深圳再土改:一場重塑利益格局的復(fù)雜變革

張智亨 劉泉子

要想在大量房地權(quán)屬復(fù)雜、利益關(guān)系糾葛不清的現(xiàn)狀中為深圳尋找到一條解決迫在眉睫的“土地饑渴”問題的道路，絕非易事。

醞釀了兩年之久的《深圳市土地管理制度改革總體方案》（下稱《總體方案》）5月25日正式公布，拉開深圳歷史上又一次“土改”的序幕。

在啟動儀式上，國土資源部副部長王世元宣布，《總體方案》已于今年2月29日獲國土資源部和廣東省政府聯(lián)合批復(fù)。國土資源部和廣東省人民政府將采用部省合作方式，共同支持、指導(dǎo)深圳開展土地管理制度改革試驗與試點工作，并要求深圳進一步解放思想、開拓創(chuàng)新，積極為國家土地管理制度改革探索實踐經(jīng)驗。

圍繞明晰產(chǎn)權(quán)的改革，毋庸置疑成為深圳此次土改最為基礎(chǔ)和關(guān)鍵的內(nèi)容。根據(jù)總體方案，改革工作分為近期(2011-2014年)和中遠期(2012-2020年)兩個階段，確定了八大改革重點和二十個改革事項，在土地分類確權(quán)、土地資本化、土地二次開發(fā)利用、土地有償使用、土地到期后續(xù)期相關(guān)權(quán)益等多個方面嘗試創(chuàng)新突破，探索高度城市化地區(qū)土地利用管理新模式。

國土資源部部長徐紹史將深圳的此次“新土改”視為“我國土地管理制度改革歷史上又一次里程碑式的重大抉擇”，并表態(tài)“力爭把這項試點做成部、省、市協(xié)調(diào)推進改革的一個范本，讓深圳成為土地管理制度理論的先行者、實踐經(jīng)驗的創(chuàng)造者和制度供給的開拓者?！?/p>

然而，一個顯而易見的事實是，土地改革必然會重塑利益格局，對于以明晰土地產(chǎn)權(quán)為核心的深圳新“土改”而言，要想在大量房地權(quán)屬復(fù)雜、利益關(guān)系糾葛不清的現(xiàn)狀中為深圳尋找到一條解決迫在眉睫的“土地饑渴”問題的道路，絕非易事。

小產(chǎn)權(quán)房：避之不及卻無可躲避

從土地權(quán)屬來看，經(jīng)1992年原特區(qū)內(nèi)統(tǒng)征和2004年原特區(qū)外城市化轉(zhuǎn)地之后，作為中國東部高度發(fā)展城市的代表，深圳理論上已是全國惟一土地全部國有的城市。但現(xiàn)實中，這里原來的農(nóng)村集體仍實際占用大量的土地資源，在土地管理權(quán)上仍然存在明顯的二元化。

2010年深圳市土地變更調(diào)查的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全市土地總面積1991.71平方公里，其中農(nóng)用地916.17平方公里，建設(shè)用地917.77平方公里，未利用地157.77平方公里。這其中，原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織共占用約390平方公里建設(shè)土地，占全市建設(shè)用地42%，而其中僅有四分之一（95平方公里）為合法用地。

存量土地盤活困難，尤以原農(nóng)村土地為甚，這些土地上附著占深圳市整體房屋數(shù)量近二分之一的建筑，即俗稱的“小產(chǎn)權(quán)房”。約四分之三的該類土地存在著產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、征轉(zhuǎn)手續(xù)不清、違法建設(shè)等問題，極大影響土地盤活利用。

因此，在此次土改中，小產(chǎn)權(quán)房處理問題，被外界視為衡量土改成功與否的直接指標。

深圳市綜合開發(fā)研究院旅游與地產(chǎn)研究中心主任宋丁對媒體表示，小產(chǎn)權(quán)房確權(quán)不能有效實施的話，深圳土改就會出現(xiàn)一個巨大漏洞，效果就會大打折扣。只有把這塊突破了，才談得上土地二次更新和招拍掛改革，并延續(xù)到土地資本化等改革措施上?！白钪匾倪@塊不動起來，其他都連帶不上?！?/p>

然而，深圳市規(guī)劃和國土資源委員會等多個相關(guān)部門負責(zé)人，在接受媒體采訪時卻不斷否認將會采取進一步的措施治理小產(chǎn)權(quán)房問題。在談及小產(chǎn)權(quán)房的土地歸屬以及領(lǐng)導(dǎo)層對小產(chǎn)權(quán)房的態(tài)度時，多方負責(zé)人選擇避而不談。

避談的原因在于路徑仍然模糊。深圳市規(guī)劃國土委秘書處副處長李家寶表示：“總體方案并不是一個細則，很多事項需要在實踐中試點和摸索。《總體方案》才批復(fù)，這么短的時間，我們都不知道深圳的小產(chǎn)權(quán)房將如何處理。”

事實上，深圳市在2004年轉(zhuǎn)地前后，即已嘗試在地方手段的層面上解決上述問題。2002年的《深圳經(jīng)濟特區(qū)處理歷史遺留違法私房若干規(guī)定》和《深圳經(jīng)濟特區(qū)處理歷史遺留生產(chǎn)經(jīng)營性違法建筑若干規(guī)定》及2009年的《關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》，被稱為推進解決大量現(xiàn)狀土地、房屋確認權(quán)屬問題的“三規(guī)”，但因“牽涉眾多利益主體”，一直沒有得到妥善解決。

比如2009年上述處理決定中，要求對全市現(xiàn)狀土地進行全面普查，普查時限截至2010年6月2日，并承諾將于一年后對外公布對現(xiàn)狀土地和房屋歸類確權(quán)的實施辦法。但三年時間過去了，終因國土資源部嚴厲打擊“小產(chǎn)權(quán)房”合法化的明確態(tài)度，及多元化的利益訴求，令實施辦法的頒布不了了之。

目前，各界專家對深圳小產(chǎn)權(quán)房的問題形成了某種程度上的共識：短期內(nèi)，深圳難以對小產(chǎn)權(quán)房進行確權(quán)，也不存在確權(quán)時間表?！巴粮摹庇芍醒胝跈?quán)，深圳作為經(jīng)濟特區(qū)又有獨有的立法權(quán)，“土改”若想取得成功，并樹立示范效應(yīng)，需要在“產(chǎn)權(quán)立法”上尋求突破。

土地改革：解決問題才是改革目的

在土地制約面前，深圳“不是為了改革而改革，而是要解決問題?！?/p>

在產(chǎn)權(quán)制度上，《總體方案》的重點是土地總登記，推進土地總登記試點實踐工作，探索登記發(fā)證、登記造冊等多層次土地登記制度，以此實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰、保護權(quán)益、流轉(zhuǎn)順暢的土地產(chǎn)權(quán)管理制度。

深圳市國土局規(guī)劃處原處長賀承軍認為，多層次登記制度是深圳此次土改的創(chuàng)新和進步。登記在冊是對現(xiàn)狀土地、法外土地的一種承認，“多層次登記制度，明晰了產(chǎn)權(quán)的可以直接發(fā)證，而產(chǎn)權(quán)復(fù)雜的可以登記在冊，形成一種初步的確認，這是確權(quán)的第一步。”

諸如差別化供地、土地租賃和土地作價入股等土地有償使用方式、三維地籍管理等創(chuàng)新設(shè)想，將在確權(quán)的突破后擁有更為確切的探索空間。

在交易制度方面，深圳市規(guī)劃國土委秘書處黨委書記詹有力提及，現(xiàn)有《土地法》等法律法規(guī)，對土地的轉(zhuǎn)讓是有前提的；但深圳的特殊性在于，建設(shè)用地范圍之內(nèi)基本無空地，這使深圳迫切希望政策允許符合一定條件的土地進行自由流轉(zhuǎn)，而不將之視為“炒地皮”。他也指出，實際上，深圳的100號令《土地交易市場管理規(guī)定》對土地的轉(zhuǎn)讓已有所突破。

基于此，深圳提出，允許土地權(quán)利清晰并取得了完全土地使用權(quán)的建設(shè)用地，依法在土地公開市場上交易，而存在歷史遺留問題的各類用地經(jīng)過確權(quán)后也可以交易。對土地有償使用方式也提出創(chuàng)新：一方面是希望改善招拍掛的出讓方式，尤其產(chǎn)業(yè)用地掛牌普遍存在較強的政府干預(yù)色彩；另一方面，在涉及到戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)或政府鼓勵支持的產(chǎn)業(yè)用地出讓上，實行差別化供地管理。

差異化供地也是此次土改的一大亮點。其具體設(shè)想，第一是每年拿出一定比例的產(chǎn)業(yè)用地，只設(shè)定基本的產(chǎn)業(yè)條件，完全進行市場化配置，來回避現(xiàn)在很多企業(yè)能拿到地但不能高效利用、需要地的又拿不到地的矛盾；第二是建立公告出讓制度，針對一些戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)等有利于城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的產(chǎn)業(yè)，向社會公布擬出讓地塊的有關(guān)信息，包括地價，全部公開、透明；第三是根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)特征，實行彈性延期，提高土地循環(huán)利用效率。

在此次改革中，與確權(quán)一樣引人矚目的，是深圳對建立市域和規(guī)劃功能片區(qū)兩層次的土地利用規(guī)劃管理體系的探索設(shè)想。按照《總體方案》，深圳未來除市域規(guī)劃、全市土地利用計劃、中心城區(qū)的農(nóng)轉(zhuǎn)用方案仍按照程序上報外，各功能片區(qū)的規(guī)劃審批與調(diào)整、土地利用計劃審批與實施、農(nóng)轉(zhuǎn)用方案審批都可以由省政府授權(quán)深圳市政府開展。

在中遠期措施上，深圳的探索還包括城市更新、土地整備、城市發(fā)展單元等二次開發(fā)模式的金融保障運行機制，包括開展土地資本化理論和管理研究，探索不動產(chǎn)信貸基金、土地信托、土地基金等土地資本化運作與管理模式。

中國土地勘測規(guī)劃院規(guī)劃所所長張曉玲認為，從《總體方案》設(shè)定時間表看，主體部分、特別閃光的地方都放在中遠期，“真正有全國示范效應(yīng)的，放在2016年之后，而不是當前”。北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長周其仁一言以蔽之：在土地制約面前，深圳“不是為了改革而改革，而是要解決問題”。

（部分資料來源：新世紀周刊、中國證券報、東方早報）

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深圳新土改八大改革重點

《深圳市土地管理制度改革總體方案》提出了創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機制、完善國有土地產(chǎn)權(quán)制度等八大改革重點。

在加強土地節(jié)約集約利用、創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機制方面，《方案》要求，節(jié)約優(yōu)先，推進城市土地二次開發(fā)利用，深入探索土地節(jié)約集約利用新模式，建立節(jié)約集約用地的長效機制。

在完善國有土地產(chǎn)權(quán)制度、夯實土地管理制度改革基礎(chǔ)方面，應(yīng)按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，健全國有土地權(quán)利體系，完善土地登記制度，依法保護土地權(quán)利人合法權(quán)益。

在深化土地資源市場化配置、完善土地市場運行機制方面，應(yīng)建立主體平等、產(chǎn)權(quán)清晰、規(guī)則一致、競爭有序的統(tǒng)一土地市場，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，健全土地收益分配調(diào)節(jié)機制。

在創(chuàng)新土地資產(chǎn)資本運作機制、完善土地利用和管理模式方面，應(yīng)以土地資本化為重點，豐富完善土地資源、資產(chǎn)、資本″三位一體″的理論體系，探索土地資產(chǎn)資本轉(zhuǎn)化途徑和方式，為創(chuàng)新土地調(diào)控和管理模式奠定基礎(chǔ)。

改革重點還包括嚴格耕地保護，建立補償機制；強化土地調(diào)控與監(jiān)管，促進政府職能轉(zhuǎn)變；推進區(qū)域合作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域土地利用；加強土地立法，完善土地管理法治環(huán)境。

專家視點

改革應(yīng)直面頂層設(shè)計矛盾

文/周其仁

“城中村”、“村中城”問題，全國普遍，但深圳更加突出。深圳想真正把這塊土地從實質(zhì)上的二元結(jié)構(gòu)統(tǒng)一為事實上的一元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)過程可能不會順利。

祖祖輩輩生活在這塊土地上、占深圳市人口3%的百姓，他們是“先民”，是這塊土地資源事實上的所有者，不可能輕易接受產(chǎn)權(quán)改變。法律上雖然2004年即宣布為國有，但還有許多細節(jié)未能厘清。

一個最關(guān)鍵的問題是將土地收歸國有應(yīng)付出的補償。當初有的地塊有補償，有的沒有；有的補償是按當年水平，標準確定后卻未執(zhí)行，隨時間推移，土地一再升值，當年標準已遠遠不足，不能為原住民所接受。

從根本上說，這關(guān)乎制度的頂層設(shè)計。從憲法層次來觀察，1982年《憲法》宣布所有城市土地是國有土地，這意味著只要進入了城市規(guī)劃圈，農(nóng)村集體土地就理應(yīng)國有，而征用集體土地導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)的變更又無法給予合理補償，這是矛盾之源。

中共十七屆三中全會提出過一個原則，即征收集體土地應(yīng)區(qū)分公益性和經(jīng)營性的用途，唯公益性土地可以征用。新的問題是，如果把這個原則變?yōu)榉稍瓌t，那它跟1982年的《憲法》規(guī)定存在沖突。因為城市擴張當中土地不但包括公益性土地，更包括商業(yè)性土地。

其實，不少城市都回避了上述的問題，在規(guī)劃范圍內(nèi)用建成區(qū)和非建成區(qū)來區(qū)分國有土地和集體土地。但既然深圳把問題擺上了臺面，就要把文章繼續(xù)做下去。核心是如何在各種利益當中找到平衡的機制。

深圳采取了所謂“創(chuàng)新型確權(quán)”的做法來區(qū)別于“傳統(tǒng)確權(quán)”。這是在確定土地所有權(quán)歸國有的前提下，建立一個和原住民分享土地收益的機制。這有可能真正是一個制度創(chuàng)新的辦法，從目前的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上來看，需要為所有權(quán)已經(jīng)屬于國有的土地上原住民的使用權(quán)、收益權(quán)搭建一個交易市場進行流轉(zhuǎn)。

（作者系北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長）