讓“民告官”更有底氣

彭小云

依法保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，并通過辦案進(jìn)一步規(guī)范行政行為，讓“民告官”發(fā)揮最大的執(zhí)法監(jiān)督作用。

持續(xù)了兩年之久的湖南湘潭市某限期騰地事件，在向湖南省國土資源廳申請行政復(fù)議后，兩個(gè)月內(nèi)案件迅速辦理完畢：省國土資源廳認(rèn)為，有關(guān)部門存在違法行為，撤銷限期騰地的行政行為（案件詳情請見本期“法規(guī)開講”欄目）。行政相對人不僅討回了一個(gè)公道說法，維護(hù)了自身合法權(quán)益，也讓行政復(fù)議這一“民告官”行為的社會(huì)公信力大大提升。

行政復(fù)議，根據(jù)相關(guān)法律條文的規(guī)定，是指公民、法人或者其他組織不服行政主體作出的具體行政行為，認(rèn)為侵犯了其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出申請，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)對該具體行政行為進(jìn)行合法性、適當(dāng)性審查，并作出行政復(fù)議決定的一種行政行為。

“通俗一點(diǎn)的說法，就是‘民告官，相對于上法院打官司而言,行政復(fù)議在解決行政爭議、維護(hù)老百姓權(quán)益方面具有免費(fèi)、迅速、便捷、專業(yè)等諸多優(yōu)勢?！笔临Y源廳政策法規(guī)處處長王先佑告訴記者。

他介紹說，2006年以來，全省國土資源系統(tǒng)行政復(fù)議案件急速上升，但他們秉持“以人為本，復(fù)議為民”的原則，既嚴(yán)格依法辦案，又積極化解行政機(jī)關(guān)與行政管理相對人之間的矛盾，“我們追求的目標(biāo)，就是要依法保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，并通過辦案進(jìn)一步規(guī)范行政行為，讓‘民告官發(fā)揮最大的執(zhí)法監(jiān)督作用?！?/p>

利益錯(cuò)綜復(fù)雜

據(jù)湖南省法制辦2007年上報(bào)給國務(wù)院法制辦一份報(bào)告顯示，2005年，省國土資源廳收到的復(fù)議案件僅為9件，2006年劇增到67件。湖南國土資源系統(tǒng)行政復(fù)議工作開始呈現(xiàn)出案件數(shù)量上升、案情錯(cuò)綜復(fù)雜、案子類別集中等特點(diǎn)。

“時(shí)間跨度長，證據(jù)收集難度大，涉案人數(shù)多，涉及面廣，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，律師參與率高，這些都給案件辦理增加了難度?！笔临Y源廳政策法規(guī)處辦案經(jīng)驗(yàn)有8年的龍舟給記者舉了個(gè)例子：2006年，永州眾聯(lián)房地產(chǎn)代理有限公司法人代表熊祖軒等人，因不服永州市國土資源局收回國有土地使用權(quán)行政處理決定，來省國土資源廳申請行政復(fù)議，“涉案的土地使用權(quán)從1993年到2006年的十幾年間，歷經(jīng)幾次轉(zhuǎn)讓，又經(jīng)過市政府、市國土局?jǐn)?shù)次處理，當(dāng)事人上訪過、復(fù)議過、訴訟過，案件非常棘手?！?/p>

記者翻閱2006年以來的相關(guān)資料發(fā)現(xiàn)，行政復(fù)議案件主要集中在征地拆遷、行政處罰和不作為三大類，尤以征地拆遷糾紛最為突出，且矛盾尖銳，協(xié)調(diào)難度大。以2011年為例，省國土資源廳審理的涉及征地拆遷的案件為14件，占到全年受理案件的33%。

湖南省國土資源廳法律顧問團(tuán)的一位律師分析說，征地拆遷案件不僅有復(fù)雜的歷史原因，而且越來越多涉及到公共利益認(rèn)定、商業(yè)開發(fā)和土地增值價(jià)值等深層次的法律問題。“而且現(xiàn)在的拆遷戶提高補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的期望值愈發(fā)增強(qiáng)，工作稍有不慎，就有可能引發(fā)群體性事件，影響社會(huì)穩(wěn)定。”

信息公開問題成為另一個(gè)新的矛盾焦點(diǎn)。2011年，省國土資源廳受理的涉及信息公開的案件為3件，占全部受理案件的15%，但行政應(yīng)訴案件占到57%，且僅廳本級2011年辦理的信息公開事項(xiàng)就達(dá)到近百件。

“可以預(yù)見，隨著公眾維權(quán)意識(shí)的提高，各種社會(huì)矛盾的日益增多，公眾長期被壓抑的知情訴求將不斷被激起，政府信息公開案件將成為行政復(fù)議工作的一個(gè)熱點(diǎn)和難點(diǎn)。”王先佑介紹說。

“民告官”真正維護(hù)民利

“近3年來，全省共辦理行政復(fù)議案件近400起，協(xié)調(diào)征地補(bǔ)償安置爭議近150起，充分發(fā)揮了行政復(fù)議和行政裁決在暢通訴求渠道、化解矛盾糾紛和維護(hù)群眾權(quán)益方面的重要作用?！边@是在今年的全國國土資源管理系統(tǒng)法規(guī)處長座談會(huì)，湖南作為先進(jìn)典型發(fā)言時(shí)的一段情況介紹。

如何讓行政復(fù)議這一“民告官”的法定途徑最大限度維護(hù)民利？省國土資源廳秉持“以人為本，復(fù)議為民”的原則，從拓寬受理渠道、注重調(diào)查研究、積極引入調(diào)節(jié)機(jī)制等方面下工夫。

擴(kuò)寬受理渠道。湖南省國土資源廳在行政復(fù)議受理問題上，采取從寬受理的原則：符合法定條件的，一律受理；介于受理與不受理之間的，一般也予以受理。

在申請人的資格方面，不但積極受理行政相對人提出的復(fù)議申請，對與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的人提出的復(fù)議申請，經(jīng)查證確實(shí)有利害關(guān)系的，一般也采取從寬受理的原則。

在申請的方式方面，采取多種方式，方便當(dāng)事人提出申請。除通常的書面申請外，當(dāng)事人通過信函、傳真、電子郵件等方式提起行政復(fù)議申請的，只要資料齊備，就先予受理。

注重調(diào)查研究。行政復(fù)議法規(guī)定，案件原則上實(shí)行書面審查。但國土資源行政復(fù)議案情復(fù)雜，爭議較大，僅從案卷本身進(jìn)行審查，很難把握案件的關(guān)鍵。從2007年《行政復(fù)議法實(shí)施條例》實(shí)行開始，對于當(dāng)事人要求進(jìn)行公開質(zhì)證的案件，省國土資源廳一般都會(huì)召開案件審查會(huì)進(jìn)行質(zhì)證。

同時(shí)，還十分注重到爭議現(xiàn)場實(shí)地調(diào)查取證，避免了復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議中對一方當(dāng)事人提供的證據(jù)偏聽偏信，使行政復(fù)議機(jī)關(guān)有機(jī)會(huì)發(fā)現(xiàn)并糾正被申請人適用的不真實(shí)、不合法證據(jù)，從而保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

積極引入調(diào)解機(jī)制。省國土資源廳辦理行政復(fù)議案件始終持有一個(gè)觀點(diǎn)，就是辦理案件不僅要從法律角度定奪誰是誰非，更要從化解社會(huì)矛盾的高度確立辦案方向，切實(shí)做到定紛止?fàn)?、案結(jié)事了。

據(jù)此，湖南省國土資源廳不斷探索行政復(fù)議調(diào)解機(jī)制，試圖通過調(diào)解手段化解爭議。“尤其是征地審批與補(bǔ)償?shù)壬婕懊鎻V、影響力大的案件，更是確立以調(diào)解作為結(jié)案的主要方式。通過努力，在所辦案件中，因調(diào)解一致而由當(dāng)事人撤回申請的案件比例較高，尤其是應(yīng)復(fù)案件達(dá)到了一半以上，從而有效地化解了矛盾?！蓖跸扔咏榻B說。

“以案說法”促依法行政

“行政復(fù)議案件反映出來的主要問題之一,便是國土資源管理領(lǐng)域還存在諸多不合法或者不合理的行為，導(dǎo)致了行政爭議大量發(fā)生?！?011年底，省國土資源廳上報(bào)給省法制辦的一份總結(jié)材料里一針見血指出問題所在.

材料還給出了不少實(shí)例，“如我廳審理的兩起涉及土地出讓案件，在提前收回出讓土地使用權(quán)依據(jù)不充分、補(bǔ)償未落實(shí)的情況下，國土資源部門又將尚未完成拆遷的土地使用權(quán)重新出讓或者劃撥，引發(fā)了被拆遷戶的強(qiáng)烈不滿?！?/p>

但國土資源系統(tǒng)法制部門似乎早就認(rèn)識(shí)到辦理行政復(fù)議案件的“反作用”，“我們注重從案件中反映的問題入手，由點(diǎn)及面，查找行政執(zhí)法中具有典型性、普遍性的問題，有針對性地提出整改措施和完善行政執(zhí)法的對策建議，不定期向廳黨組提交書面分析報(bào)告，充分發(fā)揮了行政復(fù)議和行政裁決的執(zhí)法監(jiān)督作用?！鄙鲜龊系湫徒?jīng)驗(yàn)介紹中有這么一段話，讓人眼前一亮。

能動(dòng)“反作用”首先體現(xiàn)于行政復(fù)議工作更加規(guī)范。省國土資源廳定期舉行復(fù)議執(zhí)法檢查。對行政復(fù)議案卷中申請人、被申請人提供的證據(jù)以及復(fù)議決定結(jié)論逐項(xiàng)分析認(rèn)定。

前幾年較為突出的復(fù)議程序不規(guī)范、案卷歸檔不規(guī)范的問題逐漸好轉(zhuǎn)。全省各級國土資源系統(tǒng)超期限受理、超期限答復(fù)的問題已基本杜絕，復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部立案、受理、延期審理、結(jié)案審批等程序也不斷規(guī)范完善，行政復(fù)議決定書的制作質(zhì)量不斷提高。

從全局工作來看，省國土資源廳制定出臺(tái)了《湖南省國土資源行政執(zhí)法責(zé)任管理辦法》、《行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究辦法》等文件，強(qiáng)化了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督，在全省系統(tǒng)內(nèi)健全行政執(zhí)法責(zé)任追究機(jī)制與評優(yōu)激勵(lì)機(jī)制，從源頭上預(yù)防和減少了行政爭議。