空心村:空出5個北京城

彭小云

據(jù)測算，我國空心村增地潛力上億畝，也就是說，相當于將近5個北京城的面積。

農(nóng)村“空心化”問題，在我國由來已久。而日前中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所發(fā)布的《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報告——農(nóng)村空心化及其整治策略 》（以下簡稱《報告》）更是得出一個驚人的結(jié)論：在經(jīng)歷了4年的實地入戶調(diào)查，全面掌握我國農(nóng)村土地第一手資料的基礎(chǔ)上，經(jīng)綜合測算，全國空心村綜合整治增地潛力可達約1.14億畝，通俗地說，就是將近5個北京城的面積。

“農(nóng)村空心化本質(zhì)上是在城鎮(zhèn)化過程中，由于農(nóng)村人口非農(nóng)化引起的‘人走樓空以及宅基地普遍‘建新不拆舊，新建住宅逐漸向外擴展，導(dǎo)致村莊用地規(guī)模擴大、閑置廢棄加劇的一種‘外擴內(nèi)空的不良演化過程?！?中科院地理資源所區(qū)域農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展研究中心主任劉彥隨認為，空心村不僅破壞了鄉(xiāng)村地區(qū)的人居環(huán)境，還造成了土地資源的雙向浪費，進而阻礙我國農(nóng)村土地資源的可持續(xù)利用和農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，“已成為新時期推進新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的首要難題” 。

什么“空”了？

“在‘空心村里，說村不是村，有院沒有人。說地不是地，草有半人高?！睆V西富川瑤族自治縣柳家鄉(xiāng)黨委書記盤志求這樣描述當?shù)乜招拇宓幕臎觥?/p>

表象上，“空”了的是人和房子。近30多年來，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,農(nóng)村常住人口持續(xù)減少,造成了農(nóng)村“人走房空”的現(xiàn)象,并由人口空心化逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯婕叭丝凇⑼恋?、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的農(nóng)村地域空心化,產(chǎn)生了大量空心村。

實質(zhì)上，宅基地廢棄、空置與低效利用是空心村問題的核心。通過對山東、河南等地4.6萬宗宅基地、6500余農(nóng)戶調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村宅基地廢棄閑置量很大,打谷場、村邊林、取土坑塘等村莊附屬用地粗放、利用效率極低。湖南永州市江華瑤族自治縣通過調(diào)研了解，該縣沱江鎮(zhèn)182個自然村，閑置土地高達237畝，造成國土資源極大浪費。

閑置的宅基地又是如何讓耕地“空”了呢？以位于我國典型的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)——山東省禹城市趙莊村為例，這是一個常見的中等規(guī)模村莊。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，從1967年到2008年，村莊用地面積擴大了1.26倍，其中宅基地面積增加了2.48倍，向外拓展，侵占了村莊周邊的大量耕地。

劉彥隨和他的調(diào)研團隊總結(jié)了農(nóng)村空心化占用農(nóng)村土地的四種主要形式。

村莊建設(shè)用地直接占用耕地，即在農(nóng)村空心化過程中，村莊建設(shè)用地向外圍擴展，農(nóng)戶占用村莊邊緣耕地修建新宅或廠房，直接占用耕地資源。改革開放初期，這種形式較為普遍，尤其是經(jīng)濟快速發(fā)展的沿海地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起導(dǎo)致村莊建設(shè)用地需求快速上升。由于當時農(nóng)村土地管理制度不健全，農(nóng)戶選擇村邊交通區(qū)位條件優(yōu)越的地帶修建住宅，建設(shè)廠房。

宅基地占用村莊打谷場，打谷場占用耕地。這種形式主要發(fā)生在20世紀90年代之后，此時耕地保護制度已經(jīng)建立，農(nóng)村土地管理機制日臻完善，農(nóng)村建設(shè)用地直接占用耕地受到嚴格限制。然而關(guān)于農(nóng)村打谷場用地的概念仍不明確，于是農(nóng)戶占用村邊打谷場建造住宅，然后再占用耕地修建打谷場。“一年打谷場，三年建新房”是真實寫照。

占用村莊生態(tài)用地。農(nóng)戶通過采伐村邊防護林、填埋村邊坑塘水渠、平整村邊坡地修建住宅，宅基地擴展占用村莊的生態(tài)用地，這主要發(fā)生在山地丘陵地區(qū)。

占用村邊自留地、自留山。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的確立和農(nóng)村市場經(jīng)濟的建立，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模經(jīng)濟成為主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，農(nóng)戶家庭不再需要自留地來補給家庭經(jīng)濟收入，但全國絕大多數(shù)農(nóng)村集體仍保留自留地。在農(nóng)村空心化過程中，很多農(nóng)戶占用集體分配給自己的自留地、自留山修建住宅或發(fā)展農(nóng)業(yè)特色經(jīng)濟。

緣何“空”了？

從高空遙感影像圖看空心村，在村莊四周，被零亂的農(nóng)村居民點建設(shè)用地蠶食的耕地犬牙參差。“占的全是好地。哪里看得出這發(fā)生在人多地少的中國？！”

《報告》指出，我國農(nóng)村居民點建設(shè)用地迄今仍呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，其原因有二：一是農(nóng)村土地利用規(guī)劃缺失和農(nóng)村住宅用地管理缺位，農(nóng)村宅基地審批不嚴、管理混亂，建新不拆舊、“一戶多宅”現(xiàn)象十分普遍；二是農(nóng)村家庭開始由主干家庭向核心家庭演變，過去“三世同堂”逐步被“一兒一宅”所取代，通常農(nóng)村年滿18周歲結(jié)婚就可申請宅基地，大批進城農(nóng)民工難以落戶成為市民，因而仍可合理合法申請農(nóng)村宅基地建房，這加劇了農(nóng)民居民點用地規(guī)模不斷擴展、土地廢棄閑置發(fā)展和低效利用問題。

“農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃缺失、土地管理缺位和農(nóng)村宅基地缺乏退出機制，導(dǎo)致農(nóng)村‘一戶多宅、建新不拆舊、新房無人住等問題長期得不到解決。人走地不動，不空才怪！”劉彥隨道出了農(nóng)村宅基地建設(shè)用地規(guī)模大而亂、效率低的主要因素。

《報告》則認為，我國城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)是空心村產(chǎn)生和加劇發(fā)展的制度根源。

首先是城鄉(xiāng)二元戶籍制度。1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，將農(nóng)民權(quán)益綁縛在農(nóng)村集體土地上，限制農(nóng)村勞動力向城市自由流動，大量農(nóng)村剩余勞動力滯留在農(nóng)村建屋蓋房，致使農(nóng)村宅基地的基數(shù)很大，構(gòu)成了農(nóng)村空心化產(chǎn)生的潛育環(huán)境。1978年以后，農(nóng)民珍視和重視土地的程度降低，而收入增加使農(nóng)民的建房能力提高，農(nóng)用地向宅基地轉(zhuǎn)化的速度加快；而在國家允許長期在城鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦企業(yè)的農(nóng)民到集鎮(zhèn)落戶定居，農(nóng)村勞動力開始向城鎮(zhèn)加速轉(zhuǎn)移，宅基地閑置現(xiàn)象開始出現(xiàn)。

隨著市場化改革的深入，特別是我國沿海地區(qū)和大中城市經(jīng)濟的快速增長創(chuàng)造了較多的勞動力就業(yè)機會，農(nóng)民離土進城的條件變得成熟，但戶籍制度使多數(shù)農(nóng)民工只能進入非正規(guī)勞動市場，無法享受和城市居民同等待遇，依然游離于城市邊緣；同時，農(nóng)村戶籍使其繼續(xù)享有擁有宅基地的權(quán)力，但他們并不從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地成片閑置、廢棄。

其次是城鄉(xiāng)二元土地制度。與城市土地產(chǎn)權(quán)相比，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是虛位、殘缺和模糊的。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的虛位使農(nóng)用地的監(jiān)督和管理不到位，宅基地占用村邊農(nóng)地的現(xiàn)象突出。此外，宅基地退出和房屋交易異常困難，導(dǎo)致遷移城市的原農(nóng)村居民在農(nóng)村的房屋長期閑置?，F(xiàn)行立法對農(nóng)戶的內(nèi)涵界定也比較模糊，宅基地使用權(quán)的取得與建造房屋的目的相脫鉤，以及實施房屋繼承后地隨房走的政策，致使“一戶多宅”的現(xiàn)象更加嚴重。

第三個方面是城鄉(xiāng)二元社會保障制度。由于農(nóng)村宅基地的保障功能和城鎮(zhèn)的社會保障功能尚未統(tǒng)籌，不健全的社會保障體系和較高的城市生活門檻使進城農(nóng)民很難獲取生存保障和籌集到城鎮(zhèn)長期生活所需的資金，農(nóng)村勞動力多以短期方式流動，這些人以保有宅基地作為最后保障，造成宅基地的“季節(jié)性閑置”；農(nóng)村房屋禁止自由買賣，導(dǎo)致在城市中購房的原農(nóng)村居民在農(nóng)村的房屋長期閑置。

教育、衛(wèi)生、文化事業(yè)的城鄉(xiāng)巨大差別，也是整個城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的重要組成部分。近些年來，富裕村民為使孩子能夠接受良好的教育，開始在城鎮(zhèn)購房，舉家遷往城鎮(zhèn)居住。但由于宅基地使用和管理制度的缺陷，這些村民繼續(xù)持有農(nóng)村多處宅基地，造成農(nóng)村近一半以上的宅基地長期閑置。

“空”變“實”的誘惑

從2011年開始，享有“全球最大的小商品集散中心”之稱的浙江義烏全市500多個村莊將分批改造“空心村”，盤活農(nóng)村建設(shè)用地200萬平方米以上，一些困擾一二十年的“三農(nóng)”問題迎刃而解。 為此，義烏財政按進度將拿出數(shù)十億元專項資金。寸土寸金，義烏增地前景誘人。

《報告》估算，全國農(nóng)村居民點用地規(guī)模約2.48億畝，占建設(shè)用地總面積的一半以上，戶均近1畝（包括廢棄和閑置的宅基地、打谷場、坑塘、可整理林地等），人均達到220多平方米。

專家根據(jù)對傳統(tǒng)平原農(nóng)區(qū)山東省典型村莊的調(diào)查測算，像山東禹城市這樣的城市，村莊土地整治潛力在46%—54%，近期（3年—5年）和遠期（10年—20年）空心村土地整治潛力，分別為10萬畝和12萬畝左右，可凈增耕地率為13%—15%。

基于農(nóng)村土地、人口、經(jīng)濟等3大類9項指標，《報告》將我國農(nóng)村地域劃分為東北平原人口經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展型空心化中值區(qū)、黃淮海平原人口經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展型空心化中值區(qū)、長江下游平原人口經(jīng)濟發(fā)達型空心化高值區(qū)、西南丘陵山地人口經(jīng)濟滯后發(fā)展型空心化低值區(qū)等10個大區(qū)47個亞區(qū)?！秷蟾妗愤M一步評估我國空心化農(nóng)村土地整治現(xiàn)狀潛力約為1.14億畝，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的遠景理論潛力約1.49億畝。

“空心村整治，理應(yīng)上升為國家保耕地、擴內(nèi)需、惠民生的重要戰(zhàn)略上來?！眲╇S認為，當務(wù)之急，在于戰(zhàn)略導(dǎo)向?！扒腥朦c如果找不準，戰(zhàn)略導(dǎo)向就會存在偏差。過去，我們的導(dǎo)向主要是解決城市發(fā)展用地不足的問題；現(xiàn)在，要從改善民生、構(gòu)建城鄉(xiāng)和諧格局的角度，來做這篇大文章?！?/p>

從當前來看，推進空心村整治，是擴大農(nóng)村內(nèi)需、促進土地流轉(zhuǎn)和提升土地價值的重要途徑；從長遠來看，開展空心村土地整治是保障耕地紅線、推進新農(nóng)村建設(shè)和優(yōu)化城鄉(xiāng)土地配置的新舉措，也是逐步消除我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、解決經(jīng)濟社會發(fā)展結(jié)構(gòu)性矛盾的重要平臺。因此，以空心村整治為重點的農(nóng)村土地整治的前景，十分廣闊。

當前，要確立適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型與保障民生等重大方略的農(nóng)村土地整治重點戰(zhàn)略、科學(xué)規(guī)劃、技術(shù)規(guī)范、政策保障，形成一整套符合我國基本國情，破解城鄉(xiāng)發(fā)展難題的集理論、技術(shù)、戰(zhàn)略為一體的決策調(diào)控體系。

“空心村整治，是純粹的民生?！眲╇S解釋，這里不涉及農(nóng)民居無定所、被上樓的問題，初衷絕不是與農(nóng)民爭地。說到根本，貫徹始終的原則只有一條：土地資源不能被閑置、浪費。