明確目標(biāo),分區(qū)防治,保障重點(diǎn)流域水質(zhì)安全

趙清爽

環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部和水利部于今年5月17日聯(lián)合發(fā)布了《重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃（2011－2015年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）。這次規(guī)劃的出臺(tái)有什么新的意義，對(duì)我國(guó)未來(lái)水污染防治又有著怎樣的指導(dǎo)作用，本刊特為您詳細(xì)解讀。

一、出臺(tái)背景

“十一五”期間，我國(guó)重點(diǎn)流域水污染治理取得了積極進(jìn)展。與2006年相比，2010年國(guó)家控制斷面水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類的比例增加了13.4%，劣Ⅴ類斷面比例下降了16.9%。具體來(lái)看，松花江、淮河流域由中度污染改善為輕度污染，遼河流域由重度污染改善為中度污染，巢湖湖體水質(zhì)由中度富營(yíng)養(yǎng)改善為輕度富營(yíng)養(yǎng)，太湖環(huán)湖河流由中度污染改善為輕度污染，太湖湖體由中度富營(yíng)養(yǎng)改善為輕度富營(yíng)養(yǎng)。

“十一五”專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，雖然流域水環(huán)境得到了明顯改善，但區(qū)域間實(shí)施不平衡、治污效益體現(xiàn)不足等問(wèn)題依然存在，形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。“十二五”期間又是我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時(shí)期，水環(huán)境形勢(shì)不容樂(lè)觀。這主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水環(huán)境保護(hù)的壓力將繼續(xù)增加，流域水污染空間格局將面臨新的變化；有機(jī)污染尚未完全消除，重金屬、持久性有機(jī)物污染等長(zhǎng)期積累的問(wèn)題開(kāi)始暴露，流域面源污染防治、水生態(tài)保護(hù)和修復(fù)任務(wù)艱巨；石油化工等沿江（河）分布的高風(fēng)險(xiǎn)污染行業(yè)布局短期內(nèi)難以根本改變，跨界糾紛時(shí)有發(fā)生，流域水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

二、擴(kuò)展解讀

解讀一：兼顧水環(huán)境改善需求與可達(dá)性，合理制定水污染防治目標(biāo)。不僅要解決環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)體系與群眾感覺(jué)不一致的問(wèn)題，還要在未來(lái)切實(shí)推進(jìn)水環(huán)境質(zhì)量全面改善，而不是某些指標(biāo)或局部區(qū)域改善。

《規(guī)劃》提出了“以流域—控制區(qū)—控制單元三級(jí)分區(qū)體系為框架，以水功能區(qū)限制納污紅線為依據(jù)，以污染物總量減排為抓手，以規(guī)劃項(xiàng)目為依托，以政策措施為保障，綜合運(yùn)用工程、技術(shù)、生態(tài)的方法”的綜合防治戰(zhàn)略，制定了水質(zhì)目標(biāo):到2015年，重點(diǎn)流域水質(zhì)持續(xù)改善，總體由中度污染改善為輕度污染，Ⅰ類~Ⅲ類水質(zhì)斷面比例提高10%，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例降低10%。滇池流域主要入湖河流總體水質(zhì)由重度污染改善為輕度污染，遼河、黃河中上游、巢湖流域總體水質(zhì)由中度污染改善為輕度污染，松花江流域總體水質(zhì)由輕度污染改善為良好，丹江口庫(kù)區(qū)及上游流域總體水質(zhì)保持為優(yōu)，三峽庫(kù)區(qū)及其上游流域總體水質(zhì)保持良好，淮河、太湖流域總體水質(zhì)在維持輕度污染的基礎(chǔ)上持續(xù)改善，海河流域重度污染程度有所緩解。

在檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)上，將評(píng)價(jià)因子由12項(xiàng)增加到21項(xiàng)，即按照《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(GB3838－2002)》表1中的21項(xiàng)指標(biāo)(不包括水溫、總氮、糞大腸菌群)進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)于巢湖、滇池等湖庫(kù)特點(diǎn)突出的流域，出于防治富營(yíng)養(yǎng)化的需要，總氮也作為重要水質(zhì)指標(biāo)之一。水質(zhì)全指標(biāo)評(píng)價(jià)，不僅解決了環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)體系與老百姓感覺(jué)不一致的問(wèn)題，而且也是為了切實(shí)推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量全面改善，不是某些指標(biāo)或局部區(qū)域改善。由于“十一五”期間該項(xiàng)工作取得積極進(jìn)展，注重“不欠新賬，多還舊賬”，消除了一批劣Ⅴ類水體，因此，在“十二五”期間，各斷面水質(zhì)將進(jìn)一步提升。

環(huán)境保護(hù)部污染防治司司長(zhǎng)趙華林表示，為實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)目標(biāo)，《規(guī)劃》設(shè)置了加強(qiáng)飲用水水源保護(hù)、提高工業(yè)污染防治水平、系統(tǒng)提升城鎮(zhèn)污水處理水平、積極推進(jìn)環(huán)境綜合整治與生態(tài)建設(shè)、加強(qiáng)近岸海域污染防治、提升流域風(fēng)險(xiǎn)防范水平6大重點(diǎn)任務(wù)。將重點(diǎn)流域劃分為315個(gè)控制單元，其中確定了118個(gè)優(yōu)先控制單元和197個(gè)一般控制單元，實(shí)施分級(jí)防治，確保水污染防治取得實(shí)效。這反映了流域生態(tài)逐步向精細(xì)化管理模式轉(zhuǎn)變。

綜合分析規(guī)劃期內(nèi)重點(diǎn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展壓力和水環(huán)境質(zhì)量改善需求，《規(guī)劃》篩選了骨干工程5998項(xiàng)，估算投資約3460億元。同時(shí)，要求各省(區(qū)、市)組織篩選本轄區(qū)內(nèi)的一般工程項(xiàng)目，建立水污染防治項(xiàng)目庫(kù)。

財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司夏喜全介紹，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為公共財(cái)政支出的重點(diǎn)。目前，中央基建投資加上各類環(huán)保單項(xiàng)資金總額已經(jīng)達(dá)到每年600億元?！笆濉逼陂g，將繼續(xù)加大財(cái)政支持力度。如果加上《規(guī)劃》外的太湖以及丹江口的治污投資，重點(diǎn)流域治污投入將達(dá)5000億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)“十一五”的3000億元。國(guó)家發(fā)展改革委地區(qū)司環(huán)境處處長(zhǎng)黃微波認(rèn)為，投入如此巨大，各地還需拓寬渠道，多元化投資?；I措資金中將積極邀請(qǐng)社會(huì)和企業(yè)參與。但國(guó)家發(fā)展改革委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，目前暫無(wú)征收水污染稅、環(huán)境稅的考慮。

在目標(biāo)考核方面，趙華林表示，環(huán)境保護(hù)部將積極聯(lián)合有關(guān)部門(mén)，嚴(yán)格執(zhí)行《規(guī)劃》實(shí)施情況考核制度，對(duì)考核不達(dá)標(biāo)的地方暫停項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批。趙華林介紹，與以往的規(guī)劃僅考核主要污染物相比，這個(gè)《規(guī)劃》的考核最為嚴(yán)格。

“除了以往的區(qū)域限批等手段，有沒(méi)有更嚴(yán)厲的懲處措施？”面對(duì)疑問(wèn)，趙華林再次強(qiáng)調(diào)調(diào)動(dòng)地方政府積極性的意義。“懲處手段都是迫不得已，我們不希望采用。要讓地方政府明白，這不是要求做的事，而是地方政府應(yīng)主動(dòng)做的事?！?/p>

在污染物排放總量控制目標(biāo)方面?！笆晃濉逼陂g，水污染物總量控制的主要指標(biāo)是化學(xué)需氧量（COD)，并取得了明顯成效。但從影響重點(diǎn)流域水環(huán)境質(zhì)量的污染指標(biāo)來(lái)看，氨氮已成為河流型水體的首要污染指標(biāo)，湖庫(kù)型水體總氮、總磷超標(biāo)也較為嚴(yán)重?！兑?guī)劃》根據(jù)全國(guó)水質(zhì)改善的需求程度、污染排放統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)完整性、污染物減排可行性等實(shí)際情況，將化學(xué)需氧量和氨氮作為水污染物總量控制指標(biāo)。同時(shí)，對(duì)于太湖、巢湖等湖庫(kù)特點(diǎn)突出的流域，明確提出降低入湖總氮、總磷等污染負(fù)荷的要求。在削減率的確定上，由于“十一五”期間化學(xué)需氧量排放量已有較大幅度削減，經(jīng)測(cè)算后，基于實(shí)事求是原則，將“十二五”期間化學(xué)需氧量(工業(yè)和生活）排放量削減率目標(biāo)確定為:到2015年，排放量為713.2萬(wàn)噸，比2010年削減9.7%。同時(shí)，由于氨氮（工業(yè)和生活）排放量第一次進(jìn)入國(guó)家層面的總量控制指標(biāo)體系，經(jīng)測(cè)算后，減排潛力相對(duì)較大，削減率目標(biāo)確定為:到2015年排放量為88.0萬(wàn)噸，比2010年削減11.3%。其中，重點(diǎn)流域的削減率要高于全國(guó)平均水平。

解讀二：分區(qū)防治是提高污染防治科學(xué)性的重要途徑，是進(jìn)一步實(shí)施分級(jí)防治和分類指導(dǎo)的基礎(chǔ)，因而是“十二五”重點(diǎn)流域水污染防治要著力實(shí)現(xiàn)的技術(shù)特點(diǎn)。

《規(guī)劃》出臺(tái)后，不少官員認(rèn)為實(shí)施起來(lái)難度較大。首先，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水環(huán)境保護(hù)的壓力將繼續(xù)增加，流域水污染空間格局將面臨新的變化；其次，重金屬、持久性有機(jī)污染物等長(zhǎng)期積累的問(wèn)題開(kāi)始暴露，流域面源污染防治、水生態(tài)保護(hù)和修復(fù)任務(wù)艱巨；最后，石油化工等沿江（河）分布的高風(fēng)險(xiǎn)污染行業(yè)布局短期內(nèi)難以根本改變，跨界糾紛時(shí)有發(fā)生，流域水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

為此，環(huán)保部確定了精細(xì)化管理的戰(zhàn)略。

一是建立分區(qū)防治體系，體現(xiàn)水污染的空間差異。重點(diǎn)流域“十二五”規(guī)劃涉及多個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)，各地區(qū)的人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、水資源條件、土地利用狀況、植被覆蓋程度等不同，決定了水污染特征和水環(huán)境問(wèn)題的空間差異性。為提高水污染防治措施的針對(duì)性，實(shí)施分區(qū)防治策略十分必要。為此，《規(guī)劃》要求“明確各重點(diǎn)流域的優(yōu)先控制單元，實(shí)行分區(qū)控制”。這一要求包含兩個(gè)層次的空間單元:一是流域，二是控制單元。流域決定了產(chǎn)匯流以及污染物遷移轉(zhuǎn)化的基本格局，是最高層次的空間單元；而控制單元?jiǎng)t根據(jù)流域內(nèi)不同區(qū)域具體水環(huán)境特征而劃分，是層次相對(duì)較小的空間單元。實(shí)際上，由于各級(jí)地方政府是水污染防治的責(zé)任主體，為便于落實(shí)水污染防治責(zé)任以及組織實(shí)施水污染防治工作，在流域與控制單元兩個(gè)層次中間還需要增加一個(gè)層次，即控制區(qū)層次?？刂茀^(qū)邊界一般根據(jù)省級(jí)行政區(qū)邊界與流域邊界相切割而確定?！傲饔颉刂茀^(qū)—控制單元”三級(jí)分區(qū)體系構(gòu)成了“十二五”重點(diǎn)流域水污染防治的基礎(chǔ)空間格局。其中，流域?qū)用嬷攸c(diǎn)把握水污染防治的宏觀布局，明確流域水污染防治重點(diǎn)和方向，協(xié)調(diào)流域內(nèi)上下游、左右岸各行政區(qū)的防治工作；控制區(qū)層面重點(diǎn)落實(shí)地方政府水污染防治目標(biāo)、責(zé)任和任務(wù)；控制單元層面針對(duì)更為具體的水環(huán)境問(wèn)題提出更具針對(duì)性的措施，確保水污染防治取得實(shí)效。根據(jù)實(shí)際需要，控制單元下面可進(jìn)一步劃分控制子單元。以此分區(qū)體系為依據(jù)，可將流域水污染防治任務(wù)逐級(jí)細(xì)化落實(shí)，為實(shí)現(xiàn)水污染防治精細(xì)化管理奠定基礎(chǔ)。需要強(qiáng)調(diào)的是，由于分區(qū)防治是提高污染防治科學(xué)性的重要途徑，是進(jìn)一步實(shí)施分級(jí)防治和分類指導(dǎo)的基礎(chǔ)，因而是“十二五”重點(diǎn)流域水污染防治要著力實(shí)現(xiàn)的技術(shù)特點(diǎn)。為此，《規(guī)劃》在深入分析各重點(diǎn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)與水環(huán)境特征的基礎(chǔ)上，花費(fèi)了較大篇幅來(lái)詳細(xì)闡述各重點(diǎn)流域的防治策略，力求實(shí)現(xiàn)“一河(湖)一策”。此外，各重點(diǎn)流域的防治策略還蘊(yùn)含著“點(diǎn)、線、面”全面推進(jìn)的防治思想，即各重點(diǎn)流域要著力抓好重點(diǎn)城市(點(diǎn))、重點(diǎn)支流(線)和重點(diǎn)農(nóng)業(yè)面源(面)的水污染防治。

二是實(shí)施分級(jí)分類指導(dǎo)，突出水污染防治重點(diǎn)?！兑?guī)劃》明確要求各流域要確定優(yōu)先控制單元，這是“全面推進(jìn)，重點(diǎn)突破”原則的體現(xiàn)。同時(shí)，《規(guī)劃》還明確了“分類指導(dǎo)，分級(jí)管理”的原則。具體到重點(diǎn)流域水污染防治，則是在控制單元中，綜合考慮水體敏感性、水環(huán)境問(wèn)題重要性、排污量大小、水體受污染程度、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高低等因素，進(jìn)一步劃分為優(yōu)先控制單元和一般控制單元，實(shí)施分級(jí)防治。優(yōu)先控制單元是流域水污染防治的重點(diǎn)區(qū)域，承擔(dān)著流域總量削減、水質(zhì)改善和風(fēng)險(xiǎn)防范的主要任務(wù)。要加大投入，制訂水污染防治綜合治理方案，力求水污染防治取得明顯成效。同時(shí)，要根據(jù)各單元水污染狀況、水環(huán)境改善需求和水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)水平，將控制單元分為水質(zhì)維護(hù)型、水質(zhì)改善型和風(fēng)險(xiǎn)防范型三種類型，實(shí)施分類指導(dǎo)。其中，現(xiàn)狀水質(zhì)較好的控制單元，加大水環(huán)境保護(hù)力度，重點(diǎn)實(shí)施水源涵養(yǎng)、濕地建設(shè)、河岸帶生態(tài)阻隔等綜合治理工程，維護(hù)良好水環(huán)境質(zhì)量；現(xiàn)狀水質(zhì)較差的控制單元，采取綜合性的治理措施，大幅削減污染物排放量，確保城市水體和重點(diǎn)支流水環(huán)境質(zhì)量明顯改善；環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較大的控制單元，加大環(huán)境監(jiān)管力度，著力降低資源能源產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)沿江化工、危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)隱患排查，提高風(fēng)險(xiǎn)防范水平。

解讀三：城鎮(zhèn)飲用水源地三年內(nèi)將全面達(dá)標(biāo)。

我國(guó)水質(zhì)按水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)分為五類，Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類水質(zhì)可以飲用，Ⅳ類水是工業(yè)用水，Ⅴ類水是農(nóng)業(yè)用水。環(huán)保部污染防治司司長(zhǎng)趙華林介紹，目前，部分城市水體水質(zhì)仍劣于Ⅴ類水。隨著城鎮(zhèn)人口的增加，仍有約7%的飲用水水源地達(dá)不到功能要求，部分城市尚無(wú)備用飲用水水源地，飲用水安全依然存在隱患。

水利部水資源司副司長(zhǎng)于琪洋介紹，2010年監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)的3902個(gè)水功能區(qū)，水質(zhì)達(dá)標(biāo)率僅為46%；17.6萬(wàn)公里河流中，38.6%的河水水質(zhì)劣于Ⅲ類水；339個(gè)省界斷面中，有48.7%劣于Ⅲ類，直接威脅城鄉(xiāng)飲水安全。

最近，一則“全國(guó)普查自來(lái)水合格率僅50%”的消息引發(fā)公眾擔(dān)憂。而住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市供水水質(zhì)監(jiān)測(cè)中心回應(yīng)稱，據(jù)2011年最新抽樣檢測(cè)，我國(guó)自來(lái)水廠出廠水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為83%。對(duì)此，于琪洋介紹，通過(guò)調(diào)查和監(jiān)控，目前在我國(guó)污染負(fù)荷居高不下的背景下，我國(guó)水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率仍在80%以上。此外，175個(gè)重要水源地監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)，優(yōu)于Ⅲ類的占87%。整體上，城市水源地的狀況是不錯(cuò)的。

趙華林介紹，通過(guò)實(shí)施《規(guī)劃》，到2015年，城鎮(zhèn)集中式飲用水水源地水質(zhì)穩(wěn)定，達(dá)到功能要求。于琪洋表示，爭(zhēng)取到2015年水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到80%，到2030年水質(zhì)基本達(dá)標(biāo)。