歐盟航空碳稅之合法性質(zhì)疑及中國(guó)的法律應(yīng)對(duì)

顏士鵬

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歐盟航空碳稅并非是以碳排放為直接征收對(duì)象設(shè)計(jì)的碳稅體系，其實(shí)質(zhì)在于歐盟通過(guò)將所有在其境內(nèi)機(jī)場(chǎng)起飛或降落的航班所排放的二氧化碳納入碳排放交易體系，對(duì)于二氧化碳排放超過(guò)規(guī)定配額的航空公司，需在歐盟碳排放交易市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)不足的配額，購(gòu)買(mǎi)超出部分配額的費(fèi)用即航空碳稅。

一、歐盟航空碳稅的法律性質(zhì)解讀

歐盟征收的所謂航空碳稅是與其碳排放交易機(jī)制共同發(fā)揮作用的致力于航空減排的經(jīng)濟(jì)手段，但歐盟所采用的總量控制下的碳交易機(jī)制與碳稅共舉的混合手段顯示出了當(dāng)今在應(yīng)對(duì)氣候變化方面運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段的一種趨勢(shì)，即“在應(yīng)對(duì)氣候變化的政策方面，應(yīng)當(dāng)更加重視價(jià)格法而不是僅依靠量化法，如總量控制與交易制度”?？偭靠刂婆c稅收的混合方法能夠?qū)r(jià)格法（例如碳稅）和量化法（總量控制與交易制度）的優(yōu)點(diǎn)結(jié)合在一起，因此，就當(dāng)前國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化的手段而言，“也許最可信的方法是補(bǔ)充一種帶有碳稅支持的量化系統(tǒng)一個(gè)‘總量控制與稅收（cap-and-tax）系統(tǒng)”。氣候問(wèn)題的全球性和公共性的特點(diǎn)要求，一個(gè)有效益的政策應(yīng)當(dāng)使區(qū)域之間以及國(guó)家之間減排的邊際成本相等，歐盟航空碳稅的征收在一定程度上能夠使各航空公司的減排成本相對(duì)趨于一致，從這一點(diǎn)上來(lái)說(shuō)其對(duì)于國(guó)際航空業(yè)的減排起到了重要的推動(dòng)作用，因此可以說(shuō)歐盟對(duì)于航空領(lǐng)域的征稅存在一定合理性。但其合理性依然不能掩蓋其不完全稅收性質(zhì)。歐盟碳稅是建立在其碳排放權(quán)交易機(jī)制基礎(chǔ)上的，目前歐盟所征收的航空碳稅只是向免費(fèi)配額以外的碳排放進(jìn)行征稅，而并不是對(duì)航空業(yè)的所有碳排放進(jìn)行征稅，這是否符合環(huán)境稅收“雙重紅利”的思想還值得商榷。歐盟征收航空碳稅的直接后果是航空公司運(yùn)營(yíng)成本的增加，而航空公司是否會(huì)將這個(gè)成本體現(xiàn)在機(jī)票價(jià)格中，還不得而知，“如果生產(chǎn)者用漲價(jià)的辦法將這個(gè)額外的成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，‘雙重紅利將大部分流失”，這就使得歐盟征收航空碳稅雖然有其合理性，但同時(shí)也存在弊端。

二、歐盟征收航空碳稅的合法性質(zhì)疑

（一）歐盟征收航空碳稅違反《氣候變化框架公約》

根據(jù)《氣候變化框架公約》中共同但有區(qū)別責(zé)任原則的規(guī)定，發(fā)達(dá)國(guó)家締約方應(yīng)當(dāng)率先對(duì)付氣候變化及其不利影響。航空運(yùn)輸業(yè)的減排亦應(yīng)根據(jù)共同但有區(qū)別責(zé)任原則制定相應(yīng)的框架，即航空領(lǐng)域的減排亦應(yīng)當(dāng)從發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始實(shí)施，而歐盟航空碳稅并未根據(jù)這一原則區(qū)分發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的航空運(yùn)輸情況，而是將所有在歐盟區(qū)域內(nèi)起飛和降落的飛機(jī)一視同仁都納入其碳排放交易機(jī)制，這一做法顯然是“共同”而未“區(qū)別”的。

為了履行共同但有區(qū)別責(zé)任原則，《氣候變化框架公約》第四條第3款和第5款明確提出了發(fā)達(dá)國(guó)家締約方應(yīng)向發(fā)展中國(guó)家締約方提供資金和技術(shù)，根據(jù)上述規(guī)定，歐盟致力于國(guó)際航空領(lǐng)域的減排，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家其應(yīng)當(dāng)首先通過(guò)合作向發(fā)展中國(guó)家提供有關(guān)航空領(lǐng)域的減排資金和減排技術(shù)，而不是將發(fā)展中國(guó)家直接納入其減排體系之中。歐盟航空碳稅既是對(duì)履行《氣候變化框架公約》承諾的否定，也忽略了發(fā)展中國(guó)家在履行《氣候變化框架公約》中所應(yīng)承擔(dān)的主要義務(wù)。

（二）歐盟征收航空碳稅違反《京都議定書(shū)》

首先，歐盟航空碳稅不符合《京都議定書(shū)》解決國(guó)際民用航空溫室氣體排放的原則。《京都議定書(shū)》第二條第2款規(guī)定，附件一所列締約方應(yīng)分別通過(guò)國(guó)際民用航空組織和國(guó)際海事組織作出努力，謀求限制或減少航空和航海艙載燃料產(chǎn)生的《蒙特利爾議定書(shū)》未予管制的溫室氣體排放?！毒┒甲h定書(shū)》的這一規(guī)定實(shí)際上為解決國(guó)際民用航空的溫室氣體排放問(wèn)題提出了解決的基本路徑，即通過(guò)國(guó)際民用航空組織制定民用航空減排的框架措施。歐盟未通過(guò)國(guó)際民用航空組織單邊性頒布航空碳稅來(lái)解決民用航空減排問(wèn)題，與《京都議定書(shū)》的這一規(guī)定是相悖的。

其次，歐盟航空碳稅不符合《京都議定書(shū)》中發(fā)展中國(guó)家不承擔(dān)強(qiáng)制減排義務(wù)的規(guī)定。根據(jù)《京都議定書(shū)》的規(guī)定，發(fā)展中國(guó)家締約方在第一承諾期不承擔(dān)國(guó)際上強(qiáng)制減排義務(wù)，而《德班決議》所啟動(dòng)的京都第二承諾期，發(fā)展中國(guó)家締約方依舊不承擔(dān)國(guó)際上強(qiáng)制減排義務(wù)。但歐盟航空碳稅實(shí)施的兩個(gè)階段是與京都承諾期相吻合的，這一時(shí)間內(nèi)發(fā)展中國(guó)家是沒(méi)有強(qiáng)制減排義務(wù)的，歐盟航空碳稅實(shí)質(zhì)上是將發(fā)展中國(guó)家也納入了參與國(guó)際強(qiáng)制減排的行列，這一做法嚴(yán)重違背了《京都議定書(shū)》第十條中不對(duì)未列入附件一的締約方引入任何新的承諾的規(guī)定。

再次，歐盟航空碳稅違反了《京都議定書(shū)》所確立的履約三機(jī)制。為了附件一國(guó)家更好地履行減排的承諾，《京都議定書(shū)》確立了排放貿(mào)易、聯(lián)合履約、清潔生產(chǎn)三種靈活的履約機(jī)制。其中前兩種是發(fā)達(dá)國(guó)家之間的合作，只有清潔發(fā)展機(jī)制是發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家合作的履約機(jī)制。歐盟航空碳稅并未從清潔發(fā)展機(jī)制的角度與發(fā)展中國(guó)家合作，因此將發(fā)展中國(guó)家納入歐盟碳排放交易機(jī)制也違背《京都議定書(shū)》確立的三種履約機(jī)制。

（三）歐盟征收航空碳稅違反《國(guó)際民用航空公約》

第一，歐盟航空碳稅不符合《國(guó)際民用航空公約》關(guān)于主權(quán)的規(guī)定。《國(guó)際民用航空公約》第一條明確規(guī)定，締約各國(guó)承認(rèn)每一國(guó)家對(duì)其領(lǐng)土之上的空氣空間具有完全的和排他的主權(quán)。歐盟航空碳稅將對(duì)在歐盟區(qū)域內(nèi)起飛和降落的航班碳排放進(jìn)行全程管轄，然而可以肯定的是除了航線(xiàn)在歐盟區(qū)域內(nèi)的航班外，其他航線(xiàn)的航班飛行都將超出歐盟區(qū)域，也就是要經(jīng)過(guò)非歐盟成員國(guó)的國(guó)家領(lǐng)空進(jìn)行飛行，而歐盟對(duì)在飛越其他國(guó)家領(lǐng)空的碳排放進(jìn)行管轄是對(duì)航班飛行途徑國(guó)家主權(quán)的侵犯。

第二，歐盟航空碳稅與《國(guó)際民用航空公約》飛經(jīng)公海的規(guī)定相沖突。根據(jù)《國(guó)際民用航空公約》第12條的規(guī)定，在公海上空，有效的規(guī)則應(yīng)為根據(jù)本公約制定的規(guī)則。但是依據(jù)歐盟航空碳稅對(duì)航班飛行全程碳排放的管轄，對(duì)于飛越公海上空的碳排放歐盟也有管轄權(quán)，“這不就意味著歐盟享有了應(yīng)當(dāng)由《芝加哥公約》享有的公海上空的立法權(quán)了嗎”？

第三，歐盟航空碳稅違背《國(guó)際民用航空公約》關(guān)于稅費(fèi)的規(guī)定?！秶?guó)際民用航空公約》第24條第一款規(guī)定，航空器飛抵、飛離或飛越另一締約國(guó)領(lǐng)土?xí)r，在遵守該國(guó)海關(guān)規(guī)章的條件下，應(yīng)準(zhǔn)予暫時(shí)免納關(guān)稅。一締約國(guó)的航空器在到達(dá)另一締約國(guó)領(lǐng)土?xí)r所載的燃料、潤(rùn)滑油、零備件、正常設(shè)備及機(jī)上供應(yīng)品，在航空器離開(kāi)該國(guó)領(lǐng)土?xí)r，如仍留置航空器上，應(yīng)免納關(guān)稅、檢驗(yàn)費(fèi)或類(lèi)似的國(guó)家或地方稅款和費(fèi)用。歐盟航空碳稅，在缺乏多邊條約或雙邊條約的前提下，均為《芝加哥公約》所禁止，換言之，歐盟所征收的航空碳排放稅缺少?lài)?guó)際民航組織憲法的立法依據(jù)。

三、中國(guó)應(yīng)對(duì)歐盟航空碳稅的法律路徑

（一）制定應(yīng)對(duì)氣候變化的專(zhuān)門(mén)性立法

氣候變化問(wèn)題是一個(gè)綜合性的問(wèn)題，無(wú)論是應(yīng)對(duì)氣候變化的減緩措施還是適應(yīng)性措施，其涉及的領(lǐng)域都相當(dāng)廣泛，這種綜合性的特征使得當(dāng)前我國(guó)的任何一部環(huán)境立法都無(wú)法全方位規(guī)制因氣候變化所產(chǎn)生的法律問(wèn)題，這使得我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的法律規(guī)制顯得較為零散，在氣候變化已經(jīng)成為全球最為關(guān)注的環(huán)境問(wèn)題背景下，我國(guó)急需制定一部專(zhuān)門(mén)性的《氣候變化應(yīng)對(duì)法》來(lái)統(tǒng)合當(dāng)前氣候變化對(duì)現(xiàn)行環(huán)境立法提出的客觀要求。專(zhuān)門(mén)性的《氣候變化應(yīng)對(duì)法》應(yīng)當(dāng)是一部框架性的法律，應(yīng)主要規(guī)定我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的立法目標(biāo)與基本原則、管理體制與基本法律制度，以及減緩和適應(yīng)領(lǐng)域的主要措施等內(nèi)容。

當(dāng)前歐盟在征收航空碳稅方面之所以占據(jù)絕對(duì)主動(dòng)權(quán)，從法律的層面講主要是依據(jù)其2008／101／EC號(hào)指令，并且該指令在其成員國(guó)內(nèi)都轉(zhuǎn)化成了相應(yīng)的國(guó)內(nèi)立法。而反觀我國(guó)的國(guó)內(nèi)立法，正是由于我國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化立法方面相對(duì)滯后，使得歐盟在決定征收航空碳稅后，我國(guó)的法律應(yīng)對(duì)顯得束手無(wú)策。從當(dāng)前的國(guó)際背景和國(guó)內(nèi)需求的雙重考慮出發(fā)，我國(guó)制定《氣候變化應(yīng)對(duì)法》既是規(guī)制國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化的需要，也是與國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化接軌的需要。

（二）加快碳交易制度從政策到法律的進(jìn)程

建立碳排放權(quán)交易制度是我國(guó)順應(yīng)國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化發(fā)展趨勢(shì)的重要制度保證，也是我國(guó)“十二五”期間在節(jié)能減排方面的重要突破點(diǎn)?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出要逐步建立碳排放交易市場(chǎng)，這是中國(guó)政府首次在國(guó)家級(jí)正式文件中對(duì)國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)進(jìn)行表態(tài)。此外國(guó)務(wù)院《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》和《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》也都明確將探索建立碳排放交易市場(chǎng)作為我國(guó)控制溫室氣體排放的重點(diǎn)任務(wù)。然而這些都是從政策層面對(duì)碳排放權(quán)交易制度的肯定，當(dāng)前我國(guó)碳排放權(quán)交易制度的建立需要的是從政策層面到法律層面的轉(zhuǎn)化。歐盟航空碳排放交易機(jī)制對(duì)我國(guó)碳排放交易立法提出了新的客觀要求，一方面歐盟的碳交易體系相當(dāng)成熟，一方面我國(guó)缺少對(duì)于碳排放交易問(wèn)題的法律規(guī)制，二者體系上成熟度的懸殊使得歐盟就此問(wèn)題有機(jī)可乘，我國(guó)只有建立起國(guó)內(nèi)的碳排放權(quán)交易機(jī)制，并將航空運(yùn)輸業(yè)納入本國(guó)的碳排放權(quán)交易體系之中，才能以法律對(duì)抗歐盟的做法。在歐盟航空碳排放交易機(jī)制的沖擊下，我國(guó)碳排放交易立法的步伐似乎應(yīng)該加速向前。

（三）建立包括碳稅在內(nèi)的環(huán)境稅制度

環(huán)境稅不是通常意義上建立的一兩個(gè)稅種，而應(yīng)是由多個(gè)稅種組成的一個(gè)特殊的稅收體系。從當(dāng)前各國(guó)所實(shí)行的環(huán)境稅制度來(lái)看，環(huán)境稅應(yīng)當(dāng)包括排污稅、產(chǎn)品稅、資源利用稅、稅收差別和稅收減免等幾個(gè)方面。而伴隨著氣候變化問(wèn)題的愈發(fā)突出，碳稅開(kāi)始受到越來(lái)越多的國(guó)家青睞。20世紀(jì)90年代以來(lái)，挪威、瑞典等歐盟國(guó)家開(kāi)始率先在國(guó)內(nèi)針對(duì)石油、煤炭、天然氣、液化石油氣、汽油以及用于國(guó)內(nèi)航行的航空燃料等產(chǎn)品收取碳稅，促進(jìn)了歐盟國(guó)家環(huán)保技術(shù)的發(fā)展，在國(guó)際上形成了環(huán)保技術(shù)比較優(yōu)勢(shì)。新一輪歐盟征收的航空碳稅雖然飽受非歐盟國(guó)家的詬病，但仍然可以看出碳稅是治理氣候變化的一種重要經(jīng)濟(jì)手段。近年來(lái)我國(guó)一直致力于推動(dòng)環(huán)境稅制度的建立，但從目前上報(bào)國(guó)務(wù)院的環(huán)境稅方案來(lái)看，其中并不包括碳稅在內(nèi)，很顯然這與國(guó)際上開(kāi)征碳稅的發(fā)展趨勢(shì)是不相吻合的。針對(duì)歐盟征收的航空碳稅，我國(guó)應(yīng)當(dāng)將碳稅置于環(huán)境稅的整體框架下予以考慮，否則對(duì)于歐盟征收的航空碳稅我國(guó)依舊沒(méi)有稅收制度的跟進(jìn)與保障。