我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與宏觀調(diào)控的立法

盧炯星

摘要：《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》中明確指出：加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控。實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長速度和結(jié)構(gòu)質(zhì)量效益相統(tǒng)一。國際金融危機(jī)使我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式問題更加凸顯，也為宏觀調(diào)控法的發(fā)展提供契機(jī)。在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式過程中，應(yīng)對我國宏觀調(diào)控基本法、規(guī)劃法、產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)法、財政稅收法、金融法給予立法建議。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式；宏觀調(diào)控法；立法建議

中圖分類號：D912．29文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1671—6604（2012）06—0001—06

一、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與宏觀調(diào)控法的關(guān)系

根據(jù)我國社會主義初級階段的國情和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式過程中，應(yīng)當(dāng)注重市場調(diào)節(jié)和宏觀調(diào)控的有機(jī)結(jié)合。一方面，要充分發(fā)揮市場機(jī)制這只“看不見的手”的自動調(diào)節(jié)作用，更大程度地發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，通過市場的優(yōu)勝劣汰促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變；另一方面，又要注重發(fā)揮政府引導(dǎo)這只“看得見的手”的作用，政府“有形之手”應(yīng)立足于解決市場失靈，應(yīng)立足于形成結(jié)構(gòu)調(diào)整的規(guī)則和機(jī)制，同時，修改和制定一些新的法律、法規(guī)，健全我國宏觀調(diào)控法的法律體系。

我國是發(fā)展中的社會主義大國，又處在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時期，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級中尤須加強(qiáng)宏觀調(diào)控立法和引導(dǎo)。這包括發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃、計劃、產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向作用，綜合運(yùn)用財政、貨幣政策以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入門檻等來淘汰落后和過剩產(chǎn)能，促進(jìn)科技創(chuàng)新和技術(shù)改造，鼓勵發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等。多次宏觀調(diào)控的實踐，為我國宏觀調(diào)控法的發(fā)展提供良好機(jī)遇，宏觀調(diào)控實踐中證明有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策是正確的，總結(jié)好的經(jīng)驗，上升到宏觀調(diào)控法律上來，經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行中出現(xiàn)問題，也需要制定有關(guān)宏觀調(diào)控法律去解決，成為宏觀調(diào)控法的組成部分，促進(jìn)宏觀（調(diào)控）經(jīng)濟(jì)法的發(fā)展。

目前，我國應(yīng)加快制定《中華人民共和國促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長法》、《中華人民共和國規(guī)劃法》，進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)法，綜合運(yùn)用財政法、稅法、金融法等法律手段，引導(dǎo)和促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，保障國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、健康、較快發(fā)展。

二、我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的立法

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式需要一部總的宏觀調(diào)控法指引。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，市場往往會發(fā)生“失靈”，必須用國家之手對其進(jìn)行糾正。由于國內(nèi)外形勢的變化和金融危機(jī)的發(fā)生，國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行會遇到大起大落的情況，應(yīng)對國內(nèi)外形勢變化，總結(jié)我國幾次宏觀調(diào)控經(jīng)驗，盡快把國內(nèi)外促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的成功經(jīng)驗上升為法律，制定我國宏觀調(diào)控法，是目前我國亟須研究的重要課題。

1997年爆發(fā)的亞洲金融危機(jī)使我國宏觀調(diào)控的基本背景發(fā)生了較大的變化。宏觀需求管理的主要目標(biāo)和任務(wù)從原來對需求和通貨膨脹的“單向調(diào)控”變?yōu)椤半p向調(diào)控”，即有時需要抑制需求和通貨膨脹，有時需要擴(kuò)大需求和防止通貨緊縮。1998年到2003年，中央采用“積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策”組合進(jìn)行的宏觀調(diào)控是改革開放以來持續(xù)時間最長、擴(kuò)張?zhí)卣髯蠲黠@的一次“擴(kuò)張性調(diào)控”。2004年初到2006年年底采用的財政、貨幣“雙穩(wěn)健”政策組合的宏觀調(diào)控，則屬于持續(xù)時間最長、穩(wěn)健特征最明顯的一次中性調(diào)控。2007年爆發(fā)國際金融危機(jī)，我國采取一系列宏觀調(diào)控措施，使國民經(jīng)濟(jì)能夠恢復(fù)正常運(yùn)作，更證明宏觀調(diào)控的重要性和必要性。當(dāng)前，我國雖然頒布了許多有關(guān)宏觀調(diào)控的法律、法規(guī)，但缺乏一部總的宏觀調(diào)控法。為了總結(jié)我國歷次宏觀調(diào)控的經(jīng)驗和教訓(xùn)，更好地應(yīng)對非正常狀態(tài)的經(jīng)濟(jì)波動，我國必須完善宏觀調(diào)控的法律規(guī)范，進(jìn)行宏觀調(diào)控立法。而《中華人民共和國促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長法》就是我國目前急需的宏觀調(diào)控法。

制定宏觀調(diào)控法有國外相關(guān)立法可資借鑒。二戰(zhàn)后，西方市場經(jīng)濟(jì)國家普遍加強(qiáng)宏觀調(diào)控立法，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定發(fā)展提供法制保障，例如美國的《充分就業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)平衡增長法》、《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法》、《聯(lián)邦儲備法》，德國的《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長促進(jìn)法》，歐盟的《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長公約》，英國于1988年制定的《財政穩(wěn)定法》，日本的《國民生活安定緊急措施法》，美國于2008年10月頒布《緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案》等。

目前，我國宏觀調(diào)控的立法逐步成熟。我國已有法學(xué)專家組起草的《國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長法（草案）》；經(jīng)濟(jì)法學(xué)者制定的《宏觀調(diào)控法（草案）學(xué)者討論稿》；全國人大代表提出的《宏觀調(diào)控法（草案）》；國家發(fā)展和改革委員會的《促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展法》（草案）正在修改中。

《國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長法》的主要內(nèi)容應(yīng)包括：第一章總則：國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長目標(biāo)、基本原則、調(diào)控手段、宏觀調(diào)控體制、宏觀調(diào)控程序及監(jiān)管、宏觀調(diào)控效力與適用范圍。第二章經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長體制、全國人民代表大會及其常務(wù)委員會職權(quán)、國務(wù)院職權(quán)、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長委員會職責(zé)、辦事機(jī)構(gòu)職責(zé)、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的統(tǒng)計。第四章中經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長規(guī)劃：中、長期規(guī)劃的編制與修訂、年度計劃編制、計劃的報告及授權(quán)、地方規(guī)劃編制、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長調(diào)控政策。第四章中經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長調(diào)控程序：經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長監(jiān)測預(yù)警機(jī)制、國務(wù)院各部門監(jiān)測預(yù)警、宏觀調(diào)控政策建議、宏觀調(diào)控決策、臨時應(yīng)急措施及限制、宏觀調(diào)控政策公布、實施、宏觀調(diào)控政策評估、相對人權(quán)益保護(hù)、宏觀調(diào)控監(jiān)督。第四章中異常經(jīng)濟(jì)波動的監(jiān)測、確定與治理：異常經(jīng)濟(jì)波動、異常經(jīng)濟(jì)波動信息監(jiān)測、異常經(jīng)濟(jì)波動的確定、異常經(jīng)濟(jì)波動的分析、宣布、異常經(jīng)濟(jì)波動狀態(tài)的治理、異常經(jīng)濟(jì)波動的調(diào)控措施、調(diào)控措施的限制、應(yīng)急調(diào)控措施、應(yīng)急調(diào)控預(yù)案、應(yīng)急調(diào)控實施、國外干擾的排除。第五章經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長儲備基金：經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長儲備基金、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長儲備基金的構(gòu)成、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長儲備基金的啟用。第六章經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長社會參與和咨詢：社會參與、經(jīng)濟(jì)咨詢機(jī)構(gòu)、咨詢?nèi)藛T的職權(quán)。第七章法律責(zé)任：政府及工作人員責(zé)任、企業(yè)、個人法律責(zé)任、民事責(zé)任、國家賠償與補(bǔ)償責(zé)任等。目前，應(yīng)當(dāng)集中經(jīng)濟(jì)法學(xué)界的研究力量，進(jìn)一步研究修改發(fā)改委的《促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展法》（草案）稿，爭取早日送全國人大審議通過。

三、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與計劃（規(guī)劃法）

計劃（規(guī)劃）是宏觀調(diào)控的三大支柱之一。十七屆五中全會建議提出，“十二五”規(guī)劃要以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線。我國有年度計劃、五年規(guī)劃（已經(jīng)到了十二個五年（計劃）規(guī)劃）；長期規(guī)劃（一般為十年）、專項規(guī)劃（例七大新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃）等，我國已經(jīng)制定《城市規(guī)劃法》、《村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。但我國缺少一部《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃法》（簡稱《規(guī)劃法》）。

目前，我國在規(guī)劃方面存在許多問題，例如：我國規(guī)劃體系不完整，對于到底哪些領(lǐng)域需要編規(guī)劃、哪些領(lǐng)域不用編規(guī)劃，并沒有給出明確意見。各類規(guī)劃審批主體不明確、誰服從誰沒有定論、相互之間銜接性差；規(guī)劃不執(zhí)行以及被隨意篡改等現(xiàn)象并不鮮見，政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整都可能使之前的規(guī)劃淪為廢紙等問題。因此，我國亟須制定《規(guī)劃法》，為各種規(guī)劃確立法律規(guī)范。

《規(guī)劃法》應(yīng)包括以下內(nèi)容：制定規(guī)劃法的目的，規(guī)劃法調(diào)整的主體，制定規(guī)劃法的原則、國家規(guī)劃體制、規(guī)劃體系、規(guī)定政府各級規(guī)劃的制定、審批、調(diào)整和執(zhí)行，規(guī)劃的監(jiān)督，規(guī)劃制定的程序，違反規(guī)劃法的法律責(zé)任等內(nèi)容。

目前我國規(guī)劃很多，但執(zhí)行情況不是很好。因此，特別需要借鑒地方規(guī)劃立法經(jīng)驗，在規(guī)劃法中規(guī)定違反規(guī)劃法的法律責(zé)任。將“行政問責(zé)”規(guī)定其中，即應(yīng)當(dāng)編制發(fā)展規(guī)劃而未編制、違反法定權(quán)限和程序編制發(fā)展規(guī)劃，或者擅自調(diào)整、修訂發(fā)展規(guī)劃，以及違反發(fā)展規(guī)劃強(qiáng)制性、約束性規(guī)定的，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予行政處分；發(fā)展規(guī)劃編制、實施和相關(guān)管理機(jī)關(guān)的工作人員在組織編制和實施發(fā)展規(guī)劃的工作中，徇私舞弊或者有其他瀆職、失職行為的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。加快規(guī)劃法的研究，是經(jīng)濟(jì)法學(xué)者目前迫切的任務(wù)。

四、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)法的立法

（一）發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的立法

加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重大舉措。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以重大技術(shù)突破和重大發(fā)展需求為基礎(chǔ)，對經(jīng)濟(jì)社會全局和長遠(yuǎn)發(fā)展具有重大引領(lǐng)作用，知識技術(shù)密集、物質(zhì)資源消耗少、成長潛力大、綜合效益好的產(chǎn)業(yè)。加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)對推進(jìn)我國現(xiàn)代化建設(shè)有重要戰(zhàn)略意義。

國務(wù)院2010年10月10日下發(fā)《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，明確將從財稅金融等方面出臺一攬子政策加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。到2015年，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重要力爭達(dá)到8％左右。根據(jù)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展階段和特點(diǎn)，確定戰(zhàn)略性新興七大產(chǎn)業(yè)。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是一個動態(tài)的概念，隨著形勢的發(fā)展，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)適時進(jìn)行調(diào)整。目前我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)已經(jīng)增加到10個。目前，加快培育我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)還面臨一些亟須解決的體制機(jī)制問題，例如：產(chǎn)學(xué)研用緊密結(jié)合機(jī)制問題、技術(shù)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)移機(jī)制問題，知識產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)管理體制問題，資本市場不完善、融資體系不健全問題等。要加快培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，必須加強(qiáng)培育我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的法律研究。制定《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)決定》的實施細(xì)則，根據(jù)《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的要求，制定《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄》，加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃和政策之間的銜接，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，防止盲目投資、重復(fù)建設(shè)；制定《鼓勵和引導(dǎo)民間資本投入戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的措施》，加強(qiáng)財稅對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)支持的法律，制定金融為培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)服務(wù)等配套法律法規(guī)等，促進(jìn)我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展。

（二）產(chǎn)業(yè)組織法中企業(yè)兼并重組的法律

企業(yè)兼并重組是深化企業(yè)改革，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高發(fā)展質(zhì)量和效益，增強(qiáng)抵御國際市場風(fēng)險能力的重要途徑。美國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與美國幾次兼并浪潮關(guān)系密切。目前，我國存在行業(yè)重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重、產(chǎn)業(yè)集中度低、自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)、市場競爭力較弱的問題，更要加快企業(yè)兼并重組，鍛造大企業(yè)、大集團(tuán)、跨國公司，提高我國企業(yè)國際競爭力。

我國企業(yè)兼并重組的法律較薄弱。1989年2月，國家體改委等四部門頒布的《關(guān)于企業(yè)兼并的暫行辦法》一直暫行至今，立法嚴(yán)重滯后于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢。近年來，我國加強(qiáng)企業(yè)改制重組的立法，2008年頒布《關(guān)于企業(yè)改制重組若干契稅政策的通知》；2009年4月頒布《關(guān)于企業(yè)重組業(yè)務(wù)企業(yè)所得稅處理若干問題的通知》；2010年8月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)企業(yè)兼并重組的意見》；國資委在今年上半年發(fā)布《中央企業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》時指出，除了促進(jìn)國有資本向國家經(jīng)濟(jì)命脈集中外，還要推動國有企業(yè)向具有較強(qiáng)國際競爭力的大公司大企業(yè)集團(tuán)集中。因此，我國目前須修改《關(guān)于企業(yè)兼并的暫行辦法》，或重新制定《企業(yè)兼并重組辦法》并配套相關(guān)政策和規(guī)章，做強(qiáng)做大優(yōu)勢企業(yè)，推動優(yōu)勢企業(yè)實施強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、跨地區(qū)兼并重組、境外并購和投資合作，提高產(chǎn)業(yè)集中度，促進(jìn)規(guī)模化、集約化經(jīng)營，加快發(fā)展具有自主知識產(chǎn)權(quán)和知名品牌的骨干企業(yè)，培養(yǎng)一批具有國際競爭力的大型企業(yè)集團(tuán)，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

（三）促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)（服務(wù)業(yè)）發(fā)展的法律

盡快使我國服務(wù)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的必由之路。服務(wù)業(yè)的發(fā)展，可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，增加就業(yè)。黨中央國務(wù)院非常重視第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，1992年6月中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》；1993年3月國務(wù)院批準(zhǔn)國家計委《關(guān)于全國第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃基本思路》；2007年3月，國務(wù)院頒布《關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的若干意見》；2010年9月頒布《關(guān)于發(fā)展家庭服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見》等，促進(jìn)了我國第三產(chǎn)業(yè)（包括服務(wù)業(yè)）迅速發(fā)展。但我國第三產(chǎn)業(yè)整體水平不高，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占國民經(jīng)濟(jì)比重與發(fā)達(dá)資本主義國家相比差距較大。因此，必須加快第三產(chǎn)業(yè)（服務(wù)業(yè)）立法。制定《第三產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》、《關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)條例》等，促進(jìn)我國第三產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展。

（四）地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的法律

地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的重要內(nèi)容。近年來，我國重視地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，制定了《促進(jìn)中部地區(qū)崛起規(guī)劃》、《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》和《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》等，2006年中共中央國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)中部地區(qū)崛起的若干意見》，2006年5月國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于落實中共中央國務(wù)院（關(guān)于促進(jìn)中部地區(qū)崛起若干意見有關(guān)政策措施）的通知》，2011年國務(wù)院頒布了《關(guān)于國家東中西區(qū)域合作示范區(qū)建設(shè)總體方案的批復(fù)》等。這些法律法規(guī)有力促進(jìn)了地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)展。目前我國區(qū)域性經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但還需要進(jìn)行總的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法，在條件成熟時，需要制定《中華人民共和國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展法》，以更好促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。

五、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與財政的立法

（一）公共財政與財政支出結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變

我國應(yīng)按照公共財政理論，建立財政法的框架體系。根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變，以滿足公共需要為目標(biāo)，科學(xué)界定財政支出范圍，在保證國家機(jī)關(guān)履行行政管理職能需要的基礎(chǔ)上，財政支出結(jié)構(gòu)須轉(zhuǎn)變，擴(kuò)大社會公益事業(yè)支出。凡是市場機(jī)制能夠解決的事情，政府就不要通過財政手段去進(jìn)行干預(yù)，只有當(dāng)市場機(jī)制解決不了或解決不好時，才通過財政宏觀調(diào)控來解決。

（二）加強(qiáng)和改善財政宏觀調(diào)控修改預(yù)算法

我國現(xiàn)行預(yù)算法是1994年在八屆全國人大二次會議上通過的，1995年施行，迄今已實施了16年d隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，預(yù)算法逐漸暴露出一些不完善的地方，例如：政府更改預(yù)算，哪些變動需要人大的批準(zhǔn)，哪些可由行政部門酌情自主改變；大量政府收支游離于預(yù)算之外，預(yù)算編制粗放，預(yù)算本身缺乏科學(xué)、合理的定額和標(biāo)準(zhǔn)，有些預(yù)算還不夠細(xì)化；預(yù)算沒有完全公開，透明度還不夠；中央和地方財權(quán)、事權(quán)不匹配，違反預(yù)算制度的處罰性規(guī)定不是很具體、很嚴(yán)格等。我國預(yù)算法的修改稿列出“行政性收費(fèi)收入”，但未列“事業(yè)性收費(fèi)收入”，更沒有列“經(jīng)營性收費(fèi)收入”，而且沒有把“社會保障”、“基金收入”列進(jìn)來，依照修改之后的預(yù)算法，現(xiàn)在的預(yù)算依然不完整。在《預(yù)算法》修改還沒有經(jīng)過全國人大通過之前，預(yù)算法修改問題仍然是經(jīng)濟(jì)法的研究課題。預(yù)算法修改應(yīng)貫徹公共財政的因素；加強(qiáng)國家對預(yù)算的宏觀調(diào)控，做到平衡預(yù)算，減少或平衡財政赤字；政府全部的開支須列入預(yù)算；加強(qiáng)人大對預(yù)算的審批監(jiān)督，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)管等規(guī)定。這樣，預(yù)算法才能符合我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的宏觀調(diào)控的需要。

（三）加快制定政府轉(zhuǎn)移支付法

為優(yōu)化公共資源配置，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，必須規(guī)范完善財政轉(zhuǎn)移支付法律制度，理順政府間的財政分配關(guān)系。一是按照集權(quán)和適當(dāng)分權(quán)相結(jié)合的原則，合理劃分中央政府與地方政府之間的事權(quán)和財政支出范圍；二是按照財權(quán)、財力與事權(quán)相適應(yīng)的原則，明確劃分中央財政、地方財政與事權(quán)相匹配的財權(quán)、財力，理順中央財政與地方財政的分配關(guān)系。盡快改革目前的財政轉(zhuǎn)移支付辦法，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，逐步擴(kuò)大財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，加大對中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度，提高中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，適當(dāng)降低專項轉(zhuǎn)移支付的比例，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

我國中央財政是從1995年開始正式實施過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。十多年來一直在過渡，立法嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2008年中央財政進(jìn)一步完善了中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付測算辦法，制定了《2008年中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》。2011年中央制定了《2011年中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》，該辦法中提出了縮小地區(qū)間財力差距，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，推動科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會和諧。轉(zhuǎn)移支付法有了一定的發(fā)展。

目前，我國轉(zhuǎn)移支付存在一定問題，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度存在眾多問題，如事權(quán)與支出責(zé)任界定不清，專項轉(zhuǎn)移支付項目管理不夠規(guī)范，轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管水平不高等。根據(jù)國家有關(guān)審計機(jī)構(gòu)審計，轉(zhuǎn)移支付的資金大量游離于人大監(jiān)督之外，因此，必須進(jìn)一步加強(qiáng)財政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督，盡快制定《財政轉(zhuǎn)移支付法》完善我國轉(zhuǎn)移支付法律制度。

早在2003年，《財政轉(zhuǎn)移支付法》已被列入十屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃。此后，人大常委會預(yù)工委啟動了財政轉(zhuǎn)移支付法的起草工作。目前，北京大學(xué)、人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)法教授接受有關(guān)部委的委托，起草出《財政轉(zhuǎn)移支付法（草案）》，該草案應(yīng)進(jìn)一步修改后盡快提交全國人大討論通過。

（四）制定調(diào)控地方政府負(fù)債的法律

有關(guān)我國地方政府舉債，據(jù)審計署審計，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174．91億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109．51億元，占62．62％；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369．74億元，占21．80％；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695．66億元，占15．58％。

近幾年，地方政府舉債存在較嚴(yán)重問題：地方政府舉債融資缺乏規(guī)范，地方政府性債務(wù)收支未納入預(yù)算管理，債務(wù)監(jiān)管不到位，部分地方的債務(wù)償還對土地出讓收入的依賴較大，地方政府融資平臺公司數(shù)量多，管理不規(guī)范等。同時，地方負(fù)債率過高，新增負(fù)債過多，加之財政使用效率低，地方政府將無法償還債務(wù)本息。長此以往，一輪地方債形成的銀行壞賬潮就有可能到來，地方政府信用將受損，甚至不利于地方政權(quán)的穩(wěn)定。

目前，政府須加強(qiáng)調(diào)控地方政府負(fù)債的法律研究，制定《地方政府舉債融資管理規(guī)定》，從而明確政府舉債的目的和用途，規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范財政金融風(fēng)險。規(guī)范地方政府舉債融資范圍和幅度，將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理。嚴(yán)格控制地方政府舉債和擔(dān)保承諾行為。進(jìn)一步清查規(guī)范地方政府舉債融資平臺公司活動，全面推進(jìn)信貸管理制度調(diào)整和完善，控制地方政府的舉債規(guī)模和數(shù)量，建立地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，保障地方經(jīng)濟(jì)的正常增長和發(fā)展。同時，進(jìn)一步明確中央和地方的事權(quán)和財權(quán)，完善分稅制法律體系，適當(dāng)降低中央稅收收入，提高地方稅收收入。促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、健康發(fā)展。

（五）深化財稅體制改革，健全公共財政法律體系

財政部部長謝旭人在《求是》發(fā)表署名文章指出：“‘十二五時期我國加快財稅體制改革，要以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€，以保障和改善民生為立足點(diǎn)，積極構(gòu)建有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的財稅體制、運(yùn)行機(jī)制和管理制度?！蔽覈氝M(jìn)～步建立、健全我國公共財政法的法律體系，包括公共財政基本法、預(yù)算法、財政支出法、財政轉(zhuǎn)移支付法、財政補(bǔ)貼法、切實保障和改善民生的法律、財政采購法、財政投資法、財政監(jiān)督法。目前，我國須進(jìn)一步加強(qiáng)公共財政基本法、財政轉(zhuǎn)移支付法、財政監(jiān)督法的研究，建立和健全公共財政法的法律體系。

六、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與金融調(diào)控法的發(fā)展

在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式過程中，金融調(diào)控法須進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。金融宏觀調(diào)控的中間目標(biāo)須改變?！坝蒙鐣谫Y總量替代信貸指標(biāo)作為金融宏觀調(diào)控的中間目標(biāo)”。我國應(yīng)加快金融改革與創(chuàng)新，加強(qiáng)對“三農(nóng)”、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)兼并、轉(zhuǎn)移等的信貸支持；嚴(yán)格控制對高耗能、高排放行業(yè)和產(chǎn)能過剩行業(yè)的貸款，加強(qiáng)對地方政府融資平臺的放貸管理，強(qiáng)化信貸執(zhí)行情況的檢查監(jiān)督，防范信貸風(fēng)險，發(fā)揮信貸杠桿作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

有關(guān)金融調(diào)控法的研究須進(jìn)一步研究有關(guān)金融促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的法律，支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律；研究有關(guān)推動中小企業(yè)信貸管理制度改革創(chuàng)新的法律，解決中小企業(yè)融資難問題：研究有關(guān)“信貸審慎管理”的法律，重點(diǎn)是建立逆周期信貸調(diào)控機(jī)制和強(qiáng)化系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的宏觀審慎管理。

我國已經(jīng)頒布有關(guān)涉及信貸審慎管理規(guī)定的法規(guī)和規(guī)章有《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》、《流動資金貸款管理暫行辦法》、《項目融資業(yè)務(wù)指引》等。我國須進(jìn)一步研究制定《商業(yè)銀行信貸審慎管理辦法》，預(yù)防系統(tǒng)性金融風(fēng)險：一是建立金融體系穩(wěn)健性分析監(jiān)測和評估制度，強(qiáng)化宏觀審慎分析，把握宏觀經(jīng)濟(jì)走勢及其風(fēng)險變化，建立系統(tǒng)穩(wěn)健性監(jiān)測評估指標(biāo)體系；二是建立和完善逆周期的貨幣信貸動態(tài)調(diào)控機(jī)制；三是強(qiáng)化系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、市場和工具的監(jiān)管制度；四是構(gòu)建多層次金融體系，完善金融市場價格發(fā)現(xiàn)功能，完善有序的風(fēng)險處置安排，建立存款保險制度；五是加強(qiáng)部門配合，實現(xiàn)宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管的有效協(xié)調(diào)和補(bǔ)充，人民銀行和金融監(jiān)管部門根據(jù)職責(zé)分工實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的分析和研判，促進(jìn)貨幣政策和監(jiān)管政策措施的協(xié)調(diào)，強(qiáng)化金融風(fēng)險化解和處置行動的配合，加強(qiáng)金融穩(wěn)定信息共享等。信貸審慎管理制定的建立對我國金融體系的安全將會起到重要作用。

國際金融危機(jī)引發(fā)全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)深度調(diào)整，使我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整成為一項緊迫任務(wù)。調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式已成為我國國民經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)較快發(fā)展的關(guān)鍵，成為實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重點(diǎn)。在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式過程中，總結(jié)我國歷次宏觀調(diào)控的經(jīng)驗，并將行之有效的宏觀調(diào)控措施上升到宏觀調(diào)控立法，可為宏觀調(diào)控法發(fā)展提供契機(jī)。我們必須加強(qiáng)對宏觀調(diào)控法的研究，進(jìn)一步加快制定和修改有關(guān)宏觀調(diào)控的法律、法規(guī)和規(guī)章，發(fā)揮宏觀調(diào)控法在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中應(yīng)有的重要作用，促進(jìn)我國國民經(jīng)濟(jì)較快健康穩(wěn)定發(fā)展。

（責(zé)任編輯徐丹）