國有林區(qū)土地資源開發(fā)利用存在問題及對策分析

宋智慧

一、阿爾山市概況

阿爾山市位于內(nèi)蒙古自治區(qū)興安盟西北部，橫跨大興安嶺西南山麓，是興安盟林區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。地理座標(biāo)為東經(jīng)119°28'－121°23'、北緯46°39'－47°39'，是全國緯度最高的城市之一。阿爾山市東西長142Km，南北長118 Km，轄區(qū)總面積7408.7 Km2，中蒙邊境線長93.434 Km，是1996年6月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的縣級市。市轄天池、白狼、五岔溝、明水4個鎮(zhèn)和溫泉、新城、林海3個街道，駐在阿爾山、五岔溝、白狼3個縣級林業(yè)局，全市總?cè)丝?.6萬人，是全國人口最少的縣級城市之一。阿爾山市地處內(nèi)蒙古及東北地區(qū)的資源富集區(qū)，區(qū)域內(nèi)森林資源、礦產(chǎn)資源、旅游資源、礦泉資源、野生動植物資源豐富，尤其是地質(zhì)遺跡及旅游資源富集且組合度好，自然景觀豐姿秀美，旅游文化獨(dú)具魅力，素有“大興安嶺上的綠色明珠”、“天然的火山博物館”等美稱。

二、阿爾山市土地利用現(xiàn)狀及特點(diǎn)

（一）阿爾山市土地利用現(xiàn)狀

根據(jù)阿爾山市第二次土地調(diào)查資料，阿爾山市土地總面積為739775.02hm2。其中：耕地面積19036.45 hm2，占總面積的2.57%；林地537013.34 hm2，占總面積的72.59%；草地177223.15 hm2，占總面積的23.96%；城鎮(zhèn)村及工礦用地2094.17 hm2，占總面積的0.28%；交通運(yùn)輸用地1332.04 hm2，占總面積的0.18%；水域及水利設(shè)施用地2569.6 hm2，占總面積的0.35%；其他土地506.27 hm2，占總面積的0.07%。

（二）阿爾山市土地利用特點(diǎn)

1.林業(yè)用地面積大，森林覆蓋率高，具有良好的生態(tài)環(huán)境。阿爾山市林業(yè)用地居于絕對優(yōu)勢地位，占土地總面積的比重高達(dá)72.59%，人均林地面積為9.59 hm2。且本市地處大興安嶺山區(qū),地貌類型多樣，溫度適宜，植被茂盛，雨量充沛，有利于涵養(yǎng)水源，保持水土，改善小氣候，具有良好的生態(tài)環(huán)境。

2.建設(shè)用地構(gòu)成不合理，林宅用地比重過大，基礎(chǔ)設(shè)施用地比重偏小。全市各類建設(shè)用地總面積為3426.21 hm2，占土地總面積的0.46%，比例很低。但林宅用地所占比重較大，交通運(yùn)輸用地又遠(yuǎn)低于全區(qū)和全國平均水平。交通等基礎(chǔ)設(shè)施用地較少，反映了本市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滯后。

3.城市建設(shè)用地資源稟賦匱乏，發(fā)展空間相對不足。阿爾山市轄區(qū)內(nèi)山地多、平地少，相對高差較大，地貌類型較為復(fù)雜，適合開發(fā)為建設(shè)用地的比重較小，且大都為基礎(chǔ)設(shè)施不配套、難以開發(fā)利用的國有林地，既是建設(shè)用地開發(fā)的主要方向，又是“天保工程”高標(biāo)準(zhǔn)林業(yè)的主導(dǎo)區(qū)域，森林保護(hù)和開發(fā)建設(shè)的矛盾十分突出，很難轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。而全市現(xiàn)有建成區(qū)面積僅為9.48 Km2，發(fā)展空間極為有限。

4.水資源豐富，耕地資源相對短缺。境內(nèi)水系發(fā)達(dá)，地表水資源豐富，水資源的總蓄積量為7.92億m3。全市現(xiàn)有耕地資源為19036.45 hm2，僅占土地總面積的2.57%，人均耕地面積0.34 hm2，且以坡耕地為主，絕大多數(shù)分布在林間空地，分布零散、面積破碎，中低產(chǎn)田較多，耕地后備資源嚴(yán)重不足。

三、土地利用與管理中存在的主要問題

（一）土地利用缺乏合理、科學(xué)、細(xì)致的規(guī)劃，實施阻力較大

土地利用總體規(guī)劃是政府對土地資源合理利用的重要手段，但由于在規(guī)劃編制過程中，林業(yè)企業(yè)的參與程度不高，現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃缺乏科學(xué)性、實效性與連貫性，土地利用的各功能區(qū)劃分不夠明顯和科學(xué)，給阿爾山市土地資源的合理開發(fā)利用造成了很大難度。同時，由于多年來地方政府與當(dāng)?shù)亓謽I(yè)企業(yè)問題的延續(xù)、矛盾的積累，使得規(guī)劃實施的阻力較大。

（二）“政企各自為戰(zhàn)”，土地浪費(fèi)、破壞現(xiàn)象存在，監(jiān)管難度較大

長期以來，國有林業(yè)企業(yè)“條”的管理與地方政府“塊”的管理存在相互分割、銜接不利等問題，“條塊”之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，加之部門利益的矛盾沖突，“屬地管理”狀況下的土地開發(fā)和利用管理常常出現(xiàn)“條”未能兼顧好“塊”的問題，從而形成了“政企各自為戰(zhàn)”的土地管理格局，給國有林區(qū)土地資源的合理開發(fā)利用和管理造成一定難度。同時，林業(yè)企業(yè)與地方政府重復(fù)交叉行政導(dǎo)致管理盲區(qū)，林業(yè)企業(yè)對土地的有效、有序利用意識較差，致使土地開發(fā)利用監(jiān)管難度加大，土地資源浪費(fèi)和破壞現(xiàn)象依然存在。

（三）城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地“空間”不足，土地資源整合利用難度較大

阿爾山市轄區(qū)土地均被國有林業(yè)企業(yè)的林權(quán)所覆蓋，轄區(qū)內(nèi)凡涉及到新增建設(shè)用地的項目均需辦理林地審核手續(xù)，繳納林地相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用，造成土地開發(fā)成本高，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批周期長、難度大。 “有城無地”的尷尬局面，使得阿爾山市的城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和旅游業(yè)的健康、有序發(fā)展受到嚴(yán)重制約。尤其是亟待開發(fā)的旅游資源絕大部分處于國有重點(diǎn)林區(qū)，給阿爾山市旅游資源的開發(fā)帶來一定難度，使得政府不能合理進(jìn)行宏觀規(guī)劃和地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，土地資源整合利用難度較大。

（四）耕地資源珍貴，但經(jīng)營粗放，保護(hù)難度較大

國有林區(qū)耕地普遍偏少，特別是水田更少，且大多分布零散，山高坡陡，不適于大型機(jī)械作業(yè)。阿爾山市人均0.34hm2的耕地是林區(qū)糧食自給的保命田，對于偏遠(yuǎn)的林區(qū)來說，這點(diǎn)有限的耕地尤為珍貴。保護(hù)林區(qū)有限的耕地資源，提高林區(qū)耕地質(zhì)量和單產(chǎn)意義重大。但阿爾山市現(xiàn)有的耕地均在林權(quán)范圍內(nèi)，林業(yè)企業(yè)將其作為增加收入的“第三產(chǎn)業(yè)”絕大部分租給了農(nóng)場主耕種，而農(nóng)場主對耕地的保護(hù)意識差，經(jīng)營粗放，保護(hù)難度較大。

四、土地資源開發(fā)利用與有效管理的對策與建議

（一）創(chuàng)新改革規(guī)劃引導(dǎo)機(jī)制，科學(xué)修編和嚴(yán)格實施國有林區(qū)土地利用總體規(guī)劃

在土地利用總體規(guī)劃修編過程中，地方政府要在引導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)林業(yè)企業(yè)積極參與的基礎(chǔ)上，從國有林區(qū)的實際出發(fā)，科學(xué)預(yù)測國有林區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢，按照“產(chǎn)業(yè)集聚、布局集中、資源集約、功能集成”的原則，正確處理好與城鎮(zhèn)規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃及旅游發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系，合理修編土地利用總體規(guī)劃，尤其是要提升林區(qū)中心城市建設(shè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施及民生項目的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用，使其具有較高的科學(xué)性和前瞻性。更重要的是要通過規(guī)劃的有效和嚴(yán)格實施，讓有限的土地資源發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)社會效益。

（二）深化國有林業(yè)企業(yè)體制改革，解決歷史遺留問題，促進(jìn)國有林區(qū)土地資源的充分利用和科學(xué)管理

抓緊時機(jī)深入改革并理順國有重點(diǎn)林區(qū)管理體制，分離企業(yè)辦社會職能，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、合理利用、依法管理、嚴(yán)格保護(hù)、市場配置、政府調(diào)控”的基本思路，創(chuàng)新林區(qū)土地管理模式，優(yōu)化林區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)，從根本上解決“政企各自為戰(zhàn)”的尷尬局面，形成“耕地資源得到切實保護(hù)、土地資產(chǎn)效益得到切實發(fā)揮”的節(jié)約集約用地新格局。同時，要本著“尊重歷史、照顧現(xiàn)實、立足當(dāng)前、考慮長遠(yuǎn)”的原則，積極協(xié)調(diào)國家及自治區(qū)各有關(guān)部門，使林業(yè)定權(quán)發(fā)證過程中所形成的國有林區(qū)特有的“有城無地”、“有農(nóng)民無農(nóng)村集體耕地”的歷史遺留問題得到徹底的解決，促進(jìn)國有林區(qū)土地資源的充分利用和科學(xué)管理。

（三）強(qiáng)化政府管理社會公益事業(yè)的職責(zé)，對林區(qū)土地資源實行戰(zhàn)略性保護(hù)

要進(jìn)一步明確地方政府職能定位，強(qiáng)化政府管理社會公益事業(yè)的職責(zé)，加大對《土地管理法》、《森林法》等法律法規(guī)的宣傳教育和貫徹落實力度。在保證“遷得動，安得下，穩(wěn)得住，能發(fā)展，能致富”的基礎(chǔ)上，對林區(qū)“家庭生態(tài)林場”進(jìn)行搬遷整治，實行禁牧舍飼。并嚴(yán)把“一戶一宅”和“拆舊建新”兩道“關(guān)口”，推進(jìn)林宅用地節(jié)約集約利用，使國有林區(qū)土地資源得到戰(zhàn)略性保護(hù)。

（四）創(chuàng)新改革內(nèi)涵挖潛機(jī)制，正確引導(dǎo)城市化進(jìn)程，提高土地利用的集約度

在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上合理利用土地資源，提高土地利用的集約化程度，采取“高度”內(nèi)涵式和“合理”外延式相結(jié)合的發(fā)展方式，確定以內(nèi)涵為主的城市發(fā)展方針，充分挖掘城市存量土地的潛力，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以獲得土地最佳的綜合利用效益，嚴(yán)格控制城市空間的“攤大餅式”外延擴(kuò)展，采用組團(tuán)式發(fā)展。同時，要推進(jìn)林宅用地掛鉤置換機(jī)制，制定林宅自愿騰退安置補(bǔ)償辦法和生活保障措施，鼓勵已入城林業(yè)職工和城郊結(jié)合部林業(yè)職工自愿騰退住宅用地，推進(jìn)林區(qū)“三集中”，加快城市化步伐，最大限度提升土地集約利用水平。

（五）強(qiáng)化林區(qū)耕地保護(hù)工作，積極挖掘耕地潛力

針對林區(qū)地廣人稀、耕地分布零散的特點(diǎn)，要切實加強(qiáng)耕地保護(hù)力度，把監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)延伸到林場和群眾之中，積極引導(dǎo)林業(yè)職工珍惜十分有限的耕地資源。同時，要在穩(wěn)定耕地面積的基礎(chǔ)上，積極挖掘耕地潛力，通過土地整理等方式提高林區(qū)土地利用率，增加有效耕地面積，改善耕作條件，提高耕地質(zhì)量，保護(hù)耕地資源的數(shù)量穩(wěn)定。

（作者單位：內(nèi)蒙古烏蘭浩特市國土資源局）