讓耕地平衡“實(shí)質(zhì)化”

郭姝靜

2007年3月1日,《湖南省土地開發(fā)整理?xiàng)l例》正式實(shí)施。該條例是我國(guó)第一部關(guān)于土地開發(fā)整理的地方性法規(guī),它標(biāo)志著湖南省土地開發(fā)整理進(jìn)入了一個(gè)新的階段。6年來(lái)，《條例》對(duì)規(guī)范和促進(jìn)土地開發(fā)整理工作，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡和耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，保障土地資源可持續(xù)利用和促進(jìn)湖南省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村發(fā)揮了重要作用。

在湖南，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)與農(nóng)村土地整治總是如影隨形，密不可分。

2000年以來(lái)，湖南全省共實(shí)施省以上投資農(nóng)村土地整治項(xiàng)目821個(gè)（不含補(bǔ)充耕地開發(fā)項(xiàng)目），建設(shè)總規(guī)模526.2萬(wàn)畝，投資總規(guī)模103.2億元。項(xiàng)目實(shí)施后，新增耕地58.5萬(wàn)畝，平整土地263萬(wàn)畝。

如此大的規(guī)模和資金量，對(duì)于土地綜合整治而言，“規(guī)范”和“有據(jù)可循”成了極其迫切的需求。

2006年年底，《湖南省土地開發(fā)整理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）通過(guò)省十屆人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議表決，翌年3月正式實(shí)施。這份積聚了國(guó)土人六年等待、十余次易稿的《條例》也由此正式成為全國(guó)首部關(guān)于土地開發(fā)整理的法規(guī)。

十一易其稿

至今，《條例》已走過(guò)近六個(gè)年頭。當(dāng)初設(shè)想、起草和修改條例的親歷者有不少已不在原崗位工作?，F(xiàn)任省土地綜合整治局（原省土地開發(fā)整理儲(chǔ)備中心）書記的王志成，曾是省土地開發(fā)整理儲(chǔ)備中心副主任，他也親歷了《條例》的誕生始末。

交談中，王志成拿出一本小冊(cè)子——《我在項(xiàng)目區(qū)住了一晚》，感慨地說(shuō)這是他2006年帶領(lǐng)土地開發(fā)整理儲(chǔ)備中心人員分赴全省各市州體驗(yàn)土地整理項(xiàng)目生活時(shí)留下的“精神食糧”。里面記載了大家關(guān)于農(nóng)民、土地和項(xiàng)目實(shí)施的切身感受。這一份回憶，也仿佛瞬間置人于《條例》誕生的情景里……

最初的構(gòu)想誕生于2000年。作為農(nóng)業(yè)大省，當(dāng)時(shí)我省人均耕地水平只及全國(guó)平均水平的61.5%，全國(guó)排第25位。面對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐，加上各項(xiàng)建設(shè)占用和災(zāi)害損毀等因素影響，耕地進(jìn)一步減少，耕地保護(hù)和發(fā)展用地保障矛盾尖銳。

“經(jīng)過(guò)研究討論，最終確定需要上升到地方性法規(guī)的高度來(lái)限定耕地保護(hù)地方部門的各項(xiàng)職能和責(zé)任”，王志成談到，“與耕保處行政的性質(zhì)不同，2000年12月，湖南省土地開發(fā)整理中心成立，規(guī)范和監(jiān)督省市縣三級(jí)機(jī)構(gòu)的耕地保護(hù)措施，土地項(xiàng)目科研、監(jiān)理、施工、驗(yàn)收等過(guò)程，由時(shí)任耕保處處長(zhǎng)的顏學(xué)毛（現(xiàn)湖南省國(guó)土資源廳常務(wù)副廳長(zhǎng)）兼任主任，進(jìn)行專門指導(dǎo)?！?/p>

從2000年的法規(guī)構(gòu)想，到2003年的草案起草，再到2006年的議案報(bào)送，王志成和他的團(tuán)隊(duì)無(wú)數(shù)次在田間地頭調(diào)研、交流、思考。由于《條例（草案）》與林業(yè)、農(nóng)業(yè)相關(guān)部門的行政職能范圍、國(guó)家資金支持上有一定沖突，《條例》從起草到提交審批，十一次易稿，歷時(shí)三年。

“但我廳所具有的對(duì)全省土地進(jìn)行宏觀調(diào)控的職能職權(quán)，成為《條例》破除一切枷鎖的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。再加上省內(nèi)外調(diào)研，聽取兄弟省的建議和意見，我們積極爭(zhēng)取支持；通過(guò)召開專家研討會(huì)、工作座談會(huì)，征求省法制、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、建設(shè)、環(huán)保、農(nóng)辦等相關(guān)部門的意見，《條例》得到了反復(fù)修改和不斷完善?！标P(guān)于《條例》的成功出臺(tái)，王志成總結(jié)說(shuō)。

化解雙重角色尷尬

薄薄8頁(yè)的《條例》，潛臺(tái)詞不是約束，而是促進(jìn)。

《條例》分七章，共三十三條，以土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理為主線，主要規(guī)范了土地開發(fā)整理的規(guī)劃立項(xiàng)、實(shí)施、土地權(quán)益保護(hù)、資金管理、法律責(zé)任等方面。

“自2006年以后，國(guó)家級(jí)的項(xiàng)目由省一級(jí)負(fù)責(zé)批準(zhǔn)實(shí)施。但是，對(duì)于動(dòng)輒上億的資金，作為國(guó)土部門，既需要做好總體籌劃，又要負(fù)責(zé)具體監(jiān)督和管理，壓力很大?！蓖踔境烧f(shuō)，這種“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的雙重角色難免會(huì)捉襟見肘，難以權(quán)衡。

條例出臺(tái)后，明確規(guī)定了省市縣三級(jí)機(jī)構(gòu)的分工，各級(jí)機(jī)構(gòu)、相關(guān)部門明晰了職責(zé)，有章可循、有法可依，土地整理開發(fā)工作的微循環(huán)得到了疏通。

比如，在施工環(huán)節(jié)，《條例》規(guī)定，土地開發(fā)整理項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，土地開發(fā)整理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照土地權(quán)屬，及時(shí)將土地和有關(guān)設(shè)施移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會(huì)或者村民小組。有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會(huì)或者村民小組應(yīng)當(dāng)建立管理和維護(hù)制度，保證土地的有效使用和工程設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)。管理和維護(hù)費(fèi)用按照誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)的原則籌集。土地和設(shè)施的移交與分工，既發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理職權(quán)，又維護(hù)了村民委員會(huì)、村民小組的民主監(jiān)督和參與管理的權(quán)利，減少了設(shè)施管理的矛盾，避免了不必要的糾紛。

如何避免出現(xiàn)土地權(quán)屬糾紛，切實(shí)保障農(nóng)民合法土地權(quán)益，也成為條例關(guān)注的內(nèi)容。

《條例》明確，開發(fā)整理的土地，其集體所有權(quán)性質(zhì)不變。所有涉及土地開發(fā)整理項(xiàng)目的論證，均需保證有當(dāng)?shù)卮迕竦膮⑴c。而且，項(xiàng)目的立項(xiàng)需經(jīng)所涉及村莊村民會(huì)議或村民代表的三分之二以上人數(shù)同意；涉及土地權(quán)屬調(diào)整的項(xiàng)目，在實(shí)施以前，縣級(jí)人民政府國(guó)土資源行政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，按照有利生產(chǎn)、方便生活的原則，編制土地權(quán)屬調(diào)整方案，并征求村民意見后，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，最終要予以公告。村民或村民代表可參與對(duì)施工質(zhì)量與工程交付的監(jiān)督與驗(yàn)收，以充分保證農(nóng)民在農(nóng)地開發(fā)整理方面的參與權(quán)、知情權(quán)和表達(dá)權(quán)。

在保障全省土地開發(fā)整理資金來(lái)源的穩(wěn)定與暢通方面，湖南也嚴(yán)格按照《條例》規(guī)定，對(duì)土地開發(fā)整理資金的來(lái)源采取“三管齊下”，即以新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、土地出讓金為資金的主要構(gòu)成。而項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、實(shí)施、土地權(quán)屬方案均需在項(xiàng)目所在地公告。

《條例》催生土整質(zhì)變

曾經(jīng)，在永州藍(lán)山縣，由于丘陵土地底子薄，又未嚴(yán)格按照科學(xué)方法，工程手段采用不佳，開墾的土地沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有效果，農(nóng)民不滿意，土地開發(fā)整理項(xiàng)目的效率也由此降低。

而現(xiàn)在，在《條例》的推動(dòng)下，土地整理開發(fā)工作已形成涵蓋土地、測(cè)繪、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的八大技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)開發(fā)整理的耕地的耕作層、平整度、灌排水條件、道路以及生態(tài)保護(hù)措施都進(jìn)行了嚴(yán)格要求，以確保耕地質(zhì)量，高標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范化管理。

牽一發(fā)，動(dòng)全身?！稐l例》實(shí)現(xiàn)了土地整理的“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”。轉(zhuǎn)變一是從分散轉(zhuǎn)向集中，土地整理從山區(qū)、丘陵向平原和糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。而被整理土地如在平原地區(qū)且能達(dá)到一定規(guī)模，效益是最好的，因?yàn)檫@樣既可為土地整理減輕難度，整理后又能更好地加以集約利用，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。轉(zhuǎn)變二是從重?cái)?shù)量轉(zhuǎn)向重?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三者的結(jié)合。在過(guò)去，土地整理更多注重?cái)?shù)量的占補(bǔ)平衡，忽視了“補(bǔ)”的質(zhì)量，而《條例》公布后，側(cè)重于所補(bǔ)耕地質(zhì)量和生態(tài)質(zhì)量，從而促進(jìn)了耕地保護(hù)的“實(shí)質(zhì)平衡”。

更值得期待的是，對(duì)于土地開發(fā)整理機(jī)構(gòu)與相關(guān)行業(yè)隊(duì)伍的管理與監(jiān)督，省廳目前正考慮出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，土地綜合整治局已形成討論稿。

而對(duì)于《條例》框架下土地整理工作的后期評(píng)價(jià)與評(píng)估，王志成建議，人大能夠?qū)Α稐l例》實(shí)施情況進(jìn)行檢查。一來(lái)有利于掌握和搜集在土地整理?xiàng)l例框架下各項(xiàng)工作的實(shí)施、進(jìn)展數(shù)據(jù)，對(duì)《條例》和工作進(jìn)行總結(jié)與肯定；二來(lái)有利于盡早發(fā)現(xiàn)《條例》的不足之處，進(jìn)行完善。