后危機(jī)時(shí)代國(guó)際金融監(jiān)管改革動(dòng)態(tài)：回顧、評(píng)價(jià)與展望

湯柳　王旭祥

摘要：自金融危機(jī)以來(lái)，全球金融監(jiān)管的理念、方法和制度安排正在經(jīng)歷著全面的變革。本文概括并評(píng)價(jià)了自金融危機(jī)以來(lái)的國(guó)際金融監(jiān)管改革的六個(gè)主要方面：宏觀審慎管理工具與政策框架、系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)監(jiān)管的進(jìn)展、巴塞爾銀行監(jiān)管新規(guī)的推行、對(duì)主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控、制定影子銀行體系監(jiān)管建議以及對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。未來(lái)全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇形勢(shì)復(fù)雜，本文認(rèn)為歐美國(guó)家對(duì)于監(jiān)管改革的論調(diào)不會(huì)逆轉(zhuǎn)，發(fā)生變化的只是對(duì)改革的步伐和手段、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇以及主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的緩釋等諸多變量之間的權(quán)衡關(guān)系的認(rèn)識(shí)。

關(guān)鍵詞：監(jiān)管改革；國(guó)際金融；后危機(jī)時(shí)代

JEL分類號(hào)：F33 中圖分類號(hào)：F831 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-1428（2012）07-0058-06

金融危機(jī)以來(lái)，金融監(jiān)管改革的推進(jìn)一直是國(guó)際組織和各國(guó)最重要的任務(wù)之一。在各方的努力探索下，宏觀審慎工具和政策框架得以確立，各種監(jiān)管設(shè)想正在逐步轉(zhuǎn)為事實(shí)。全球各國(guó)加強(qiáng)系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的監(jiān)管要求以及BaselⅢ的推進(jìn)，充分體現(xiàn)了宏觀審慎原則在監(jiān)管實(shí)踐中的運(yùn)用；除此之外，主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)以及影子銀行的監(jiān)管是近期頗受關(guān)注的幾個(gè)方面，而這些問(wèn)題也基本涵蓋了對(duì)主要的非銀行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

一、國(guó)際金融監(jiān)管改革進(jìn)展的回顧與評(píng)價(jià)

（一）國(guó)際組織確立宏觀審慎管理工具與政策框架

在2011年以前，F(xiàn)SB、IMF和BIS對(duì)宏觀審慎監(jiān)管的理論和實(shí)踐的探索較為零散和片面。其中IMF以雙邊和多邊監(jiān)督機(jī)制為中心，更加注重對(duì)各國(guó)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具和模型的指導(dǎo)，以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策與審慎監(jiān)管的關(guān)聯(lián)性；而B(niǎo)IS在其以前的研究成果的基礎(chǔ)上，更加側(cè)重于宏觀審慎概念的討論以及各國(guó)央行對(duì)宏觀審慎的實(shí)踐：FSB側(cè)重于包括宏觀審慎監(jiān)管在內(nèi)的各項(xiàng)金融監(jiān)管的規(guī)則制定。

2011年2月和10月，F(xiàn)SB、IMF和BIS將其近年來(lái)有關(guān)的調(diào)查和研究成果匯合在一起，聯(lián)合向G20提交了關(guān)于《宏觀審慎政策工具與框架的進(jìn)度報(bào)告》。較之這兩份報(bào)告，2月份的前期報(bào)告對(duì)宏觀審慎的含義及其兩個(gè)維度給予了詮釋，并對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)量以及宏觀審慎工具的使用進(jìn)行了羅列。相對(duì)于前期的報(bào)告，2011年10月報(bào)告的內(nèi)容和體系都更為嚴(yán)謹(jǐn)、完整，它明確了宏觀審慎政策框架的要素應(yīng)當(dāng)包括政策實(shí)施的目標(biāo)、對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和監(jiān)控、宏觀審慎的政策工具組合、制度安排和政策的配合以及國(guó)際政策的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一等五個(gè)方面。

該報(bào)告在各國(guó)的理論觀點(diǎn)和實(shí)踐情況的基礎(chǔ)上，形成了初步的宏觀審慎政策框架。根據(jù)全球各國(guó)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)特征，以更加廣闊的宏觀審慎視角衡量風(fēng)險(xiǎn)，施以監(jiān)管的政策框架，是國(guó)際金融監(jiān)管政策落實(shí)的最新體現(xiàn)。在宏觀審慎政策的定義方面，報(bào)告在征求各種不同的表述與意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，列出了宏觀審慎政策的特征，給出了常用的宏觀審慎政策工具（表1），并對(duì)宏觀審慎政策的制定設(shè)計(jì)給予一般性描述。正是基于國(guó)際組織不懈努力，人們對(duì)宏觀審慎的概念、工具及其政策框架等一系列要素的認(rèn)識(shí)，從“霧里看花”的模糊和片面轉(zhuǎn)向了完整和清晰，從單純的理論探討向有效的實(shí)際的政策操作轉(zhuǎn)變。

但是，這僅僅是宏觀審慎認(rèn)識(shí)的一個(gè)開(kāi)端。綜合監(jiān)管界和研究界對(duì)當(dāng)前宏觀審慎理論和實(shí)踐進(jìn)展的爭(zhēng)議，關(guān)于宏觀審慎監(jiān)管實(shí)務(wù)的推進(jìn)，主要面臨以下幾方面的挑戰(zhàn)：

第一，監(jiān)管套利的可能性。宏觀審慎監(jiān)管體系雖然嚴(yán)密，但趨于復(fù)雜。在監(jiān)管改革的推進(jìn)過(guò)程中，不同國(guó)家、不同部門實(shí)施差異性的監(jiān)管要求，難免增加監(jiān)管套利的空間。例如，2009年末，全球金融系統(tǒng)委員會(huì)（CGFS）對(duì)33家央行調(diào)查結(jié)果顯示，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于宏觀審慎監(jiān)管工具的運(yùn)用少于新興市場(chǎng)國(guó)家。因此，只有建立一系列的最低國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)際金融秩序才能成功建立。如果缺乏這一標(biāo)準(zhǔn)，各國(guó)會(huì)計(jì)政策、信息透明度、監(jiān)管杠桿等各種監(jiān)管指標(biāo)的差異以及宏觀審慎監(jiān)管工具體系的不明確都可能引起監(jiān)管套利（河合正泓，2010）。

第二，監(jiān)管成本和難度的提高。從國(guó)際組織認(rèn)同的工具和政策框架來(lái)看，宏觀審慎包含著金融機(jī)構(gòu)之間、金融機(jī)構(gòu)和宏觀經(jīng)濟(jì)之間、監(jiān)管政策與宏觀經(jīng)濟(jì)政策之間的作用機(jī)制；系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和測(cè)量以及動(dòng)態(tài)監(jiān)管工具的實(shí)施極具挑戰(zhàn)；規(guī)則行事和相機(jī)原則的主次問(wèn)題及其配合需要監(jiān)管部門良好的判斷力，提高資本金要求以及監(jiān)管技術(shù)提高無(wú)疑增加了金融機(jī)構(gòu)以及監(jiān)管部門的相關(guān)成本。如何減小宏觀審慎的代價(jià)，最大程度地發(fā)揮其作用，如何實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)監(jiān)管與促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的平衡，是各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局最為關(guān)注的問(wèn)題。

第三，協(xié)調(diào)機(jī)制的落實(shí)。從各國(guó)實(shí)踐來(lái)看，這一機(jī)制往往涉及央行、財(cái)政當(dāng)局以及金融監(jiān)管者等多家機(jī)構(gòu)。宏觀審慎政策的執(zhí)行依賴于系統(tǒng)穩(wěn)定管理者的協(xié)調(diào)機(jī)制。這一機(jī)制包括系統(tǒng)穩(wěn)定監(jiān)管主體間的職責(zé)協(xié)調(diào)、有關(guān)政策的交替使用的協(xié)調(diào)機(jī)制以及各種政策目標(biāo)的沖突協(xié)調(diào)等。這些協(xié)調(diào)機(jī)制在各國(guó)并沒(méi)有得以完全落實(shí)。即便國(guó)際組織此次出臺(tái)的政策框架，也僅僅是羅列了其中的監(jiān)管主體以及強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)機(jī)制安排的重要性，但難以給出具體的具有執(zhí)行力的實(shí)施細(xì)則。

第四，宏觀審慎理論的完善。當(dāng)前，需要對(duì)宏觀審慎理論加以完善是各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局和研究界的共識(shí)。此次出臺(tái)的政策框架，承認(rèn)對(duì)于宏觀審慎概念仍然存在諸多爭(zhēng)議，例如，在宏觀審慎政策的工具方面，報(bào)告沒(méi)有明確的宏觀審慎工具體系，僅僅給出了寬泛的界定和各國(guó)的實(shí)踐情況。這是因?yàn)槠駷橹?，?duì)于何為最優(yōu)的宏觀審慎政策工具及如何校準(zhǔn)并沒(méi)有達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)和理論體系；除此之外，宏觀審慎監(jiān)管政策效果的衡量也缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。

（二）系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)監(jiān)管的進(jìn)展

相對(duì)于金融體系的順周期性及其監(jiān)管問(wèn)題，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的有效監(jiān)管更是各國(guó)面臨的新挑戰(zhàn)。危機(jī)后各國(guó)以及國(guó)際組織把對(duì)加強(qiáng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控與監(jiān)管的切入點(diǎn)放在了如何加強(qiáng)系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的監(jiān)管問(wèn)題上。目前，國(guó)際組織在此方面的進(jìn)展主要包括以下四個(gè)方面：第一，建立了系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的識(shí)別體系和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；第二，加強(qiáng)監(jiān)管和額外吸收能力的要求；第三，提出G-SIFI的監(jiān)管與處置框架：第四，國(guó)際組織關(guān)注提高相應(yīng)資本金要求對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響。

在歐洲，自歐元實(shí)行統(tǒng)一貨幣以來(lái)，歐盟的金融及其監(jiān)管一體化進(jìn)程隨之逐步加深。因此，歐盟大型金融機(jī)構(gòu)跨境監(jiān)管合作是先于其他地區(qū)的。危機(jī)以來(lái)，歐盟繼續(xù)強(qiáng)調(diào)通過(guò)跨境合作來(lái)加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

相對(duì)而言，美國(guó)在系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的識(shí)別與監(jiān)管方面，實(shí)施了更為全面的改革。例如，對(duì)于資產(chǎn)超過(guò)500億美元的金融機(jī)構(gòu)，不論是銀行還是非銀行金融機(jī)構(gòu)，均必須向金融穩(wěn)定委員會(huì)提交有關(guān)財(cái)務(wù)情況、風(fēng)險(xiǎn)管理、交易與業(yè)務(wù)可能對(duì)金融穩(wěn)定的影響等方面的報(bào)告。2011年7月18日，美國(guó)發(fā)布了《認(rèn)定具有系統(tǒng)重要性的金融市場(chǎng)主體》的金融規(guī)則，給予了認(rèn)定系統(tǒng)重要性的標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)針對(duì)保險(xiǎn)公司、共同基金等非銀行金融機(jī)構(gòu)。在危機(jī)處置方面，《多德一弗蘭克法案》賦予政府監(jiān)管部門進(jìn)行破產(chǎn)清算的權(quán)力，要求系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)定期提交“生前遺囑”（LivingWills）；要求系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)發(fā)行應(yīng)急資本和自救債券（Bail-in Debts）等。

從國(guó)際組織及各國(guó)關(guān)于系統(tǒng)性重要性機(jī)構(gòu)的監(jiān)管改革來(lái)看，關(guān)于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、識(shí)別體系、額外的監(jiān)管要求、危機(jī)處置框架等各方面內(nèi)容均得以充實(shí)或完善。尤其在國(guó)際組織層面，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管框架已經(jīng)初步形成。

從監(jiān)管實(shí)踐來(lái)看。指標(biāo)體系的建立應(yīng)當(dāng)具有可操作性、適時(shí)性和有效性。對(duì)于國(guó)際組織識(shí)別體系的完善，從表象來(lái)看，目標(biāo)從對(duì)覆蓋全部系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的識(shí)別轉(zhuǎn)為先以識(shí)別全球性系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)為主，識(shí)別指標(biāo)經(jīng)歷了從簡(jiǎn)單到繁復(fù)到簡(jiǎn)單的過(guò)程，從內(nèi)在變動(dòng)機(jī)理來(lái)看，它體現(xiàn)了以上的實(shí)踐原則。識(shí)別指標(biāo)體系符合以下幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：第一，具有可操作性，即監(jiān)管當(dāng)局能夠較為容易地獲得有關(guān)數(shù)據(jù)，并簡(jiǎn)單、快捷并動(dòng)態(tài)地完成識(shí)別程序；第二，能夠反映當(dāng)前對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的要求，覆蓋監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)共同特征的認(rèn)識(shí)；第三，識(shí)別方法應(yīng)起到激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)退出SIH行列，減少道德風(fēng)險(xiǎn)的作用，而非爭(zhēng)先恐后地涌入名單行列（德意志銀行，2011；徐超，2011）。但是，該類指標(biāo)方法無(wú)法區(qū)別機(jī)構(gòu)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)貢獻(xiàn)度和系統(tǒng)性事件貢獻(xiàn)度之間的差異（德意志銀行，2011）。

對(duì)于全球系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)監(jiān)管關(guān)注的另一個(gè)重點(diǎn)是，提高監(jiān)管要求對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響。盡管國(guó)際組織認(rèn)為從提高監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響并無(wú)大礙，但是由于在測(cè)算過(guò)程中使用的是G-SIB在本國(guó)貸款份額作為換算系數(shù)，而事實(shí)上G-SiB對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)的影響因素非常復(fù)雜，往往并非僅僅局限于信貸規(guī)模：由于經(jīng)濟(jì)金融結(jié)構(gòu)的差異，銀行對(duì)其本國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)體系的影響作用是不同的，國(guó)家之間還存在對(duì)外的溢出效應(yīng)。因此。正如BCBS所言，不同的假設(shè)前提可能會(huì)得到不同的計(jì)量結(jié)果。

（三）巴塞爾銀行監(jiān)管新規(guī)的推行

2010年12月公布了《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》，這是對(duì)銀行資本與流動(dòng)性要求的全面修正。按照巴塞爾Ⅲ的要求，銀行的核心一級(jí)資本（Common Equity）充足率要達(dá)到4.5%，一級(jí)資本（Tier 1）充足率達(dá)到6%，在此基礎(chǔ)上還要增加2，5%的資本留存附加（Conservation Buffer），以及0-2.5%的逆周期資本緩沖附加（Counterevelieal Buffer）。較之BaselⅡ，BaselⅢ主要從以下幾個(gè)方面對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管給予了補(bǔ)充和加強(qiáng)。第一，提高了最低資本要求并對(duì)資本定義進(jìn)行了修改，擴(kuò)大資本覆蓋風(fēng)險(xiǎn)的范圍（表2）；第二，加強(qiáng)銀行流動(dòng)性監(jiān)管，建立全球一致的流動(dòng)性監(jiān)管指標(biāo)；第三，引入逆周期資本緩沖以及資本留存等宏觀審慎性質(zhì)的監(jiān)管指標(biāo)；第四，引入杠桿率指標(biāo)要求等。BCBS要求新規(guī)則從2013年起開(kāi)始多項(xiàng)監(jiān)管指標(biāo)的并行安排，過(guò)渡期將于2018年底結(jié)束，2019年開(kāi)始全面實(shí)行BasellII的各項(xiàng)監(jiān)管要求。

對(duì)于巴塞爾III的實(shí)施，更多觀點(diǎn)擔(dān)憂當(dāng)期經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)。作為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的關(guān)鍵性支撐，過(guò)于密集的監(jiān)管不利于經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇或金融穩(wěn)定，遏制系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)不足以恢復(fù)增長(zhǎng)，這是因?yàn)槿绻y行通過(guò)收縮來(lái)提高資本金比率，其信貸供應(yīng)也將萎縮。對(duì)此，2010年2月，F(xiàn)SB和BCBS共同成立了宏觀經(jīng)濟(jì)評(píng)估小組（MAG），與IMF共同合作評(píng)估BaselIII加強(qiáng)資本金和流動(dòng)性要求對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響。盡管業(yè)界質(zhì)疑過(guò)嚴(yán)的監(jiān)管要求會(huì)損傷經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，BCBS對(duì)于以BaselIII為核心的銀行監(jiān)管改革頗為堅(jiān)定，BCBS將研究關(guān)于加強(qiáng)銀行流動(dòng)性要求的規(guī)則的制定與推廣工作。

就各國(guó)而言，美國(guó)實(shí)施巴塞爾III的主要存在以下問(wèn)題：一是危機(jī)后BCBS對(duì)于交易賬戶資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定方面的改革與美國(guó)《多德一弗蘭克法案》對(duì)信用評(píng)級(jí)的禁令產(chǎn)生了矛盾。為了配合巴塞爾銀行監(jiān)管新規(guī)的實(shí)施，2011年12月，美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局提議按照OECD的分類標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立銀行的資本等級(jí)，但這項(xiàng)監(jiān)管替代選擇被認(rèn)為是有悖于法案的初衷。目前美國(guó)尚未完全解決這一問(wèn)題；二是BaselIII允許歐洲銀行將表內(nèi)抵押擔(dān)保債券視為安全資本，這一做法也引起了美國(guó)銀行業(yè)者的不滿，認(rèn)為以美國(guó)政府持有或支持的抵押品為基礎(chǔ)的抵押品支持債券也應(yīng)該得到同樣的待遇；三是Basel除了提高資本要求以外，還針對(duì)全球大型金融機(jī)構(gòu)提出了更加嚴(yán)格的額外資本要求。對(duì)于長(zhǎng)期處于放松管制下的美國(guó)銀行業(yè)而言，無(wú)疑是難以忍受的。對(duì)于《多德一弗蘭克法案》與BaselIII的沖突，美國(guó)表示堅(jiān)決執(zhí)行BCBS自2009年以來(lái)的監(jiān)管規(guī)則，并將提議BCBS加以修改。

歐洲的主要問(wèn)題在于歐洲銀行在主權(quán)債務(wù)危機(jī)之下是否能夠?qū)崿F(xiàn)達(dá)標(biāo)。根據(jù)IMF評(píng)估，減記主權(quán)債務(wù)將導(dǎo)致歐洲銀行業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表出現(xiàn)2000億歐元的資金缺口，因此，盡管歐洲官方表示和業(yè)界對(duì)資本缺口的估算有所差異，但其表達(dá)的主題是一致的：實(shí)施BaselIII，歐洲銀行面臨嚴(yán)峻的資本要求。對(duì)此，歐盟要求銀行首先依靠?jī)?nèi)部資源整合，或者是進(jìn)行市場(chǎng)融資，最后則由本國(guó)政府注資或者訴諸歐洲金融穩(wěn)定基金（EFSF）。此外，歐洲自2011年12月推出了量化寬松政策，歐洲量化寬松政策的主要目的是穩(wěn)定金融市場(chǎng)，防止銀行體系無(wú)序“去杠桿化”而導(dǎo)致的流動(dòng)性不足。

（四）對(duì)主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控

2011年，先進(jìn)經(jīng)濟(jì)體的主權(quán)債務(wù)形勢(shì)嚴(yán)峻。在主權(quán)債務(wù)危機(jī)發(fā)展過(guò)程中，IMF自2009年10月的《全球金融穩(wěn)定報(bào)告》就強(qiáng)調(diào)關(guān)注“風(fēng)險(xiǎn)從私人部門向公共資產(chǎn)負(fù)債表轉(zhuǎn)移”的事實(shí)。

2011年9月，IMF發(fā)布了最新的《全球財(cái)政監(jiān)測(cè)報(bào)告》，對(duì)全球各國(guó)面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)給予概括。IMF對(duì)各國(guó)降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的政策建議是，歐元區(qū)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)實(shí)行財(cái)政整頓；對(duì)于美國(guó)和日本，IMF認(rèn)為需要盡快制定詳細(xì)和積極的財(cái)政計(jì)劃來(lái)減少赤字和債務(wù)；FSB則認(rèn)為。當(dāng)前主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融體系風(fēng)險(xiǎn)相互交織，有關(guān)政府應(yīng)當(dāng)立即采取行動(dòng)改善收支狀況。

從監(jiān)管角度來(lái)看，主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)暴露出以下幾方面的問(wèn)題：

第一，國(guó)際監(jiān)管與危機(jī)管理合作的持續(xù)性。危機(jī)之后，各國(guó)通過(guò)G20機(jī)制，達(dá)成了眾多危機(jī)管理的國(guó)際合作意向，國(guó)際組織也有意提高國(guó)際監(jiān)管的執(zhí)行力，共同應(yīng)對(duì)具有全球范圍的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。然而，實(shí)質(zhì)性的監(jiān)管與處置措施是與獨(dú)立財(cái)政機(jī)制相聯(lián)系的，對(duì)此，國(guó)際組織發(fā)揮不了實(shí)質(zhì)性的作用；盡管歐美等國(guó)家處于緊密的經(jīng)濟(jì)金融聯(lián)系之中，但在本國(guó)出現(xiàn)系統(tǒng)性危機(jī)之前，也決不會(huì)對(duì)他國(guó)施以援手。有鑒于此，如果與本國(guó)利益發(fā)生沖突，國(guó)際監(jiān)管合作則可能無(wú)法繼續(xù)。

第二，財(cái)政政策與金融穩(wěn)定關(guān)系問(wèn)題研究尚顯不足。貨幣當(dāng)局與財(cái)政當(dāng)局在維護(hù)金融穩(wěn)定的過(guò)程中發(fā)揮著重要作用，這一觀點(diǎn)已經(jīng)成為業(yè)界的共識(shí)。但是，相對(duì)于貨幣政策與金融穩(wěn)定研究的廣泛關(guān)注，財(cái)政政策與金融穩(wěn)定關(guān)系問(wèn)題研究尚顯不足。例如，如何建立貨幣政策、財(cái)政政策與宏觀審慎政策的協(xié)調(diào)機(jī)制：國(guó)債利率作為金融市場(chǎng)基準(zhǔn)利率對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的影響；對(duì)處于關(guān)鍵貨幣地位的國(guó)家財(cái)政約束的國(guó)際監(jiān)督機(jī)制等問(wèn)題有待深入探討。

第三，全球經(jīng)濟(jì)失衡與金融穩(wěn)定的關(guān)系。由于全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不合理導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)失衡和歐盟內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)失衡，危機(jī)之前，歐美大多數(shù)國(guó)家已經(jīng)出現(xiàn)了財(cái)政增長(zhǎng)的不可持續(xù)。在全球經(jīng)濟(jì)失衡形勢(shì)下，無(wú)論宏觀經(jīng)濟(jì)政策與宏觀審慎政策如何配合與協(xié)調(diào)，無(wú)論宏觀審慎管理框架構(gòu)建得如何完美，金融不穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)根源將無(wú)法得以消除。因此，建立各國(guó)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)全球經(jīng)濟(jì)的再平衡，是構(gòu)建經(jīng)濟(jì)與金融穩(wěn)定、宏觀政策相互配合協(xié)調(diào)的宏觀審慎監(jiān)管框架的基礎(chǔ)。

（五）制定影子銀行體系的監(jiān)管規(guī)則

自2011年以來(lái)，影子銀行體系問(wèn)題已從學(xué)術(shù)探討發(fā)展為監(jiān)管實(shí)踐的探討。目前，國(guó)際組織以及各國(guó)開(kāi)始著手相關(guān)監(jiān)管規(guī)則的制定。2011年4月FSB發(fā)表了《影子銀行：需要關(guān)注的有關(guān)問(wèn)題》（Shadow Banking：Scoping the Issues），主要探討了影子銀行的界定以及初步的監(jiān)管設(shè)想。對(duì)于什么是影子銀行，F(xiàn)SB并沒(méi)有直接給出明確的定義，而是提出兩步法的監(jiān)管識(shí)別方法：第一，需要廣泛關(guān)注所有的非銀行信用中介：第二，在此基礎(chǔ)上，集中關(guān)注提供可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管套利的業(yè)務(wù)活動(dòng)。在初步鎖定影子銀行體系的基礎(chǔ)上，2011年11月，F(xiàn)SB發(fā)布了《加強(qiáng)對(duì)影子銀行監(jiān)管的建議》。在這一報(bào)告中，F(xiàn)SB較為系統(tǒng)地對(duì)影子銀行監(jiān)測(cè)方法、監(jiān)管措施提出了一系列的建議。該報(bào)告作為G20戛納峰會(huì)的提案，得到了成員國(guó)的關(guān)注并在峰會(huì)的公報(bào)中有所體現(xiàn)。

G20和FSB針對(duì)影子銀行監(jiān)管建議的提出，應(yīng)當(dāng)基于以下幾方面的因素考慮：

第一，在加強(qiáng)針對(duì)性的微觀審慎監(jiān)管的同時(shí)，學(xué)術(shù)界對(duì)“影子銀行”的涵義和功能展開(kāi)了探討。隨著對(duì)影子銀行了解的深入，監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)識(shí)到資產(chǎn)證券化、對(duì)沖基金乃至銀行的表外業(yè)務(wù)等機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)都具有一定的共性，可以將其納入一體化的監(jiān)管框架，實(shí)施更加系統(tǒng)化、整體化和標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)管操作。

第二，BasellII的推出以及全球系統(tǒng)重要性銀行名單的公布之后，眾多評(píng)論認(rèn)為不應(yīng)將監(jiān)管的矛頭僅指向銀行機(jī)構(gòu)。英國(guó)金融服務(wù)管理局主席特納曾表示，盡管有許多問(wèn)題是來(lái)自影子銀行體系，但我們目前的多數(shù)應(yīng)對(duì)措施都是針對(duì)銀行機(jī)構(gòu)。

第三，明確對(duì)金融創(chuàng)新和影子銀行監(jiān)管的態(tài)度和立場(chǎng)。無(wú)論影子銀行體系或是金融創(chuàng)新行為在危機(jī)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)怎樣重大的責(zé)任，金融自由化及其帶來(lái)的便利和收益是無(wú)法估量，也是不應(yīng)完全制止的。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過(guò)適度的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)與收益的平衡。正如特納所言：“建立跟蹤事態(tài)發(fā)展信息的程序，我們才不會(huì)在未來(lái)5年或10年里看到新的影子銀行體系帶著新的風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)?！?/p>

當(dāng)前，對(duì)影子銀行監(jiān)管力度的認(rèn)識(shí)并沒(méi)有一致的意見(jiàn)。盡管各國(guó)政府表示要加強(qiáng)監(jiān)管，例如，歐洲央行行長(zhǎng)特里謝表示，金融領(lǐng)域的改革還在推進(jìn)，必須加強(qiáng)對(duì)“影子銀行”領(lǐng)域的監(jiān)管。有分析人士認(rèn)為，監(jiān)管機(jī)構(gòu)是想要將“影子銀行”作為更大范圍內(nèi)金融規(guī)則改革的下一個(gè)目標(biāo)。不過(guò)也有專家認(rèn)為“對(duì)于整個(gè)影子銀行體系的監(jiān)管，目前美國(guó)通過(guò)的法案、歐洲的法案都給了極大的寬容，沒(méi)有從正面批評(píng)，確定了影子銀行體系的發(fā)展是市場(chǎng)發(fā)展的結(jié)果，只是對(duì)它的一些監(jiān)管提出了一些條件”。基于上述的各種判斷，我們認(rèn)為當(dāng)前國(guó)際對(duì)于影子銀行體系的認(rèn)識(shí)和監(jiān)管均處于探索階段，是監(jiān)管方式由機(jī)構(gòu)監(jiān)管向更加有效的功能監(jiān)管過(guò)渡的一種表現(xiàn)，其目的是為了提高監(jiān)管能力，消除監(jiān)管縫隙。監(jiān)管當(dāng)局對(duì)于“影子銀行”的監(jiān)管態(tài)度也基本屬于中立的，各國(guó)是否會(huì)對(duì)影子銀行采取從嚴(yán)的監(jiān)管政策還有待進(jìn)一步確認(rèn)，而從嚴(yán)也并不意味著懲罰。

（六）對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

自危機(jī)以來(lái)，信用評(píng)級(jí)沒(méi)有起到良好的預(yù)警作用，反而加劇市場(chǎng)的波動(dòng)。為此，三大國(guó)際信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)飽受詬病，各國(guó)及主要國(guó)際組織開(kāi)始重新審視信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的作用。危機(jī)后，G20對(duì)于信用評(píng)級(jí)的主要監(jiān)管范圍包括信用評(píng)級(jí)公司的注冊(cè)、業(yè)務(wù)開(kāi)展以及信息披露等各個(gè)方面。自主權(quán)危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，G20首爾峰會(huì)將促進(jìn)信息披露以及減少金融機(jī)構(gòu)和投資者對(duì)信用評(píng)級(jí)的過(guò)度依賴作為監(jiān)管的主要內(nèi)容，而歐美等國(guó)也紛紛采取相應(yīng)的行動(dòng)。

對(duì)于上述監(jiān)管改革，政府和市場(chǎng)投資者多持支持態(tài)度。鑒于主權(quán)債券利率在金融市場(chǎng)中起著基準(zhǔn)作用，信用評(píng)級(jí)的影響力不斷擴(kuò)大，壟斷性信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)實(shí)質(zhì)上充當(dāng)了準(zhǔn)公共產(chǎn)品的角色。但是，發(fā)行人付酬的商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式卻使信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)偏離了公正、透明的發(fā)展軌道，反而成為金融不穩(wěn)定的重要因素。對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)客觀性的批評(píng)，恰恰反映出歐洲及亞洲國(guó)家對(duì)三大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)壟斷市場(chǎng)的不滿，例如，歐盟和中國(guó)信用評(píng)級(jí)公司均表示要建立自己的評(píng)級(jí)體系。但失去信用公司評(píng)級(jí)是否能夠讓市場(chǎng)變得更好？失去外部評(píng)級(jí)，如何創(chuàng)造一種可行的替代方法來(lái)判斷信貸風(fēng)險(xiǎn)？對(duì)原有信用評(píng)級(jí)基準(zhǔn)的喪失也意味著交易成本和監(jiān)管成本的上升，同時(shí)也加劇了市場(chǎng)的無(wú)序性。盡管從長(zhǎng)期而言，付出代價(jià)是值得的，但是沒(méi)有跡象表明，政府、監(jiān)管機(jī)構(gòu)或投資者愿意付出這樣的成本。

二、國(guó)際金融監(jiān)管政策展望

根據(jù)IMF最新發(fā)布的《世界經(jīng)濟(jì)展望最新預(yù)測(cè)》，全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇形勢(shì)嚴(yán)峻，金融狀況惡化，增長(zhǎng)前景黯淡，下行風(fēng)險(xiǎn)加劇。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)無(wú)力的背景下，歐美國(guó)家銀行業(yè)反對(duì)提高監(jiān)管要求的呼聲仍將持續(xù)。政府換屆選舉的序幕已經(jīng)拉開(kāi)，監(jiān)管改革將在政治主體與監(jiān)管利益主體的博弈中艱難前行。2012年無(wú)論是否出現(xiàn)新政當(dāng)選，歐美國(guó)家對(duì)危機(jī)的反思不會(huì)改變，監(jiān)管改革的論調(diào)不會(huì)逆轉(zhuǎn)，發(fā)生變化的只是對(duì)改革的步伐和手段、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇以及主權(quán)債務(wù)危機(jī)的緩釋等諸多變量之間的權(quán)衡關(guān)系的認(rèn)識(shí)。鑒于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)的復(fù)雜性，各國(guó)當(dāng)局及國(guó)際組織在推進(jìn)監(jiān)管改革的過(guò)程中將會(huì)更加謹(jǐn)慎。具體而言，未來(lái)國(guó)際金融監(jiān)管政策取向可以歸納為：

第一，密切監(jiān)控金融風(fēng)險(xiǎn)，防止系統(tǒng)性危機(jī)的再度發(fā)生。

自2008年以來(lái)，先進(jìn)經(jīng)濟(jì)體的金融風(fēng)險(xiǎn)從私人部門擴(kuò)散至公共部門，進(jìn)而形成二者相互交織的局面。歐洲央行將公共財(cái)政、金融部門和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)脆弱性之間的傳染和交叉影響看作是影響歐元區(qū)的首要風(fēng)險(xiǎn)；國(guó)際組織始終沒(méi)有放松防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的警惕，對(duì)經(jīng)濟(jì)部門資產(chǎn)負(fù)債表修復(fù)的不完善和整體金融脆弱性表示擔(dān)憂。歐元區(qū)債務(wù)危機(jī)升級(jí)的影響還將“外溢”到發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)此，IMF建議所有主要經(jīng)濟(jì)體關(guān)注一系列連鎖挑戰(zhàn)，并采取措施應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。

第二，完善宏觀審慎監(jiān)管的政策框架，繼續(xù)各項(xiàng)監(jiān)管要求國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的制定。

自G20華盛頓峰會(huì)提出“確保所有的金融市場(chǎng)、產(chǎn)品和參與者都受到適當(dāng)?shù)墓苤坪捅O(jiān)督”，G20一直強(qiáng)調(diào)推進(jìn)全球金融監(jiān)管改革。2012年，以FSB、BCBS以及IMF為主導(dǎo)的國(guó)際組織將繼續(xù)推進(jìn)宏觀審慎原則下的監(jiān)管改革。對(duì)此，歐美監(jiān)管當(dāng)局也表示，要消除各國(guó)之間的監(jiān)管套利的可能性，特別在資本金、流動(dòng)性以及衍生品和危機(jī)處置方面。

第三，提高國(guó)際組織統(tǒng)一執(zhí)行力，督促國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)在各國(guó)的實(shí)施。

對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注提升了國(guó)際監(jiān)管組織協(xié)調(diào)合作的全球性地位。根據(jù)戛納‘峰會(huì)的共同宣言，金融穩(wěn)定委員會(huì)（FSB）將會(huì)獲得法人資格和更大的財(cái)政自主權(quán)，通過(guò)提高它的執(zhí)行能力，來(lái)協(xié)調(diào)和監(jiān)督金融監(jiān)管議程，2012年1月，F(xiàn)SB已經(jīng)啟動(dòng)獲取法人資格的相關(guān)程序，強(qiáng)化治理框架的行動(dòng)正在展開(kāi)。對(duì)此。歐美國(guó)家均表示支持與合作。美國(guó)表示，由于無(wú)法預(yù)測(cè)金融系統(tǒng)可能會(huì)面臨什么樣的具體威脅。故而只有“增加吸收沖擊的能力和保護(hù)措施提高金融體系的彈性”，并“不斷確保監(jiān)管框架與不斷變化的全球金融體系相適應(yīng)”。

第四，堅(jiān)定改革決心，謹(jǐn)慎把握金融部門與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的相互影響。

金融監(jiān)管的目的是保證金融體系的平穩(wěn)運(yùn)行，防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致產(chǎn)出的損失。當(dāng)前先進(jìn)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇形勢(shì)復(fù)雜，實(shí)施更高的監(jiān)管要求的同時(shí)，政策當(dāng)局也會(huì)非常關(guān)注金融部門與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的相互影響。歐美監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)為如果制定過(guò)高的監(jiān)管要求，可能會(huì)阻礙金融體系對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支持，因此，必須要在創(chuàng)造更加穩(wěn)定的體系以及促進(jìn)創(chuàng)新和進(jìn)取之間保持謹(jǐn)慎的平衡。

（責(zé)任編輯：昝劍飛）