新加坡的公務(wù)員制度及其啟示

崔 冰

【摘要】新加坡是一個(gè)面積小、人口密度大且異質(zhì)性強(qiáng)的城市國(guó)家。從1965年獨(dú)立至今的幾十年里，新加坡在保持經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的同時(shí)有效地控制了貪污腐敗行為。這與其獨(dú)特而富有成效的公務(wù)員制度是分不開的，我們應(yīng)借鑒其經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)公務(wù)員的思想道德建設(shè)，健全和完善各項(xiàng)制度，努力建設(shè)一支廉潔高效的公務(wù)員隊(duì)伍。

【關(guān)鍵詞】新加坡公務(wù)員制度經(jīng)驗(yàn)啟示

新加坡是一個(gè)赤道國(guó)家，位于馬來半島南端，別名星島，又譯“獅子城”，是世界上著名的“花園之城”?？偯娣e704平方公里，常住人口500萬，其中華人占75.2％，馬來人占13.6％，印度人占8.8％，其他族占2.4％。語言有英語、華語、新加坡語、馬來語四種。①?gòu)?965年獨(dú)立至今的短短幾十年內(nèi)，新加坡就從一個(gè)面積小、人口密度大且異質(zhì)性強(qiáng)的小國(guó)，發(fā)展成為一個(gè)世界公認(rèn)的、在保持經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的同時(shí)有效控制貪污行為的國(guó)家。自2002年以來，新加坡政府連續(xù)在透明國(guó)際組織政府清廉度排名中名列前茅，具體排名情況如下：2002年~2006年第5位，2007年第4位，2008年第2位，2009年第3位，2010年第1位，2011年第5位。這與其擁有一套獨(dú)特且富有成效的公務(wù)員制度是分不開的。

文明的交融造就卓越的制度

新加坡的公務(wù)員制度是在殖民地時(shí)期的行政體制上發(fā)展起來的。1842年，新加坡淪為英國(guó)的殖民地，英國(guó)按照自身發(fā)展模式，逐步將立法、行政、司法等機(jī)構(gòu)模式移植到了新加坡。二戰(zhàn)后，英國(guó)政府又進(jìn)一步完善了新加坡的行政體制。理性與法治、民主政治與精英治理等西方政治文明理念開始在新加坡生根發(fā)芽。1965年獨(dú)立后，面對(duì)人口異質(zhì)性強(qiáng)、文化背景多元、對(duì)國(guó)家認(rèn)同度低等特點(diǎn)，新加坡第一代領(lǐng)導(dǎo)集體開展了一系列反對(duì)全盤西化傾向、捍衛(wèi)亞洲價(jià)值觀的運(yùn)動(dòng)。在1982年農(nóng)歷新年獻(xiàn)詞中，新加坡前總理李光耀號(hào)召新加坡人保護(hù)和弘揚(yáng)儒家道德傳統(tǒng)，大力提倡培養(yǎng)新加坡人的職業(yè)道德，并把道德規(guī)范納入公務(wù)員的行為體系和考核范圍，力圖用東方儒家倫理道德陶冶公職人員的品德，通過樹立公職人員公正廉潔的形象來促進(jìn)社會(huì)道德水平的提升。

20世紀(jì)80年代以來，在席卷全球的公共管理運(yùn)動(dòng)中，新加坡再次對(duì)公共行政進(jìn)行了一系列改革。其中，最重大的改革是1995年5月開展的“面向21世紀(jì)的公共服務(wù)”運(yùn)動(dòng)，由直屬于總理公署的專門辦公室負(fù)責(zé)指導(dǎo)和推進(jìn)。通過這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)，隨意浪費(fèi)現(xiàn)象大量消除，公共服務(wù)績(jī)效大幅提升，一支反應(yīng)迅速、責(zé)任心強(qiáng)、精益求精的公務(wù)員隊(duì)伍開始在新加坡建立起來。

具體而言，新加坡的公務(wù)員制度具有以下特征：

在管理體制上，實(shí)行折衷、獨(dú)立的管理模式。新加坡沿襲殖民時(shí)期的機(jī)構(gòu)設(shè)置，充分吸收西方權(quán)力分立與制衡的思想，在行政系統(tǒng)外設(shè)立了獨(dú)立的公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)，即公共服務(wù)委員會(huì)。它由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)，由5到14人構(gòu)成，任期5年。新加坡的公務(wù)員職位，按橫向工作性質(zhì)劃分，包含行政服務(wù)類、專業(yè)服務(wù)類、執(zhí)行服務(wù)類、文書服務(wù)類、技術(shù)服務(wù)類和辦公室服務(wù)類六個(gè)類別；按縱向職務(wù)層次劃分，自上而下分為常務(wù)秘書、副常務(wù)秘書、首席助理秘書、助理秘書、高級(jí)行政助理、行政助理等。每一個(gè)職務(wù)又分為若干對(duì)應(yīng)的職級(jí)。新加坡憲法還明確規(guī)定，政府官員、國(guó)會(huì)議員、政治協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、工會(huì)及所有與工會(huì)有聯(lián)系的組織成員不得擔(dān)任公務(wù)委員會(huì)委員。其成員通常是由有成就的工商界和金融界人士、教授、醫(yī)生等組成，以保證獨(dú)立性和公正性，避免行政系統(tǒng)濫用人事權(quán)。

嚴(yán)格錄用考核，注重公務(wù)員整體素質(zhì)建設(shè)。新加坡主要通過考試選拔優(yōu)秀人才進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍。與英美發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，考試制度強(qiáng)調(diào)公開、公平、擇優(yōu)錄取的原則。不同的是，新加坡公務(wù)員錄用兼顧剛性與柔性原則。剛性原則體現(xiàn)在對(duì)應(yīng)聘者的學(xué)歷有一定的硬性要求，柔性原則體現(xiàn)在對(duì)應(yīng)聘者的品德修養(yǎng)等情況要嚴(yán)格審查，道德有失或有不良嗜好者將不予錄取。公務(wù)員被錄用后還要接受品德跟蹤考核以及工作能力和潛力評(píng)估的考驗(yàn)，只有通過這兩項(xiàng)考核的公務(wù)員才能晉升。實(shí)踐證明，這種注重公務(wù)員整體素質(zhì)的錄用考核方法能夠有效保證政府的廉潔運(yùn)作。此外，新加坡還有專門的公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)公務(wù)員學(xué)院，負(fù)責(zé)提升在崗公務(wù)員的整體素質(zhì)。

高福利、高薪酬的工資待遇。新加坡是著名的高福利、高薪酬國(guó)家。新加坡政府認(rèn)為，要想吸引和留住人才，必須“富之、貴之、教之、譽(yù)之”，因而十分重視提高公務(wù)員的工資和福利待遇。作為社會(huì)最令人羨慕的職業(yè)之一，公務(wù)員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)通常接近或高于市場(chǎng)人才的競(jìng)爭(zhēng)水平。這一政策，不僅可以吸引社會(huì)精英到政府任職，保證政府擁有高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍，而且可以通過“高薪”達(dá)到“養(yǎng)廉”的目的，使公務(wù)員在不敢貪污的同時(shí)也不必貪污。

新加坡公務(wù)員制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

總結(jié)新加坡在公務(wù)員制度建設(shè)上的經(jīng)驗(yàn)，可以包含以下三個(gè)方面：

鼓勵(lì)創(chuàng)新與變革。作為一個(gè)深受儒家文化圈影響且有被殖民歷史的小國(guó)，新加坡不僅沒有被完全西化或漢化，反而借鑒兩大文明，創(chuàng)設(shè)出獨(dú)特而高效的制度，是與其始終鼓勵(lì)求新與變革分不開的。新加坡政府一直致力于培養(yǎng)公務(wù)員的公共服務(wù)創(chuàng)新意識(shí)和適應(yīng)變革意識(shí)，要求各部門形成一種期待變革、歡迎變革并有效執(zhí)行變革的組織文化。政府甚至要求每個(gè)公務(wù)員對(duì)與自己工作相關(guān)的問題都能提出建議和解決辦法。為此，政府還專門設(shè)立杰出創(chuàng)新獎(jiǎng)，用于鼓勵(lì)公共服務(wù)創(chuàng)新。

人才選拔多樣化。新加坡政府一直強(qiáng)調(diào)“有好領(lǐng)袖才有好政府”，十分注重培養(yǎng)和招攬人才。總理公署內(nèi)部專門設(shè)立選拔人才的機(jī)構(gòu)詮敘組。該組成員由總理挑選和領(lǐng)導(dǎo)，在全國(guó)明察暗訪，尋找優(yōu)秀人才并及時(shí)向公務(wù)員服務(wù)委員會(huì)推薦，以備錄用。政府還用總統(tǒng)獎(jiǎng)學(xué)金培養(yǎng)有潛質(zhì)的學(xué)生，將其送至國(guó)外名牌大學(xué)深造，并與政府簽約，學(xué)成后回國(guó)為政府服務(wù)?，F(xiàn)任總理李顯龍、前任總理吳作棟都曾是總統(tǒng)獎(jiǎng)學(xué)金的獲得者。李光耀曾說：“公共服務(wù)，不論是政治領(lǐng)袖還是公務(wù)員，都必須由最好的人擔(dān)任”。②而人才一旦被選拔出來，就會(huì)根據(jù)其專業(yè)特長(zhǎng)盡可能做到人盡其才、量才使用。

嚴(yán)格的監(jiān)督與管理。新加坡公務(wù)員的行為準(zhǔn)則和崗位職責(zé)，相關(guān)法律法規(guī)都作了明確規(guī)定。與此同時(shí)，新加坡還建立起一套近乎苛刻的監(jiān)督與管理機(jī)制，包括官方與民間兩個(gè)方面。官方秉持以權(quán)力制約權(quán)力的理念，設(shè)置獨(dú)立運(yùn)作的貪污調(diào)查局負(fù)責(zé)廉政監(jiān)督；民眾則可以通過報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等大眾傳媒監(jiān)督公務(wù)員。此外，新加坡有嚴(yán)格的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，公務(wù)員必須自動(dòng)填寫法定聲明，申報(bào)財(cái)產(chǎn)（包括個(gè)人動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、存款、股票、債券等，有配偶的還必須申報(bào)配偶財(cái)產(chǎn)），并有專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行核查。

新加坡公務(wù)員制度對(duì)中國(guó)的啟示

對(duì)我國(guó)而言，新加坡的公務(wù)員制度至少有兩方面啟示：

注重公務(wù)員的思想道德建設(shè)，加強(qiáng)理想信念教育。改革開放以來，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了豐碩成果，但與此同時(shí)，社會(huì)整體道德水平出現(xiàn)滑坡，腐敗現(xiàn)象層出不窮，權(quán)錢交易、權(quán)色交易屢禁不止，官僚主義之風(fēng)愈演愈烈，對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)提出了巨大挑戰(zhàn)。而要想抵制社會(huì)不良風(fēng)氣對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的腐蝕，首要措施恐怕是加強(qiáng)思想道德建設(shè)與理想信念教育，在思想上筑起防腐拒變的長(zhǎng)堤，使他們樹立起廉潔自律意識(shí)，正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待權(quán)力、地位和利益問題，努力保持思想道德上的純潔。

大力推進(jìn)政治體制改革，加強(qiáng)制度建設(shè)。鄧小平曾指出，“制度好可以使壞人無法肆意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面”，“制度問題帶有標(biāo)志性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”。③具體到公務(wù)員制度建設(shè)上，至少要做好以下幾個(gè)方面工作：

首先，進(jìn)一步規(guī)范公務(wù)員的選拔任用，開辟一條真正能識(shí)別、吸收治國(guó)良才的通道。我國(guó)的公務(wù)員錄用雖然采用公開考試的方式，但在具體操作細(xì)節(jié)上還有不少問題，導(dǎo)致許多優(yōu)秀人才難以脫穎而出。新加坡的經(jīng)驗(yàn)恰恰提示我們，要想吸收人才，必須建立起一套規(guī)范的、具體的選拔措施。

其次，健全法制，完善體制內(nèi)監(jiān)督。新加坡公務(wù)員制度的理性與法治精神非常突出，法律具有至高無上的權(quán)威。在處理公務(wù)時(shí)，公務(wù)員不能依據(jù)個(gè)人感情或利益關(guān)系行事，而是嚴(yán)格依章辦事，不講情面。中國(guó)的《公務(wù)員法》于2005年頒布，與之配套的各個(gè)方面或環(huán)節(jié)單項(xiàng)制度設(shè)計(jì)仍舊滯后，一些地方招考公務(wù)員時(shí)“潛規(guī)則”大行其道，給體制內(nèi)監(jiān)督帶來了很大不便。因此，要加快對(duì)公務(wù)員監(jiān)督管理工作的制度建設(shè)步伐，盡快構(gòu)建起嚴(yán)密的監(jiān)管體系。

最后，不斷完善退出機(jī)制。官本位思想作為一種深入人心的傳統(tǒng)價(jià)值觀，一直是中國(guó)傳統(tǒng)政治文化的主流意識(shí)形態(tài)，難以在短期內(nèi)消除。建國(guó)以來我國(guó)的行政管理系統(tǒng)不斷擴(kuò)張，雖進(jìn)行過幾次精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的改革，但目前的官民比例仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于歷史上的任何一個(gè)時(shí)代。在完善公務(wù)員選拔任用、加強(qiáng)體制內(nèi)監(jiān)督的同時(shí)，必須建立合理的退出機(jī)制，縮減公務(wù)員的“利益彈性空間”，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員與其他職業(yè)之間的自由轉(zhuǎn)換。只有這樣才能逐漸淡化官本位傳統(tǒng)，保持公務(wù)員系統(tǒng)的活力與高效。

（作者單位：云南民族大學(xué)管理學(xué)院）

注釋：

①吳志華：《當(dāng)今國(guó)外公務(wù)員制度》，上海：華東師范大學(xué)出版社，2008年，第278頁。

②蔡定劍：“向新加坡學(xué)習(xí)什么？”，《中國(guó)青年報(bào)》，2005年11月7日。

③《鄧小平文選》，北京：人民出版社，1993年，第293頁。