農(nóng)村城市化陷阱

張勤

[摘要] 農(nóng)村城市化是我國城市化進(jìn)程中的重要一環(huán)，而“村改居”成為我國多數(shù)農(nóng)村推進(jìn)城市化的前奏，其間的復(fù)雜關(guān)系如處理不當(dāng)便會(huì)引發(fā)深刻的問題。本文通過對(duì)H村的實(shí)地調(diào)查，試從“村改居“的視角對(duì)農(nóng)村城市化的機(jī)制和問題做一探討。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村城市化；村改居；陷阱

據(jù)2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)，我國居住在城鎮(zhèn)的人口為665575306人，占49.68%；居住在鄉(xiāng)村的人口為674149546人，占50.32%。同2000年第五次全國人口普查相比，城鎮(zhèn)人口比重上升13.46個(gè)百分點(diǎn)。中國社會(huì)科學(xué)院2011年11月19日在北京發(fā)布的《社會(huì)藍(lán)皮書：2012年中國社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》指出，2011年中國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎爻^50%，這意味著中國城市化水平首次超過50%[1]。這標(biāo)志著中國數(shù)千年來以農(nóng)村人口為主的城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，中國從一個(gè)具有幾千年農(nóng)業(yè)文明歷史的農(nóng)民大國，進(jìn)入以城市社會(huì)為主的新成長(zhǎng)階段。

城市化是世界各國發(fā)展的必然趨勢(shì)，對(duì)于一個(gè)大部分人生活在農(nóng)村的人口大國、農(nóng)業(yè)大國來說，城市化水平的推進(jìn)與提高，關(guān)鍵是在農(nóng)村。目前我國農(nóng)村城市化的研究大都基于宏觀或中觀層面，對(duì)于農(nóng)村城市化的道路、機(jī)制和問題等方面進(jìn)行了卓有成效的研究。行政城市化是我國城市化的獨(dú)特現(xiàn)象，而“村改居”就是農(nóng)村城市化進(jìn)程中的一個(gè)集中反映。鑒于農(nóng)村城市化獨(dú)特而復(fù)雜的問題，本文試圖從“村改居“切入，對(duì)農(nóng)村城市化陷阱做一初探。

一、農(nóng)村城市化與城市化陷阱

一般來說，農(nóng)村城市化就是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪?jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)文明發(fā)展為城市現(xiàn)代文明的過程[2]。農(nóng)村城市化的動(dòng)力機(jī)制可以從內(nèi)外兩個(gè)方面來說，外力即被動(dòng)的城市化，主要表現(xiàn)為政府通過政策引導(dǎo)的自上而下的城市化過程，內(nèi)力即主動(dòng)的城市化則表現(xiàn)為農(nóng)民自體理性發(fā)展和選擇的一種自下而上的城市化過程。農(nóng)村的城市化是繼城市的現(xiàn)代化之后推進(jìn)的，其具有的后發(fā)優(yōu)勢(shì)就使農(nóng)村城市化可以避免城市化過程中的一些負(fù)面影響。但是農(nóng)村畢竟是與城市有著很大不同的社會(huì)系統(tǒng)，也因此表現(xiàn)出與一般城市化的各種不同。

城市化陷阱主要指城市化推進(jìn)中因經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展偏離正常軌道而出現(xiàn)有增長(zhǎng)無發(fā)展的停滯狀態(tài)，還包括由此引發(fā)的一系列城市問題（或稱“城市病”）。

本文的農(nóng)村城市化陷阱就是相對(duì)于城市化陷阱而言的，它與城市化陷阱既有相似點(diǎn)又不同于城市化陷阱。近些年來，“村改居”在相當(dāng)一部分農(nóng)村地區(qū)成為比較普遍的現(xiàn)象，“村改居“的含義就是變?cè)瓉淼拇迕裎瘑T會(huì)為居民委員會(huì)，僅一字之差，含義卻大相徑庭，其背后隱含的各種涵義和利益博弈極易引發(fā)農(nóng)村城市化的重重矛盾或問題。本作者經(jīng)過對(duì)H村的實(shí)際田野調(diào)查和訪談，掌握了大量第一手資料，為本文的觀點(diǎn)提供了豐富的資料和支撐。

二、H村有名無實(shí)的“村改居”

H村是一個(gè)典型的中部小城市的農(nóng)業(yè)村，該村所在縣級(jí)市于2004年批準(zhǔn)為省級(jí)的經(jīng)濟(jì)單列市，2011年確定為省直管縣市。自此之后，該市就邁開步子發(fā)展，最大的變化就是重新規(guī)劃城市功能區(qū)，表現(xiàn)在農(nóng)村就是“村改居“，大力征用和開發(fā)原有的城郊農(nóng)業(yè)用地，擴(kuò)大城市的影響范圍，吸引外來企業(yè)。本文所研究的H村就是這樣一個(gè)典型的例子，2007年從“村委會(huì)”改為“居委會(huì)”至今，該村最大的變化就是耕地的占用以及由此引發(fā)的各種問題，可以毫不夸張的說其 “村改居“確是有名無實(shí)。我們從以下幾個(gè)方面來看：

1.土地

“村改居“最具實(shí)質(zhì)性的意義之一就是土地產(chǎn)權(quán)的變更，即由集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?。雖然這意味著國家對(duì)土地的征用就會(huì)發(fā)生很大的變化，以往對(duì)農(nóng)用地的征用需要補(bǔ)償?shù)挠型恋匮a(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，土地補(bǔ)償費(fèi)為耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的6倍-10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)與被征收前三年平均年產(chǎn)值的4-6倍，地上附著物和青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定[3]。對(duì)國有土地的征用需要國土部門批準(zhǔn)而只需給予相應(yīng)的補(bǔ)償即可。改為“居委會(huì)”后，H村的土地開始被征用，取而代之的是建設(shè)面積巨大的水泥廠、磚廠、熱電廠和石油城。然而村里落戶的企業(yè)對(duì)占用農(nóng)民土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)參照農(nóng)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)又不同于農(nóng)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在模糊之間，開發(fā)商以比市場(chǎng)價(jià)滴的多多價(jià)格征用農(nóng)民土地，使農(nóng)民利益大受損失，而地方政府和鄉(xiāng)村干部個(gè)人卻從中獲利。本村曾經(jīng)發(fā)生了多次的上訪事件，都是對(duì)補(bǔ)償款的不理解或不滿意所引發(fā)，為此還發(fā)生了激烈的沖突，有人還為此遭受了牢獄之苦，目前對(duì)于此種情況大多數(shù)村民都是敢怒不敢言，怕的就是招惹是非官司，蒙受不白之冤。在我們的調(diào)查中，每每訪談之此，他們都是含糊其辭，諱莫如深。

2.農(nóng)民身份

戶籍的變更也是“村改居”的應(yīng)有之義，即由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)戶口（盡管存在城鄉(xiāng)二元制的戶籍制度的爭(zhēng)論）。而我們了解的情況是非但原有居民的戶籍沒有改變，新生兒落戶時(shí)的戶口仍為農(nóng)村戶口，可能是基于利益的考慮（征地帶來的補(bǔ)償收益），大部分人一改過去對(duì)農(nóng)村戶口的不屑轉(zhuǎn)而紛紛樂于接受農(nóng)村戶口的事實(shí)，甚至原來因?yàn)槌[匿的二胎三胎都愿意繳納計(jì)劃生育罰金為的就是登記上農(nóng)村戶口。他們相信未來的征地補(bǔ)償將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于所繳納的罰金，這樣不僅可以解決兒女的戶口問題甚至可以從中獲利。

3.社會(huì)保障

農(nóng)民以耕種土地為生，土地是他們生存和生活的保障，土地征用的補(bǔ)償一次性且偏低使得其保障水平降低。雖然有國家的農(nóng)村合作醫(yī)療保障、少數(shù)的五保戶的保障和60歲之后的養(yǎng)老保險(xiǎn)，但是其保障范圍和保障額度之小，依然與城鎮(zhèn)的保障水平差距甚大。在對(duì)該村的調(diào)研過程中，不乏衣衫襤褸的年邁老者耕種土地，農(nóng)閑時(shí)則游走在公路兩旁靠撿拾路邊的垃圾和螺絲等可以變賣的東西維持生計(jì)。

4.基礎(chǔ)設(shè)施

在村里的水泥廠建工之前，村里的基礎(chǔ)設(shè)施只能說是供電了，由于水泥廠的修建，村里出資給各個(gè)下設(shè)村修筑了主干的水泥路面，雖然有著不敢恭維的質(zhì)量，但也基本上結(jié)束了雨雪天泥濘不堪的狀況?？墒瞧渌涮椎幕A(chǔ)設(shè)施如用水、排水、網(wǎng)絡(luò)線路等卻依舊是以自發(fā)性的無秩序的自組織行為。在調(diào)研過程中，隨處可見的垃圾堆、污水溝、交錯(cuò)的線路成為無序的住房建設(shè)之外的又一敗筆。

不難看出，“村改居”形式的行政城市化與自然城市化之間存在嚴(yán)重的偏差。由此偏差或斷裂帶來了一系列的問題，使得H村陷入到了既非農(nóng)村又非城市的邊緣形態(tài)，陷入到了農(nóng)村城市化的陷阱，為進(jìn)一步城市化設(shè)置了重重障礙。

三、農(nóng)村城市化的陷阱初探

農(nóng)村城市化的過程是城鄉(xiāng)之間資源、利益重新進(jìn)行配置和調(diào)整的過程，必然要觸及長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)果矛盾和問題，最終必然是農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國家所有，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，同時(shí)對(duì)農(nóng)民予以補(bǔ)償，還要解決農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的解體和重構(gòu)的矛盾，維護(hù)各方面利益和社會(huì)公正?！按甯木印笆切姓鞘谢漠a(chǎn)物，與自然的農(nóng)村城市化的斷裂問題深刻而復(fù)雜的。

首當(dāng)其沖的自然是土地的問題，某種程度上，我們可以認(rèn)為農(nóng)村城市化的實(shí)質(zhì)就是土地利用方式的改變。城市化的土地利用方式本應(yīng)是利用有限的土地產(chǎn)生最大的效益。隨著城市的發(fā)展，城市擴(kuò)展成為城市化發(fā)展過程中的必然趨勢(shì)，首先被劃入擴(kuò)展范圍的自然是城市的郊區(qū)地區(qū)。城市郊區(qū)一般從事農(nóng)業(yè)和副業(yè)的生產(chǎn)，保證著城市的日常食品和蔬菜的供給。城市擴(kuò)展對(duì)郊區(qū)土地的占用或征用帶來的問題除了產(chǎn)權(quán)的變更和補(bǔ)償糾紛外，還有就是對(duì)國家耕地面積的削減以及由此帶來的各種問題。由于新建道路，改變著原有的空間結(jié)構(gòu)和優(yōu)勢(shì)地區(qū)，產(chǎn)生新的區(qū)位選擇，在農(nóng)村尤為突出的就是住宅建設(shè)的重新選址傾向于接近道路沿線，這樣就不可避免的產(chǎn)生空心村和為爭(zhēng)奪某個(gè)區(qū)位的鄰里糾紛和行政性的設(shè)租現(xiàn)象。這已經(jīng)成為本村的一個(gè)突出問題。

其次就是規(guī)劃問題。為了加快城市化進(jìn)程，追求短期的經(jīng)濟(jì)效益，在城市擴(kuò)張時(shí)往往只偏重于占用農(nóng)村土地資源，而避開關(guān)系復(fù)雜的農(nóng)村人口與宅基地問題，不把農(nóng)村人口及村莊納入城市管理的序列，“只占地、不管人”，致使農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋刂?，農(nóng)村人口和村莊仍停留在松散的農(nóng)村狀態(tài)，無法難入城市統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理，產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民及一系列的城市化問題，同時(shí)也是城中村形成的根源[4]。

第三就是村鄰和干群關(guān)系問題。由于農(nóng)民失地后必須通過其他途徑保證生活，這樣就出現(xiàn)了就業(yè)的多樣化和復(fù)雜化，由此必然帶來收入差距的拉大。為爭(zhēng)奪新的優(yōu)勢(shì)的住宅建設(shè)用地就成為村鄰矛盾的一個(gè)重要方面。除此之外，在廣大的農(nóng)村地區(qū)，村民自治的民主管理并沒有發(fā)揮作用，農(nóng)村的管理權(quán)總是把持在某幾個(gè)人的手里。在征用土地的補(bǔ)償款方面，他們就有優(yōu)先的知情權(quán)和占有權(quán)，行政腐敗就成為農(nóng)民抱怨最多的一個(gè)方面，干群關(guān)系一度緊張。

第四，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展不可避免的帶來一定的環(huán)境問題。農(nóng)村被占土地大多是用來建設(shè)廠礦企業(yè)，由于政府的嚴(yán)格保護(hù)和一路開綠燈，這也企業(yè)有恃無恐的排放污染物，這些有害物質(zhì)在破壞其他未占用土地的耕種質(zhì)量之外，還嚴(yán)重的污染著地下水，據(jù)實(shí)地了解，H村的飲用水已經(jīng)出現(xiàn)了異味和不明線狀生物，村民們雖然承認(rèn)危害的存在，但對(duì)此也沒有辦法，因?yàn)檫€沒有確鑿的證據(jù)證明水質(zhì)的變化源于外來的企業(yè)。

最后就是就業(yè)和社會(huì)保障問題。土地是農(nóng)民唯一的生產(chǎn)資料，一直是為農(nóng)民提供基本生活資料和公共物品的基礎(chǔ)。農(nóng)民又有一定量的土地，可以為自己生產(chǎn)足夠的食物。土地是農(nóng)民生存、發(fā)展和養(yǎng)老保障功能的保證。農(nóng)民一旦失去土地，也就失去了生存的保證。盡管農(nóng)民被征地的補(bǔ)償較以前有明顯的提高，但是一次性的補(bǔ)償仍然無法滿足農(nóng)民長(zhǎng)期生活保障的要求，盡管一些被征地農(nóng)民可以通過外出打工來彌補(bǔ)因失地導(dǎo)致的收入的減少，可是卻因?yàn)樗刭|(zhì)較低、競(jìng)爭(zhēng)激烈而無法有效就業(yè)或再次失業(yè)。這些失地的農(nóng)民在保障不足、就業(yè)困難的雙重壓力下很可能淪為城市無業(yè)貧民，將帶來更多的社會(huì)問題。因此，切實(shí)解決失地農(nóng)民的就業(yè)和保障問題是農(nóng)村城市化推進(jìn)的一個(gè)重大課題。

四、結(jié)語

“村改居”政策本無可厚非，這是城市化發(fā)展的必然?？尚姓鞘谢c自然城市化斷裂的“村改居”就可能違背發(fā)展農(nóng)村的初衷，損害廣大農(nóng)民的利益、引發(fā)深刻而復(fù)雜的矛盾沖突，最終可能導(dǎo)致農(nóng)村城市化的發(fā)展偏離合理的軌道。所以必須慎重對(duì)待農(nóng)村城市化，穩(wěn)妥的處理其間的利益和關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“村改居”的平穩(wěn)過渡。相信通過學(xué)者和相關(guān)部門的持續(xù)關(guān)注和不懈努力，農(nóng)村城市化的陷阱是完全可以避免的。

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