國土亂象惟法治可破

倪洪濤

國土資源領(lǐng)域存在的較為普遍的違法問題，只有在法治國土的框架中才能得到根本扭轉(zhuǎn)。

當(dāng)前中國正在經(jīng)歷一場前所未有的大變革，問題的關(guān)鍵是變革的方式和方法：是依政策辦事，還是依法辦事；是依法辦事，還是依法行政。2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》對此作出了明確回答，即中國改革進(jìn)程中的政府行為必須在法制的軌道中進(jìn)行，法律之治應(yīng)該成為中國社會治理的常態(tài)。

作為法治政府建設(shè)的重要一環(huán)，“法治國土”的提出不僅意味著我國國土治理方式的深刻轉(zhuǎn)型，也為國土資源領(lǐng)域民主決策、文明執(zhí)法提出了更高要求。其在帶來國土資源系統(tǒng)內(nèi)制度完善的同時(shí)，必將助推整個(gè)外部執(zhí)法環(huán)境的整體提升，從而實(shí)現(xiàn)我國土地等資源的合理開發(fā)利用和社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

國土領(lǐng)域違法較普遍

當(dāng)前城市化進(jìn)程的非理性擴(kuò)張和地產(chǎn)財(cái)政刺激下官員的政績偏好，使得國土行政成為社會矛盾的易發(fā)高發(fā)領(lǐng)域和社會媒體的聚焦區(qū)，暴力拆遷、自焚維權(quán)、礦產(chǎn)資源開采黑社會化等現(xiàn)象突出。

湖南作為中部經(jīng)濟(jì)后發(fā)省份，也無法逃脫上述大環(huán)境，國土行政中的違法現(xiàn)象亦比較普遍，突出表現(xiàn)在以下方面：

暴力拆遷尚難杜絕。以暴力威脅和斷水電等非法手段強(qiáng)制征地拆遷的案件，違反國家征地拆遷補(bǔ)償政策和標(biāo)準(zhǔn)安置案件，貪污、截留、挪用征地拆遷補(bǔ)償資金的案件，征地拆遷中官商勾結(jié)、權(quán)錢交易的案件，時(shí)有發(fā)生。如2011年4月株洲拆遷自焚事件。

“先建后批”土地開發(fā)利用模式引發(fā)的糾紛不斷。長期以來，以各級各類開發(fā)區(qū)管委會為代表的地方行政主體為了吸引外資、發(fā)展市縣經(jīng)濟(jì)，在尚未取得法定主體建設(shè)用地批準(zhǔn)文件的情況下，先和業(yè)主簽訂《入園協(xié)議》，并違法承諾后者可先行開發(fā)，造成既成事實(shí)后，再進(jìn)行土地審批的事后補(bǔ)救?？墒?，一旦審批未果，在政府、農(nóng)村集體組織、農(nóng)民、建設(shè)業(yè)主、承建方、建筑工人、購房者（投資商戶）之間就會形成連鎖糾紛，甚至引發(fā)群體性事件。

礦產(chǎn)資源開發(fā)等領(lǐng)域的腐敗問題嚴(yán)重。違規(guī)審批探礦權(quán)、采礦權(quán)以及利用礦產(chǎn)資源開發(fā)整合謀取非法利益的案件，礦產(chǎn)資源出讓中違反有關(guān)規(guī)定和程序、低價(jià)出讓或擅自變更開發(fā)規(guī)劃的案件，基層干部違規(guī)違紀(jì)參股辦礦的案件，重特大安全生產(chǎn)事故背后的其他腐敗案件，成為該領(lǐng)域?qū)医恢沟牡湫桶讣１热绾鲜●珀柺械V產(chǎn)品稅費(fèi)征收管理辦公室集體腐敗案、湘西花垣黑社會暴力奪礦盜礦案等。

劃撥土地違法轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象突出。部分地方政府對取得劃撥土地使用權(quán)的國有企業(yè)改制程序未盡嚴(yán)格監(jiān)管的法定職責(zé)，造成劃撥土地在尚未批準(zhǔn)的情況下擅自轉(zhuǎn)讓，從而引發(fā)了不必要的糾紛與訴訟，嚴(yán)重影響土地的進(jìn)一步開發(fā)利用，造成了不良的社會影響。

良策——搭建法治國土框架

上述問題只有在法治國土的框架中才能得到根本的扭轉(zhuǎn)。筆者以為，在“十二五”期間應(yīng)著力探討和完善以下幾項(xiàng)工作：

其一，改革財(cái)政體制，打造法治GDP。眾所周知，自1994年分稅制改革以來，財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下壓，地方政府不堪重負(fù)。盡管省級特別是中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付不斷程序化和制度化，但是畢竟是有求于人，還是沒有“自力更生”來得“又好又快”，于是，地方縣市政府開始經(jīng)營城市，并在城市經(jīng)營中化解著自己的財(cái)政危機(jī)。既有看得見的政績，又有財(cái)政上的豐厚收入，兩全其美、何樂而不為？

這樣，征拆不可避免。但是，“推土機(jī)推不出政治，推不出和諧社會，也推不出真正的城市化；反而可能推出不和諧，推出不穩(wěn)定，推出上訪，推出流血，推出官民對立，推出對政府尤其是基層工作人員的不信任”。因此，未來土政亂相的治理，仰賴于土地財(cái)政神話的破除和唯經(jīng)濟(jì)論迷思的破滅，在建立政績評價(jià)和官員升遷考核多元化的過程中，最終走向地方社會的全面理性發(fā)展。

其二，加快集體土地確權(quán)工作，以物權(quán)制度和基礎(chǔ)民主制度保障農(nóng)民土地權(quán)益。我國采取土地所有權(quán)、使用權(quán)和房屋所有權(quán)分離體制，這是中國社會主義制度的最為根本的特色之一，是我們討論征拆問題永遠(yuǎn)也無法回避的核心問題，也是一切國土亂象繞不開的制度根源。試想官員們面對強(qiáng)拆甚至暴力拆遷為何那么理直氣壯，道理很簡單：土地是國家的，即便是集體的也可以一紙紅頭文件變?yōu)閲?；我是政府官員，政府官員就代表國家，請從我的土地上消失，否則我拆了你。

開發(fā)商的邏輯也有類似的法理基礎(chǔ)：我得了土地使用權(quán)或曰土地使用權(quán)遲早是我的，你在我享有使用權(quán)的土地上所建的房屋必須拆除，“房隨地走”即所謂的“房屋屬地主義”嘛！正是基于這種土地所有權(quán)現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，在實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)和使用權(quán)主體明晰化和長期穩(wěn)定化的基礎(chǔ)上，完善基礎(chǔ)民主，扭轉(zhuǎn)以村支兩委的征補(bǔ)意志代替村民意志的局面，通過村民議事制度和物權(quán)剛性保障制度的雙重保護(hù)，維護(hù)權(quán)屬人的合法權(quán)益。

其三，強(qiáng)化國土規(guī)劃的法案化和法律剛性。土地利用的無序和無效，很大程度上歸因于土地規(guī)劃缺乏應(yīng)有的法律剛性，土地開發(fā)利用不是按照既有的規(guī)劃實(shí)施的，而是土地規(guī)劃依照資本和項(xiàng)目進(jìn)行隨意的調(diào)整和變更。這種嚴(yán)重違背信賴保護(hù)原則的國土行政方式，極大地?fù)p害了國土規(guī)劃的剛性，也造成了國土開發(fā)利用中的極大社會浪費(fèi)，導(dǎo)致了重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重和動(dòng)輒對新建工程實(shí)施爆破。

其實(shí)，規(guī)劃就是法律，國土規(guī)劃一旦形成就理應(yīng)不折不扣的執(zhí)行。筆者建議，建立健全國土規(guī)劃的人大審議備案和監(jiān)督檢查制度，提升其應(yīng)有的法案剛性。

其四，加大國土信息公開力度。具體而言，一是土地整體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的形成和落實(shí)公開制度；二是土地出讓金、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等國土資源規(guī)費(fèi)征繳、上繳和使用情況公開制度；三是土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的形成參數(shù)和具體分戶補(bǔ)償額度公開制度；四是國有土地收回依據(jù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)讓情況公開制度等。

最后，健全完善多元化的矛盾預(yù)防和糾紛解決機(jī)制。一是事前的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，比如土地征補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)的聽證制度，征補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)的多元磋商機(jī)制，征補(bǔ)訴求的多渠道表達(dá)機(jī)制；二是事中的程序機(jī)制，如說明理由制度，國土調(diào)查制度和證據(jù)制度，完善告知和送達(dá)制度等；三是事后的救濟(jì)制度，如建立復(fù)議專家?guī)熘贫?，國土?fù)議委員會制度、國土復(fù)議人民監(jiān)督團(tuán)制度，重大訴訟行政首長出庭應(yīng)訴制度，典型案例公示公告制度等。