湖南國(guó)土資源法制化進(jìn)程加速

彭小云

從2006年實(shí)施全國(guó)第一個(gè)土地開(kāi)發(fā)整理地方性法規(guī)開(kāi)始，湖南的法治國(guó)土建設(shè)的步伐愈見(jiàn)加快。

“不謀全局者不足以謀一域?！币婪ㄐ姓谋举|(zhì)就是在權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，有法可循，按規(guī)矩辦事?！胺ㄖ螄?guó)土”概念的提出，用國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史的話來(lái)詮釋，就是把推進(jìn)依法行政納入國(guó)土資源管理全局來(lái)謀劃。

“勇于革思想的命、勇于削手中的權(quán)、勇于去部門的利”，是四年前部黨組在深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)中對(duì)“依法行政”提出的價(jià)值取向和本質(zhì)要求。

三年后，2011年初夏的南京，在中央明確提出建設(shè)“法治政府”的宏觀背景下，在征地拆遷糾紛、礦業(yè)權(quán)糾紛、土地礦產(chǎn)股權(quán)融資問(wèn)題等社會(huì)轉(zhuǎn)型的利益紛爭(zhēng)越來(lái)越集中在國(guó)土資源管理上時(shí)，徐紹史一針見(jiàn)血地提出了國(guó)土資源管理工作全局的“新要求”——法治國(guó)土建設(shè)。

“法治國(guó)土”到底要怎樣建設(shè)？徐紹史認(rèn)為：“在國(guó)土資源管理工作全局當(dāng)中謀劃依法行政，就是要在保障發(fā)展中不斷完善國(guó)土資源管理制度體系；在保護(hù)資源中充分發(fā)揮國(guó)土資源管理制度的管控作用；在維護(hù)國(guó)土資源管理秩序中樹立國(guó)土資源管理的法治權(quán)威；要在保障群眾的權(quán)益中彰顯國(guó)土資源執(zhí)法的良好形象，來(lái)提高國(guó)土資源管理的公信力?！?/p>

憑借地方立法破解現(xiàn)實(shí)難題，用制度管控規(guī)范行政作為，提高案件辦理精準(zhǔn)度樹立政府公信力……從2006年實(shí)施全國(guó)第一個(gè)土地開(kāi)發(fā)整理地方性法規(guī)開(kāi)始，湖南的法治國(guó)土建設(shè)已經(jīng)在行動(dòng)。

制度突圍

自土地開(kāi)發(fā)整理正式納入1999年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地管理法》后，湖南作為農(nóng)業(yè)大省和全國(guó)糧食輸出省之一，土地開(kāi)發(fā)整理工作如火如荼。2000年——2006年湖南全省共投入資金40多億元，開(kāi)發(fā)整理了200多萬(wàn)畝農(nóng)用地，新增耕地達(dá)60多萬(wàn)畝，連續(xù)7年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。

但國(guó)家一直沒(méi)有在這方面專項(xiàng)立法，由于沒(méi)有法律條文依據(jù)，土地開(kāi)發(fā)整理實(shí)踐中解不開(kāi)的難題成為發(fā)展瓶頸。2006年初，湖南省國(guó)土資源廳正式提出了土地開(kāi)發(fā)整理方面的立法建議。經(jīng)過(guò)兩年努力，湖南省人大頒布實(shí)施了《湖南省土地開(kāi)發(fā)整理?xiàng)l例》，這是我國(guó)第一部關(guān)于土地開(kāi)發(fā)整理的地方性法規(guī)。

這只是湖南開(kāi)展創(chuàng)新性立法研究的一個(gè)縮影。

自2006年實(shí)施土地開(kāi)發(fā)整理?xiàng)l例后，2007年省國(guó)土資源廳配合農(nóng)業(yè)部門在全國(guó)又率先出臺(tái)了《湖南省耕地質(zhì)量管理?xiàng)l例》。

“這兩部法規(guī)的出臺(tái)，為堅(jiān)守耕地紅線、落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度提供了有力的制度保障。”省國(guó)土資源廳主管法規(guī)工作的副廳長(zhǎng)顏學(xué)毛指出“首創(chuàng)”對(duì)湖南的重大意義。

為了破解礦產(chǎn)資源管理責(zé)任追究難題，2008年，省國(guó)土資源廳提請(qǐng)省政府頒布了全國(guó)第一部有關(guān)礦產(chǎn)資源違法行為追究的省級(jí)政府規(guī)章——《湖南省違反礦產(chǎn)資源管理規(guī)定責(zé)任追究辦法》，明確了市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府和各相關(guān)職能部門在礦產(chǎn)資源管理中的共同責(zé)任。

“去年，我們配合省政府法制辦完成了《湖南省礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記條件規(guī)定》的修訂工作，對(duì)申請(qǐng)開(kāi)采礦產(chǎn)資源應(yīng)當(dāng)具備的主體資格、資金、技術(shù)、規(guī)模以及地質(zhì)環(huán)境保護(hù)等相關(guān)條件進(jìn)一步作出規(guī)定，建立健全了礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)準(zhǔn)入退出機(jī)制?！鳖亴W(xué)毛介紹說(shuō)。

同時(shí)，圍繞國(guó)土資源事業(yè)發(fā)展中的重點(diǎn)、熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，省國(guó)土資源廳制定了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治的意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃和計(jì)劃管理的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治工作的意見(jiàn)》等重大規(guī)范性文件30余件。

程序透明

2008年，具有濃厚法學(xué)背景的周強(qiáng)履新省長(zhǎng)的第二年，湖南正式實(shí)施全國(guó)第一個(gè)地方性行政程序規(guī)定《湖南省行政程序規(guī)定》，這被業(yè)內(nèi)專家評(píng)價(jià)為我國(guó)行政程序法制發(fā)展的一個(gè)里程碑，更強(qiáng)有力推動(dòng)了湖南國(guó)土資源系統(tǒng)行政程序規(guī)范化的“變革式”發(fā)展。

建設(shè)用地預(yù)審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收審批、礦業(yè)權(quán)許可、土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目安排等重要行政審批事項(xiàng)，一律納入集體會(huì)審范圍，實(shí)行民主決策。

對(duì)制定重要的規(guī)范性文件、編制和修改土地利用總體規(guī)劃、安排重大資金、處置國(guó)土資源重大資產(chǎn)等涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、社會(huì)涉及面廣的重大行政決策事項(xiàng)，嚴(yán)格遵循調(diào)查研究、公眾參與、專家論證、合法性審查、集體討論等法定程序。

2006年以來(lái)，省國(guó)土資源廳組織對(duì)征地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的制訂、土地利用總體規(guī)劃的修改等10余項(xiàng)重大行政決策聽(tīng)證近350場(chǎng)，確保了重大決策未出現(xiàn)違法問(wèn)題。

湖南省、市、縣三級(jí)國(guó)土資源部門在規(guī)范政務(wù)辦事程序方面各具特色。

“2006年我來(lái)交費(fèi)時(shí)，得提著幾十萬(wàn)元現(xiàn)金過(guò)來(lái)，現(xiàn)在在交費(fèi)窗口的POS機(jī)刷一下卡，就全部搞定，既便捷又安全?！焙弦苏驴h梅田鎮(zhèn)長(zhǎng)平煤礦一礦主對(duì)省國(guó)土資源廳政務(wù)大廳的辦事程序極為稱贊。

2009年，省國(guó)土資源廳出臺(tái)了《湖南省國(guó)土資源廳行政程序規(guī)則》，先后開(kāi)展三輪行政審批制度改革，將行政審批事項(xiàng)從61項(xiàng)減到17項(xiàng)；積極開(kāi)展第四輪行政審批事項(xiàng)精簡(jiǎn)工作，并將所有審批事項(xiàng)納入全省網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)和電子監(jiān)察系統(tǒng)，行政審批效率明顯提高。在市州，益陽(yáng)市國(guó)土資源局在征地拆遷工作中充分發(fā)揮政策法規(guī)的引領(lǐng)作用，促進(jìn)征地拆遷工作順利開(kāi)展，全市沒(méi)有因征地拆遷而引發(fā)重大群體性事件，也沒(méi)有出現(xiàn)一宗征地搬遷行政敗訴案件。岳陽(yáng)汨羅市國(guó)土資源局扎實(shí)推進(jìn)依法行政，連續(xù)兩屆被評(píng)為“湖南省依法辦事示范窗口單位”，去年被國(guó)土資源部評(píng)為“全國(guó)首屆國(guó)土資源節(jié)約集約模范縣市”。

以人為本

2011年11月20日，拆遷戶余喜林因?qū)﹂L(zhǎng)沙市國(guó)土資源局信息公開(kāi)答復(fù)不滿，遂向省國(guó)土資源廳申請(qǐng)行政復(fù)議。省廳秉持“以人為本，復(fù)議為民”的原則，在查清事實(shí)后責(zé)令長(zhǎng)沙市國(guó)土資源局對(duì)余喜林的合理要求進(jìn)行完整答復(fù)，維護(hù)了公眾知情權(quán)。

做好行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件辦理工作，是推進(jìn)國(guó)土資源法制建設(shè)的重要內(nèi)容。近三年來(lái)，湖南全省共辦理行政復(fù)議案件近400起，協(xié)調(diào)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議近150起，充分發(fā)揮了行政復(fù)議、行政裁決、行政訴訟在暢通訴求渠道、化解矛盾糾紛、維護(hù)群眾權(quán)益、樹立執(zhí)法權(quán)威等方面的重要作用。

辦案同時(shí)，切實(shí)加強(qiáng)制度建設(shè)。湖南制定了應(yīng)復(fù)應(yīng)訴工作制度，建立具體行政行為承辦機(jī)構(gòu)和法制機(jī)構(gòu)聯(lián)合應(yīng)訴應(yīng)復(fù)工作機(jī)制，提高行政行為承辦人員的法律意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。健全行政案件分析總結(jié)制度，通過(guò)個(gè)案分析總結(jié)，查找行政執(zhí)法當(dāng)中存在的普遍性、典型性問(wèn)題，提出合理化意見(jiàn)和建議，促進(jìn)行政行為的規(guī)范合法。 郴州市、永州市國(guó)土資源局始終堅(jiān)持把行政應(yīng)復(fù)應(yīng)訴作為一項(xiàng)重中之重的工作，通過(guò)制定《應(yīng)復(fù)應(yīng)訴工作規(guī)則》，規(guī)定由引發(fā)行政復(fù)議和行政訴訟的主辦科室和單位共同參加應(yīng)復(fù)應(yīng)訴工作，明確了責(zé)任，強(qiáng)化了分工，為被訴案件的勝訴奠定良好基礎(chǔ)，防范了因敗訴而直接導(dǎo)致承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任的一系列嚴(yán)重后果發(fā)生。