān)督行之有效；還要依法維護和保障公民的結(jié)社自由，認真做好民間組織的登記管理工作，積極推進社會主義法治文明建設。