違章建筑“拆為難”面面觀

張立強(qiáng)

拆違只是違章建筑產(chǎn)生后的補(bǔ)救手段，建立有效的預(yù)防控制機(jī)制才能從根本上有效遏制違章建筑的產(chǎn)生。

違章建筑指的是建了不久就被拆除的短命建筑。這些建筑既不符合城市整體建設(shè)規(guī)劃，阻礙著城市健康發(fā)展，同時(shí)也是在征地拆遷中最難啃的硬骨頭。本文試圖分析違章建筑的產(chǎn)生原因、現(xiàn)行處置辦法來探求有效防治途徑。

產(chǎn)生的原因

從最初的成因來看，違章建筑產(chǎn)生的根源在于國家對(duì)土地資源的壟斷。國家對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)等地上權(quán)的取得設(shè)置了高昂的代價(jià)和復(fù)雜的程序，導(dǎo)致普通老百姓的住房和其他必須需求無法得到滿足。同時(shí)，法律、法規(guī)的缺位，政策的缺陷，管理部門的缺席，也為違章建筑的產(chǎn)生提供了外在機(jī)會(huì)。綜合長沙地區(qū)的違章建筑的現(xiàn)狀，有以下幾種主要原因：

一是歷史成因。從長沙市總體情況來看，違章建筑主要有兩大類：棚戶區(qū)和拆遷安置過渡房。其中，舊城區(qū)的棚戶區(qū)形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)等特定歷史時(shí)期，農(nóng)村集體土地上的被征地農(nóng)民自建的過渡安置房，則主要形成于按60號(hào)令補(bǔ)償安置、以村集體經(jīng)濟(jì)組織為安置主體的歷史時(shí)期。

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、城市規(guī)劃不健全的年代，這些違章建筑成為居民、村民遮風(fēng)擋雨的居所，肩負(fù)著政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)而無力承擔(dān)的社會(huì)保障職能，一定程度上成為了社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。同時(shí)，城郊結(jié)合部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的違章建筑彌補(bǔ)了此類地區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)充配套之不足，保證了大量勞動(dòng)力有棲身之所，小作坊有生產(chǎn)之地，還為各類大型專業(yè)市場(chǎng)提供了大量的物流、倉儲(chǔ)用房。可以說，這些違章建筑在特定的歷史條件下適應(yīng)了城市化進(jìn)程的實(shí)際需求。

從上述情況看出，違章建筑屢禁不止歸根結(jié)底是緣于公民居住權(quán)的問題，客觀上成了國家在條件不滿足的情況下解決居民住房困難的主要途徑之一；從社會(huì)發(fā)展的角度來看，由于社會(huì)保障的不健全，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的嚴(yán)重滯后，違章建筑承載了低收入家庭的部分社會(huì)保障功能和地方基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)充作用。

二是政策間不協(xié)調(diào)。政策間不協(xié)調(diào)可劃分為消極和積極兩方面，前者源于對(duì)某一社會(huì)現(xiàn)象的政策監(jiān)管缺位，后者表現(xiàn)為不同政策間對(duì)同一社會(huì)現(xiàn)象疊加管理，而政策間存在相互矛盾而導(dǎo)致的不協(xié)調(diào)?？梢哉f，這兩種問題交替出現(xiàn)于我市違章建筑產(chǎn)生、發(fā)展、監(jiān)管的全過程中。

如前所述，在政府未能擔(dān)負(fù)起住房保障責(zé)任的時(shí)期，為了滿足居民生活的切實(shí)需要，違章建筑成為了“無可奈何卻又必須”的選擇，政府多采取默許的態(tài)度，在這一時(shí)期對(duì)于違章建筑的監(jiān)管實(shí)質(zhì)上處于空白和缺位的狀態(tài)。

而隨著城市工業(yè)化的高速發(fā)展，企業(yè)改制重組，很多城鎮(zhèn)職工下崗再就業(yè)，為此，臨時(shí)搭建了一些生產(chǎn)、經(jīng)營性用房，為了社會(huì)的穩(wěn)定，為了這一群體的生存，當(dāng)時(shí)政府或是管理寬松，或是辦理了臨時(shí)建筑許可；很多農(nóng)村為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，為讓農(nóng)村加快脫貧速度，積極招商引資辦廠，沒有經(jīng)過任何規(guī)劃、報(bào)批、報(bào)建，建起了大量的廠房、工棚，表面上是以廠房出資他人合作辦廠，實(shí)際上是出租廠房收取租金；鼓勵(lì)發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)，在鄉(xiāng)村建設(shè)了養(yǎng)殖場(chǎng)、農(nóng)家樂等，違章建筑的問題不斷加劇。

此時(shí)各相關(guān)職能部門紛紛匆忙制定出臺(tái)的相關(guān)政策，因?yàn)槿狈v史沿革性和協(xié)調(diào)統(tǒng)一性，大多基于本部門的管轄權(quán)限和職能特點(diǎn)出發(fā)，許多政策相互沖突，不僅沒有形成完整的政策體系，甚至缺乏統(tǒng)一的制定原則和行政目標(biāo)。

三是執(zhí)行力不足。根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)，在被征地的農(nóng)村，被征地農(nóng)民在未被列入征收的土地上自行建設(shè)的過渡房，應(yīng)當(dāng)在被征地村民搬入新安置房后由村民自行拆除，即“拆舊建新”。但實(shí)際中，這些過渡房一旦空出，馬上又成了外來務(wù)工人員的廉價(jià)棲身之所，租金成了被征地農(nóng)民收入的一部分。

在這種情況下，各級(jí)政府也總是睜一只眼閉一只眼，沒有采取強(qiáng)制措施予以拆除，致使了這一違章建筑群的繼續(xù)蔓延。另一種是在村民辦理新的建房證時(shí)，未按規(guī)定拆舊建新，相關(guān)職能部門在驗(yàn)收時(shí)也未嚴(yán)格把關(guān)，導(dǎo)致了“一戶多基”的存在，原建老住宅就成了違章建筑。

由此可見，農(nóng)村土地違法用地和違章建筑的出現(xiàn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、職權(quán)不完全到位有關(guān)。同時(shí)，按照《土地管理法》的規(guī)定，現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)無權(quán)處罰違法用地和違章建筑，基層管理處于中空狀態(tài)，間接導(dǎo)致違法違章現(xiàn)象愈演愈烈，這部分違章建筑在后來的農(nóng)村土地征地拆遷過程中，形成了巨大的阻力。

現(xiàn)行處置辦法

對(duì)影響近期規(guī)劃建設(shè)和故意突擊搭建的違章建筑，一律依法拆除。限期內(nèi)自行拆除的，不予處罰。逾期不自行拆除的，依法強(qiáng)制拆除，嚴(yán)格執(zhí)行“無償拆違”的原則。

對(duì)近期不影響規(guī)劃和拆遷的歷史性違章建筑，探索采用人性化管理，由違章建筑的所有者向所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）簽訂承諾書，申請(qǐng)對(duì)該違章建筑暫時(shí)保留，如果后續(xù)涉及到政府征地行為，承諾無償及時(shí)拆除。這樣做既減少了違章主體建設(shè)者的損失，又為下一步的征地拆遷工作掃清了障礙，該承諾書保存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），建立完整臺(tái)賬。

當(dāng)然，暫時(shí)保留是緩和目前拆違困難的權(quán)宜之計(jì)，對(duì)于性質(zhì)惡劣，影響較大的違章建筑必須依據(jù)《土地管理法》第76條的規(guī)定處置。

預(yù)防違章建筑產(chǎn)生的對(duì)策

拆違只是違章建筑產(chǎn)生后的補(bǔ)救手段，且不可避免地造成對(duì)社會(huì)資源的浪費(fèi)。從這個(gè)角度來說，落實(shí)各級(jí)責(zé)任，完善公共服務(wù)，健全社會(huì)保障，建立有效的預(yù)防控制機(jī)制才能從根本上有效遏制違章建筑的產(chǎn)生。

一是完善政策體系，落實(shí)責(zé)任分工。一方面明確思路，統(tǒng)一路徑，全面梳理現(xiàn)行涉及“拆違、控違”的規(guī)范性文件，對(duì)與“有償拆遷、無償拆違”基本原則相悖的政策堅(jiān)決予以終止；對(duì)由不同部門制定、不同時(shí)期出臺(tái)、相互間存在差異的政策根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行修訂、調(diào)整；對(duì)目前存在監(jiān)管缺位的問題有針對(duì)性地制定出臺(tái)規(guī)范性文件，建立健全違章建筑預(yù)防、監(jiān)控、查處、拆除的政策體系。

另一方面是落實(shí)責(zé)任，劃分職能?！安疬`、控違”是一項(xiàng)具有很強(qiáng)的系統(tǒng)性、政策性、長期性的工作，涉及到規(guī)劃、建設(shè)、國土、城管等多個(gè)職能部門，需要市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）聯(lián)動(dòng)。

在實(shí)際工作中，必須堅(jiān)持“拆違控違”責(zé)任不動(dòng)搖，嚴(yán)格責(zé)任追究制度，建立區(qū)縣（市）、街道辦事處、村(居)三級(jí)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)機(jī)制和責(zé)任包干制，做到人人監(jiān)管，層層負(fù)責(zé),杜絕違章建筑的產(chǎn)生。進(jìn)一步健全和完善城市管理體制，充分發(fā)揮街道辦事處、村（居）委會(huì)等基層組織的管理作用，建立和完善違章建筑屬地管理責(zé)任制，加強(qiáng)對(duì)違章建筑進(jìn)行監(jiān)督和處理。建立工作目標(biāo)責(zé)任管理體系，根據(jù)管理目標(biāo)、任務(wù)、內(nèi)容和要求，將各項(xiàng)任務(wù)分解到各街道及區(qū)各有關(guān)部門，列入年度績(jī)效考核工作目標(biāo)，促進(jìn)各部門、各組織對(duì)違章建筑的防控。

二是積極主動(dòng)，未雨綢繆。我們的各級(jí)部門要及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止違章建筑的產(chǎn)生，避免違章建筑搭建者蒙受到巨大的經(jīng)濟(jì)損失；在處理違章建筑問題的手段與措施上，應(yīng)該靈活、機(jī)動(dòng)，應(yīng)該對(duì)當(dāng)事人曉之以禮、動(dòng)之以情，將違章建筑制止在萌芽狀態(tài)。

另一方面，依法嚴(yán)打和及時(shí)查處，對(duì)于遏制當(dāng)前農(nóng)村正盛的違章建筑之風(fēng)也是有很大好處的。一座違章建筑，建成之后才發(fā)現(xiàn)，本身行政機(jī)關(guān)就未盡到職責(zé)；一旦要實(shí)施拆除，將增加巨大的行政成本，既勞民傷財(cái)，又讓政府形象嚴(yán)重受損，這些都是不負(fù)責(zé)任政府的表現(xiàn)。

三是嚴(yán)格執(zhí)行拆遷政策，違章建筑一律不予補(bǔ)償。在定期開展各類專項(xiàng)整治活動(dòng)，依法、及時(shí)查處各類新的違章建筑的同時(shí)，在具體的征地拆遷過程中，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)拆遷補(bǔ)償政策，對(duì)違章建筑部分的拆遷補(bǔ)償要嚴(yán)格按章辦事，不應(yīng)補(bǔ)償?shù)囊宦刹谎a(bǔ)償，讓搭建違章建筑者為自己的違法行為承擔(dān)責(zé)任，使處于觀望的群眾，自覺放棄跟風(fēng)搭建違章建筑的念頭。

四是加強(qiáng)法制宣傳，增強(qiáng)村（居）民的法制意識(shí)。通過多種途徑、多種層面在農(nóng)村開展相關(guān)城市規(guī)劃、農(nóng)村建房政策等法律、法規(guī)的集中宣傳活動(dòng)，使村民普遍了解相關(guān)行政許可手續(xù)的辦理程序，認(rèn)識(shí)違章建筑的危害性，促使他們能自覺遵守城市規(guī)劃方面的法律、法規(guī)，積極配合有關(guān)部門的工作，在發(fā)現(xiàn)非法搭建行為時(shí)，及時(shí)向有關(guān)部門舉報(bào)。

相關(guān)部門要先期介入指導(dǎo)，盡可能地避免因違建被拆而導(dǎo)致不必要的經(jīng)濟(jì)損失。充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督和導(dǎo)向作用，對(duì)嚴(yán)重影響人民生活、嚴(yán)重違反城市管理規(guī)定和屢教不改的違法違章者，及時(shí)進(jìn)行曝光，并跟蹤報(bào)道，以教育廣大村民，自覺抵制違章搭建行為；同時(shí)，及時(shí)將這些違章建設(shè)者的信息交與相關(guān)部門，存入個(gè)人誠信檔案，使這些違法者有所顧忌。

五是完善建房審批，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。有關(guān)職能部門要加強(qiáng)服務(wù)，要把農(nóng)民建房作為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要工作來抓，簡(jiǎn)化和完善農(nóng)村建房審批手續(xù)、審批程序，把解決農(nóng)民實(shí)際困難作為工作的出發(fā)點(diǎn)，在詳細(xì)規(guī)劃的指導(dǎo)下，根據(jù)不同類型的村，采取相應(yīng)的措施，解決農(nóng)民“建房難”問題。

對(duì)舊村改造型村莊，通過加快舊村改造步伐，充分整合農(nóng)村土地資源，徹底整治違法搭建；對(duì)整體遷建型村莊，要及時(shí)落實(shí)農(nóng)村建房宅基地，統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一設(shè)計(jì)施工、統(tǒng)一目標(biāo)管理，防止新的違章建筑產(chǎn)生。

六是健全社會(huì)保障，完善公共資源。發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，解決村民特別是年長者的養(yǎng)老、醫(yī)保問題，這會(huì)在一定程度上減少違章建筑搭建之風(fēng)。

政府積極建設(shè)外來務(wù)工人員住房、倉儲(chǔ)物流用房，解決大量的外來務(wù)工人員對(duì)出租用房需求，通過建造外來務(wù)工人員居住用房，一方面便于集中管理，另一方面可緩解供求矛盾；提供一定的倉儲(chǔ)物流用房，保障市場(chǎng)需求。只有這樣，才能從源頭上減少違章建筑，遏制新的違章建筑的產(chǎn)生。

制止違法建筑的泛濫，關(guān)鍵在于行政部門的積極作為。在法律尚有缺陷，全民素質(zhì)還有待提高，納稅人的錢袋還未鼓起來時(shí)，違章建筑我們傷不起，殤不起。

（作者系長沙市國土資源局征地拆遷管理處處長）