論我國民間組織參與農(nóng)村社會救助法律機(jī)制的完善

張榮現(xiàn)

一、相關(guān)概念的界定

非政府組織，在我國又被稱為民間組織，同時還被稱為“社會團(tuán)體”、“民辦非企業(yè)單位”、“非營利性組織”、“社會中間組織”、“中介組織”、“第三部門”等，這些名稱一般沒有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，但是關(guān)于其概念的界定至今尚未形成定論，學(xué)界認(rèn)為：“民間組織”概念突出了公民社會組織的民間性，其外延可以涵蓋上述各概念所要表達(dá)的主要意義，比較而言，這是一個表達(dá)公民社會組織的恰當(dāng)概念。本文中筆者亦使用“民間組織”作為規(guī)范性用語， 根據(jù)國家民間組織管理局網(wǎng)站官方資料，民間組織應(yīng)具有正規(guī)性、獨(dú)立性、非營利性、自治性、志愿性和公益性六個基本特征。

法律機(jī)制實(shí)質(zhì)上是法律價值的體現(xiàn)方式和實(shí)現(xiàn)手段。法律機(jī)制可分為內(nèi)部機(jī)制和外部機(jī)制兩個二級機(jī)制。法律機(jī)制不是自發(fā)機(jī)制，而是人類根據(jù)滿足自身需要的各種目標(biāo)，通過人們的主觀努力建立起來的人為機(jī)制，是由國家所設(shè)置的，且往往以法律規(guī)則的形式表現(xiàn)出來。目前，我國民間組織參與社會救助的法律機(jī)制是殘缺的，具體表現(xiàn)為立法進(jìn)程的滯后、政府管理理念的落伍和社會整體環(huán)境的欠缺，民間組織自身的不足，個別內(nèi)部機(jī)制甚至是不存在的。因此，建立完善的法律機(jī)制是實(shí)現(xiàn)民間組織參與社會救助法治化目標(biāo)的必由之路。

二、民間組織參與農(nóng)村社會救助法律機(jī)制內(nèi)部聯(lián)系之完善

（一）培育正義觀念的指導(dǎo)機(jī)制

正義是社會的最高價值目標(biāo)，正義觀念是人們關(guān)于社會體制公平合理的理想追求，屬于社會意識形態(tài)，對人們的實(shí)踐活動具有能動的指導(dǎo)作用。這種追求社會公平正義的價值理念是民間組織參與農(nóng)村社會救助不可或缺的。

首先，群策群力培育社會整體公益價值觀。借鑒發(fā)達(dá)國家、地區(qū)成熟經(jīng)驗(yàn)，發(fā)動全社會力量呵護(hù)公益精神的萌生發(fā)育。其次，各方確保自身利益訴求的正當(dāng)性和合理性。亞里士多德曾指出：正義以公共利益為依歸。民間組織參與社會救助中涉及多方主體：政府、民間組織、社會弱勢群體、其他關(guān)涉方等，相應(yīng)利益需求難免會有交集或沖突，這就要求各方主體在此過程中秉承寬容與理解精神，以公平、公利、公德為導(dǎo)向保持克制與理性，確保自身利益訴求的正當(dāng)性和合理性。

（二）打造利益需求的驅(qū)動機(jī)制

利益需求產(chǎn)生的行為動機(jī)以及動機(jī)與行為之間的內(nèi)在聯(lián)系即利益驅(qū)動機(jī)制，是法律調(diào)整利益關(guān)系的功能得以啟動的內(nèi)部根據(jù)和動力機(jī)制。為保證民間組織參與農(nóng)村社會救助法律機(jī)制的良性運(yùn)作，則必須確保其中所涉各方利益需求的最大化滿足。

第一 ，改革現(xiàn)行政府機(jī)關(guān)及各級官員的政績考核體系。我國傳統(tǒng)上的官員政績考核存在“唯經(jīng)濟(jì)”、“唯GDP”傾向，今后當(dāng)以貫徹科學(xué)發(fā)展觀為契機(jī)，深入改革現(xiàn)行官員政績考核機(jī)制，加大民生改善績效在政績考核依據(jù)中的比重，從而促使政府官員更加重視改善民生，更加重視助力民間組織參與農(nóng)村社會救助。第二，改革現(xiàn)行民間組織登記、稅收和審計(jì)監(jiān)督管理體制。今后當(dāng)在立法及實(shí)務(wù)中漸次改良，將民間組織設(shè)立逐步實(shí)施備案制，降低民間組織成立的門檻；逐步研究推行民間組織免稅制度，對民眾捐贈物資和民間組織非營利性收入實(shí)施減免稅政策；完善對民間組織的評估表彰機(jī)制，更能激勵其不斷努力。第三，重視物質(zhì)獎勵、精神激勵機(jī)制的作用。政府一方面要適時采用多種方式對熱心公益的民間組織或公眾個人予以物質(zhì)獎勵和精神激勵，對公益人物、公益民間組織尤其是熱心參與農(nóng)村社會救助事務(wù)的民間組織探索開展更獨(dú)立，更公平、公開、公正的評比活動，激勵先進(jìn)典型同時也對社會公眾以精神啟迪和警悟。

（三）重構(gòu)權(quán)利義務(wù)的整合機(jī)制

利益整合的方式包括機(jī)械整合和有機(jī)整合，前者是用一種利益否定另一種利益，一種利益取代另一種利益。后者是將各種利益用一種利益有機(jī)地統(tǒng)一起來，形成整體利益，建構(gòu)多種利益并存并以某一種利益為統(tǒng)帥的社會機(jī)制。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)、民主政治和法治國家，要求實(shí)行有機(jī)性的整合。權(quán)利和義務(wù)是利益關(guān)系正當(dāng)性的權(quán)衡機(jī)制，賦予權(quán)利激勵，設(shè)立義務(wù)制約，法律就是通過對權(quán)利義務(wù)適時整合來達(dá)到調(diào)整利益關(guān)系的目的。

傳統(tǒng)上關(guān)涉民間組織參與農(nóng)村社會救助中的利益整合大都采用行政性機(jī)械整合，存在壓抑甚至無視民間組織利益訴求傾向，未來將致力重構(gòu)權(quán)利義務(wù)的整合機(jī)制。針對目前民間組織及農(nóng)村社會救助領(lǐng)域立法混亂情勢，適時啟動最高權(quán)力機(jī)關(guān)層面的立法程序，作為過渡措施，可以先由國務(wù)院或民政部對有關(guān)法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性法律文件進(jìn)行編纂，借此對民間組織參與農(nóng)村社會救助中所涉各方權(quán)利義務(wù)予以明晰：明確“救助貧困公民是國家和政府的責(zé)任和義務(wù)，責(zé)任和義務(wù)并不意味著負(fù)擔(dān)，而是保障公民基本生存權(quán)的客觀需要”，明確政府、社會、個人在現(xiàn)代社會救助中各自的特有功能尤其是政府與民間組織現(xiàn)代合作關(guān)系確立的重要性。

（四）健全法律程序的控制機(jī)制

程序是我們實(shí)現(xiàn)“有節(jié)度的自由、有組織的民主、有保障的人權(quán)、有制約的權(quán)威、有進(jìn)取的保守”這樣一種社會形態(tài)制度化的基石。法治社會中，法律程序主要通過對權(quán)力的控制和權(quán)利的保障實(shí)現(xiàn)對社會秩序的控制。

就民間組織參與社會救助過程而言，所涉法律程序眾多，樹立程序正義、程序合法理念，發(fā)揮法律程序的控制功能干系重大。一要強(qiáng)化立法程序的規(guī)范性。二要強(qiáng)化政府依法行政的現(xiàn)代行政程序理念。三要明晰民間組織參與農(nóng)村社會救助事務(wù)的具體程序。四要指導(dǎo)民間組織內(nèi)部治理程序的良性生成。五要建立完善的問責(zé)程序（或可稱為權(quán)利救濟(jì)程序）。上述諸法律程序環(huán)環(huán)相扣，彼此聯(lián)系又彼此制約，使所涉各方行為囿于程序正義之軌道。

（五）完善法律責(zé)任的追究機(jī)制

一是行政責(zé)任。政府相關(guān)機(jī)關(guān)（民間組織管理機(jī)關(guān)、負(fù)責(zé)社會救助事務(wù)的民政部門等）與民間組織、農(nóng)村受助群眾等相對人構(gòu)成多種行政關(guān)系。這些行政機(jī)關(guān)在管理民間組織或農(nóng)村社會救助事務(wù)時，一旦存在濫用公權(quán)力實(shí)施公務(wù)行為造成民間組織或受助群眾利益受損，應(yīng)明確政府機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)的行政責(zé)任。二是民事責(zé)任。在民間組織參與農(nóng)村社會救助過程中，存在大量平等主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在這些平等主體間因?yàn)轭愃七@些權(quán)利義務(wù)關(guān)系難免發(fā)生各種侵權(quán)行為，應(yīng)追究侵權(quán)方的相應(yīng)民事責(zé)任。三是刑事責(zé)任。今后在我國法律制度設(shè)計(jì)中應(yīng)就承擔(dān)刑事責(zé)任具體情勢做出細(xì)化規(guī)定，做出準(zhǔn)用性規(guī)范甚至確定性規(guī)范增強(qiáng)刑事責(zé)任追究的可操作性。刑事責(zé)任追究機(jī)制的完善將是民間組織參與農(nóng)村社會救助法律機(jī)制良性運(yùn)轉(zhuǎn)的最后一道屏障，所以應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注。

三、完善民間組織參與農(nóng)村社會救助法律機(jī)制之外部聯(lián)系

（一）創(chuàng)新法律成立機(jī)制

法律的產(chǎn)生過程，反映在法律的供求關(guān)系中，是社會法律需求的形成（生成）與國家機(jī)關(guān)的確立（制定、認(rèn)可）兩種因素之間由不平衡走向平衡的過程。這種過程，我們稱之為法律的成立機(jī)制。創(chuàng)新當(dāng)前社會救助領(lǐng)域法律成立機(jī)制，推進(jìn)立法進(jìn)程為當(dāng)然選擇。

首先，應(yīng)在憲法中明確公民享有的社會保障權(quán)，以適應(yīng)當(dāng)前及未來社會救助形勢發(fā)展需要。其次，制定統(tǒng)一《民間組織法》和《社會救助法》，明確民間組織的經(jīng)濟(jì)法主體地位和獨(dú)立民事主體的法律地位，使其更多承擔(dān)起作為國家干預(yù)社會分配法律制度子系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)法責(zé)任。再次，制定補(bǔ)充性的法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性法律文件。

（二）理順法律實(shí)現(xiàn)機(jī)制

法律實(shí)現(xiàn)機(jī)制是指在法律實(shí)現(xiàn)的方式和過程中權(quán)力與權(quán)利的制度化安排。有關(guān)民間組織參與社會救助過程中涉及法律的實(shí)現(xiàn)，形成了以守法、執(zhí)法、司法為基礎(chǔ)，與其他制度性安排有機(jī)互動共同作用的一個良性機(jī)制。

一是公眾守法機(jī)制的完善。有關(guān)民間組織、社會救助方面的法律制度要得到順利實(shí)現(xiàn)，首先要求“大家所服從的法律本身是制定得良好的法律”。為確保法律的良法性，應(yīng)逐漸完善法律的違憲違法審查制度，更加明確民間組織和公民對立法的參與權(quán)、建議權(quán)。二是行政執(zhí)法機(jī)制的貫通。嚴(yán)格依法行政，樹立程序正義的公務(wù)理念，為法律的良性運(yùn)作疏通管道。政府機(jī)關(guān)在實(shí)務(wù)中要主動做好農(nóng)村社會救助領(lǐng)域的宏觀規(guī)劃指導(dǎo)，明確與民間組織責(zé)任劃分與關(guān)系。三是公正司法機(jī)制的保障。除了繼續(xù)推行司法改革、強(qiáng)化司法人員的社會主義法治理念之外，還應(yīng)特別關(guān)注明確民間組織在程序法上的訴權(quán)，探索實(shí)施公益訴訟制度，并扶持公益律師團(tuán)隊(duì)不斷壯大。

（三）重視權(quán)力保障機(jī)制

一方面，強(qiáng)化公權(quán)力的保障。除有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)對民間組織參與農(nóng)村社會救助的保障外，應(yīng)借鑒寧夏回族自治區(qū)改革實(shí)施的“民生報(bào)告提交人大審議制度”，即“用制度逼迫施政者重點(diǎn)考慮民生問題”，可以考慮在全國推廣。

另一方面，社會權(quán)力的保障。改革現(xiàn)行政府年檢審計(jì)等純行政化評估監(jiān)督體系，探索建立獨(dú)立第三方評估機(jī)構(gòu)。充分發(fā)揮新聞媒體“第四權(quán)力”的作用。目前大陸地區(qū)存在的諸如律師協(xié)會、婦聯(lián)等民間組織應(yīng)該利用自身優(yōu)勢，在游說政府、監(jiān)督其他民間組織參與社會救助事務(wù)等方面多下工夫，以爭取民間組織制度環(huán)境的改良參加農(nóng)村社會救助的效率。

（四）強(qiáng)化自律互動機(jī)制

法律機(jī)制良性運(yùn)轉(zhuǎn)除了上述他律機(jī)制之外，還需要依靠社會自律機(jī)制的同步配合協(xié)調(diào)。就民間組織參與農(nóng)村社會救助過程中所涉及的自律機(jī)制而言，主要有政府自律機(jī)制、民間組織自律機(jī)制和其他社會組織自律機(jī)制等。民間組織借以自律的規(guī)則可分為兩類：一是民間組織內(nèi)部的自律規(guī)則；二是民間組織行業(yè)內(nèi)公共政策。與上述其他自律機(jī)制適時互動并與法律機(jī)制遙相呼應(yīng)，促進(jìn)大陸地區(qū)民間組織參與農(nóng)村社會救助的制度環(huán)境漸次改良。

【本文是河南省人民政府決策咨詢項(xiàng)目《民間組織參與農(nóng)村社會救助法律問題研究》（項(xiàng)目編號：2011B370）的階段性成果?！?/p>

（作者單位：河南師范大學(xué)法學(xué)院）