地方官員管理考核問題研究

馮宏海

［摘要］ 本文分析了我國官員晉升機(jī)制與西方國家的差異機(jī)制，同時(shí)也分析了在以GDP為主的政績考核體制下的官員行為及動(dòng)機(jī)。在中國特殊的政治制度環(huán)境作用之下，我國形成了以GDP為主的政績考核官員晉升機(jī)制，各地方官員圍繞政治晉升紛紛展開了激烈的競爭。這種帶著政治目的的經(jīng)濟(jì)發(fā)展激勵(lì)機(jī)制，不僅對(duì)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了一定影響，也影響了資源的合理配置。

［關(guān)鍵詞］ 地方官員；晉升；錦標(biāo)賽競爭

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 08. 032

［中圖分類號(hào)］D035.5［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1673 - 0194（2012）08- 0046- 03

1引言

近年來，地方官員在中國經(jīng)濟(jì)中的作用受到了越來越多的關(guān)注。周黎安 等（２００５）指出：“在中國經(jīng)濟(jì)以奇跡般速度增長的過程中，地方官員對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展所體現(xiàn)出的興趣和熱情在世界范圍內(nèi)可能也是不多見的?！?越來越多的經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)傾向于將中國經(jīng)濟(jì)增長歸因于我國地方官員的政治激勵(lì)，圍繞著地方官員的政治激勵(lì)展開的研究也隨之越來越多。我國官員晉升機(jī)制與西方國家有何差異，當(dāng)前我國以ＧＤＰ為主的政績考核體制是怎樣形成的，這種考核機(jī)制對(duì)地方官員的晉升和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展以及資源配置又產(chǎn)生了怎樣的影響，是本文要探討的主要內(nèi)容。

2不同制度環(huán)境下的中西官員晉升機(jī)制

很多學(xué)者經(jīng)常拿我國的競爭上崗和西方國家的政治選舉制作比較。西方國家的政治體制普遍是建立在“政治和行政”相對(duì)分離的基礎(chǔ)上，因此公務(wù)員隊(duì)伍普遍實(shí)行“兩官分途”，即分政務(wù)類公務(wù)員和業(yè)務(wù)類公務(wù)員。在政治層面上強(qiáng)調(diào)多黨競爭和“三權(quán)分立”，政治家（也稱為政務(wù)類官員）的產(chǎn)生一般是通過政治選舉和政治任命的渠道產(chǎn)生，并且實(shí)行任期制，到屆即下臺(tái)。而且政治家的選用一般不強(qiáng)調(diào)職業(yè)階梯的逐級(jí)晉升，而更強(qiáng)調(diào)其所在政黨的政策主張和個(gè)人及其團(tuán)隊(duì)的執(zhí)政能力。而業(yè)務(wù)類公務(wù)員則通常實(shí)行常任制和職業(yè)化管理，職業(yè)發(fā)展通道往往是通過資格考試或任職資格來決定。業(yè)務(wù)類公務(wù)員晉升方式也有競爭機(jī)制，但主要采用的是所謂的“功績制”，即主要依據(jù)公務(wù)員履行崗位的知識(shí)、能力、品德和任職履歷等勝任力要素來評(píng)價(jià)和任命的（劉旭濤，２０１１）。所以，西方文獻(xiàn)大多是圍繞官員以選舉為目的而操縱經(jīng)濟(jì)展開研究，認(rèn)為政治家的動(dòng)機(jī)主要不是從長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來考慮經(jīng)濟(jì)政策，而是更多地把精力花費(fèi)在下一輪選舉的短期目標(biāo)上。

中國有著不同于西方發(fā)達(dá)國家的制度背景，也有著不同于其他轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體的特殊政治制度。我國政治體制環(huán)境方面的特殊性，決定了我國的官員晉升機(jī)制與西方國家有很大的差異性。

（1）我國與西方國家不同，不是多黨輪流執(zhí)政，而是由中國共產(chǎn)黨執(zhí)政，與其他民主黨派合作協(xié)商。我國不實(shí)行“政治和行政”二分法，因而公務(wù)員隊(duì)伍也就不實(shí)行“兩官分途”，所有公務(wù)員（包括領(lǐng)導(dǎo)干部）晉升途徑幾乎是一樣的。因此，我國地方官員的競爭性選拔，是一種“體制內(nèi)”的自上而下的考核和選拔機(jī)制（劉旭濤，２０１１）。這就使得我國官員晉升機(jī)制更具穩(wěn)定性，而不會(huì)像西方國家一樣，不同黨派上臺(tái)都會(huì)出現(xiàn)大批的官員變動(dòng)，每個(gè)黨派都有各自的政策取向，每個(gè)黨派都為了政治上的勝利而利用經(jīng)濟(jì)政策來操縱選舉。

（2）在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，中國政府官員處于一個(gè)非常封閉的“內(nèi)部勞動(dòng)力市場”，即一旦被上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)罷免、開除，就很難在組織外部找到其他工作。官員個(gè)人也不能隨意選擇退出已有的職位，仕途內(nèi)外存在巨大的落差，產(chǎn)生一種很強(qiáng)的“鎖住”效應(yīng)，造成一旦進(jìn)入官場就必須努力保住職位并爭取一切可能的晉升機(jī)會(huì)。

（3）我國自１９７８ 年以來改革的根本特征，是政治集權(quán)下的經(jīng)濟(jì)分權(quán)。政治集權(quán)決定了各級(jí)官員要想獲得晉升提拔，必須得到上級(jí)組織的認(rèn)可，而經(jīng)濟(jì)分權(quán)則決定了地方政府擁有了更多的資源追求地方的經(jīng)濟(jì)利益。政治集權(quán)下的經(jīng)濟(jì)分權(quán)在地方官員之間產(chǎn)生了什么樣的激勵(lì)，學(xué)者們的研究形成了兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，地方政府為追求轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生了強(qiáng)的財(cái)政激勵(lì)；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，地方政府官員為追求個(gè)人升遷形成了強(qiáng)的晉升激勵(lì)。比如錢穎一等人認(rèn)為，以財(cái)政包干為內(nèi)容的財(cái)政分權(quán)改革，中央把很多財(cái)權(quán)下放到地方，而且實(shí)施財(cái)政包干合同，使得地方可以與中央分享財(cái)政收入，從而給中國地方政府帶來了強(qiáng)激勵(lì)。

（4）我國無論是省與省之間，還是在市、地區(qū)、縣、鄉(xiāng)之間都有非常相似的地方。這些地方政府所做的事情很相似，所以他們的績效比較容易進(jìn)行相互的比較。中國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代就已顯出端倪的Ｍ型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)使得各個(gè)省區(qū)（包括省以下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)）的經(jīng)濟(jì)績效具有相當(dāng)程度的可比性，而前蘇聯(lián)的Ｕ型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)則難以在各區(qū)域之間進(jìn)行經(jīng)濟(jì)績效比較（Ｍａｓｋｉｎ等，２０００）。這就使得我國各地官員晉升考核具有可比性，地方官員為了各自政治上的晉升而展開激烈的競爭。

（5）在中國目前的行政體制下，地方官員對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有巨大的影響力和控制力，一些最重要的資源，如行政審批、土地征用、貸款擔(dān)保、各項(xiàng)政策優(yōu)惠等等均掌握在地方政府的手中。目前我國的法律法規(guī)及規(guī)章制度還不太完善，缺乏有效的市場機(jī)制和產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)行為人的影響很大，對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)控制能力還很強(qiáng)。這也為地方官員插足地方經(jīng)濟(jì)提供了條件。

改革開放以來，地方首長在任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)績效取代了過去一味強(qiáng)調(diào)的政治掛帥。經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展成為各級(jí)黨委和政府的頭等大事，經(jīng)濟(jì)績效也就成了干部晉升的主要指標(biāo)之一。這就使得地方政府圍繞經(jīng)濟(jì)績效展開了激烈競爭，使得地方政府官員非常熱衷于ＧＤＰ和相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的排名，形成了以ＧＤＰ為主的政績考核體制。地方官員在這種考核體制下不惜一切代價(jià)，大力發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)以實(shí)現(xiàn)政治上的晉升。

3我國以ＧＤＰ為主的政績考核制度下的激勵(lì)效果

我國以ＧＤＰ為主的政績考核制度對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了怎樣的影響，而基于這種激勵(lì)之下的經(jīng)濟(jì)增長有沒有給地方官員的晉升帶來促進(jìn)作用，不同學(xué)者從不同角度對(duì)此展開了具體研究。

大部分文獻(xiàn)都肯定了以ＧＤＰ為主的政績考核制度對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有促進(jìn)作用。Ｓｈｌｅｉｆｅｒ ａｎｄ Ｔｒｅｉｓｍａｎ（ ２０００） 和Ｂｌａｎｃｈａｒｄ ａｎｄ Ｓｈｌｅｉｆｅｒ（ ２０００） 在比較了中俄兩國的經(jīng)濟(jì)績效后，認(rèn)為政治制度下地方政府官員的晉升激勵(lì)是中國經(jīng)濟(jì)成功的重要因素。王賢彬、徐現(xiàn)祥（２０１０）考察了中國地方官員的政治激勵(lì)機(jī)制和模式，指出地方官員之間的政治競爭與激勵(lì)顯著地促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)增長。馮濤、趙會(huì)玉（２００９）論及中國在分權(quán)改革的同時(shí)維持了一個(gè)相對(duì)有效的政府間競爭市場，地方政府官員在經(jīng)濟(jì)增長為主要考核目標(biāo)的錦標(biāo)賽制度下，為完成政績考核展開多種形式的競爭。地方政府競爭間接促進(jìn)了物質(zhì)資本和人力資本投資，改善了基礎(chǔ)設(shè)施，吸引了大批的外商直接投資，從而推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長。地方政府官員在經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)獲得了晉升。郭廣珍（２００９）通過將追求貨幣收入也納入官員的目標(biāo)函數(shù)，在構(gòu)造了一個(gè)帶約束的古諾模型的基礎(chǔ)上，將官員政治激勵(lì)嵌入其中，并以此分析了官員對(duì)自己精力和時(shí)間的分配如何對(duì)經(jīng)濟(jì)績效產(chǎn)生影響。

以ＧＤＰ為主的政績考核制下的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)官員的晉升也帶來了正面效應(yīng)。Ｌｉ ａｎｄ Ｚｈｏｕ（２００５）、周黎安 等（２００５）運(yùn)用中國改革以來的省級(jí)水平的數(shù)據(jù)系統(tǒng)地驗(yàn)證了地方官員晉升與地方經(jīng)濟(jì)績效的顯著關(guān)聯(lián)，省級(jí)官員的升遷概率與省區(qū) ＧＤＰ 的增長率呈顯著的正相關(guān)關(guān)系，為地方官員晉升激勵(lì)的存在提供了一定的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。王賢彬、張莉、徐現(xiàn)祥（２０１１）通過對(duì)改革開放以來我國大陸３１個(gè)省區(qū)的地方官員數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗(yàn)，文章發(fā)現(xiàn)，在省長和省委書記層面，都存在著以經(jīng)濟(jì)增長為核心的相對(duì)績效考核機(jī)制。同時(shí)，這種機(jī)制的強(qiáng)度在兩者之間具有差異，在省長層面顯得更加重要，而在省委書記層面則相對(duì)較弱。

此外，孟望生、沈薈云（２００９）還揭示了在我國現(xiàn)存的官員激勵(lì)機(jī)制——晉升激勵(lì)機(jī)制下，我國官員在各自崗位上的工作努力程度是不一樣的，隨著官員級(jí)別的不同，官員的工作努力程度也不同，各級(jí)政府官員在其工作崗位上的努力程度和其行政級(jí)別呈正相關(guān)，即我國的晉升激勵(lì)機(jī)制的效果對(duì)不同級(jí)別的官員是不同的，級(jí)別越高這種激勵(lì)機(jī)制越有效果。

4中國以ＧＤＰ為主的政績考核制度下的資源配置

以ＧＤＰ為主的政績考核體制促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也產(chǎn)生了許多負(fù)面效應(yīng)，其中對(duì)資源配置的影響不可忽視。

（１）地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問題。周黎安（２００４）從晉升激勵(lì)的角度出發(fā)，認(rèn)為地方政府官員之間的晉升激勵(lì)使得地方之間的合作空間非常狹小，而競爭空間非常巨大，這就形成了地方保護(hù)和重復(fù)建設(shè)的制度基礎(chǔ)。張軍（ ２００５） 提出，在這種政績觀下，地方官員為增長而競爭，會(huì)帶來地方保護(hù)主義、重復(fù)建設(shè)等問題。皮建才（２００９）從政治晉升激勵(lì)的角度考察了中國重復(fù)建設(shè)的內(nèi)在機(jī)制。分析表明，橫向政治晉升激勵(lì)的作用機(jī)制和縱向政治晉升激勵(lì)的作用機(jī)制并不相同，由此得到落后地區(qū)是否進(jìn)行重復(fù)建設(shè)的條件也就不相同。為了降低落后地區(qū)進(jìn)行重復(fù)建設(shè)的程度，中央政府需要對(duì)不同地區(qū)地方政府的官員采用不同的政治晉升激勵(lì)。

（2）城鄉(xiāng)和地區(qū)之間的差距擴(kuò)大。王永欽 等（ ２００７） 以“中國的大國發(fā)展道路”的視野分析了中國分權(quán)式改革所帶來的得失，中國的相對(duì)績效評(píng)估激勵(lì)機(jī)制在成就了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效的同時(shí)，也造成了城鄉(xiāng)和地區(qū)間收入差距的持續(xù)擴(kuò)大、地區(qū)之間的市場分割和公共事業(yè)公平的缺失等問題。周黎安、陶婧（２０１１）運(yùn)用中國１９９７－２００３年縣級(jí)面板數(shù)據(jù)，系統(tǒng)考察了省區(qū)交界地帶與非交界地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異。以相對(duì)經(jīng)濟(jì)績效為考核標(biāo)準(zhǔn)的政治晉升選拔機(jī)制阻礙了區(qū)域?qū)I(yè)化分工和經(jīng)濟(jì)合作，對(duì)處于行政區(qū)交界處的地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤為不利，導(dǎo)致地區(qū)之間的差異。田偉、田紅云（２００９）證明，在現(xiàn)有的晉升機(jī)制下，發(fā)達(dá)地區(qū)地方官員會(huì)（較不發(fā)達(dá)地區(qū)地方官員而言）更多地對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長伸出“援助之手”，這從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來看，容易引發(fā)官員出現(xiàn)不良行為，進(jìn)而導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)“發(fā)散”的惡性循環(huán)。

（３）市場分割，阻礙地區(qū)間交流。徐現(xiàn)祥等（ ２００７） 和皮建才（ ２００８） 證明了，為了晉升最大化，理性的地方官員可能會(huì)選擇分割市場，各自為政。徐現(xiàn)祥、李郇、王美今（２００７）論證了，在中央政府按照經(jīng)濟(jì)績效晉升地方政府官員的情況下，當(dāng)?shù)胤秸賳T的努力具有負(fù)外部性或負(fù)溢出效應(yīng)時(shí)，地方政府官員會(huì)理性地選擇市場分割，從而將負(fù)溢出效應(yīng)外部化，以免殃及自身經(jīng)濟(jì)增長以及相應(yīng)的晉升可能性。

（４）產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象。張曄、劉志彪（２００５）在地方政府官員晉升博弈分析的基礎(chǔ)上，引入了心理變量，建立了一個(gè)基于古諾納什均衡的羊群模型，證明了在地方官員業(yè)績比較的收益結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避傾向的條件下，如果博弈一方對(duì)某一產(chǎn)業(yè)投資價(jià)值的主觀評(píng)價(jià)發(fā)生改變，或是某一產(chǎn)業(yè)的投資回報(bào)發(fā)生相對(duì)變化，將不僅引起自身產(chǎn)業(yè)投資額的改變，還會(huì)導(dǎo)致另一方同樣反應(yīng)和彼此的模仿投資行為，最終導(dǎo)致博弈雙方的產(chǎn)業(yè)投資結(jié)構(gòu)趨同。因此，證明了中國目前存在的地方政府官員的經(jīng)濟(jì)業(yè)績競爭制和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避傾向，是地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同的根本原因。

綜上所述，在中國特殊的政治制度環(huán)境作用之下，我國形成了以ＧＤＰ為主的政績考核官員晉升機(jī)制，各地方官員圍繞政治晉升紛紛展開了激烈的競爭。這種帶著政治目的的經(jīng)濟(jì)發(fā)展激勵(lì)機(jī)制，不僅對(duì)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了一定影響，也影響了資源的合理配置。

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