重工業(yè)城市可持續(xù)發(fā)展與環(huán)保政策選擇

張春梅

【摘要】隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，重工業(yè)城市環(huán)境壓力與日劇增，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境容量的矛盾日益突出。制定和實施環(huán)境保護政策，對于增強城市可持續(xù)發(fā)展能力，改善生態(tài)環(huán)境，具有重要現(xiàn)實意義。以包頭市為例，只有不斷完善環(huán)境保護政策體系才能進一步推進重工業(yè)城市的可持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】重工業(yè)城市環(huán)境保護可持續(xù)發(fā)展

重工業(yè)城市環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展互動機理

城市可持續(xù)發(fā)展強調(diào)城市在增長的同時更注重城市質(zhì)量的提高，是城市社會經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境的均衡發(fā)展。環(huán)境保護具有明顯的地區(qū)性，對于重工業(yè)城市來講環(huán)境保護的內(nèi)容大體可分為兩方面：一是保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治環(huán)境污染和其他公害，保持生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)；二是要轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，更新發(fā)展觀念，實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式從粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變。提高工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中環(huán)境資源和能源的利用率，以促進經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

重工業(yè)城市環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展兩者相互作用，相互依存。一方面，保護環(huán)境是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的前提?，F(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展越來越依靠環(huán)境與資源的支撐，城市可持續(xù)發(fā)展必須以自然資源為基礎(chǔ)，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境的相協(xié)調(diào)。加大對環(huán)境保護的投資與建設(shè)力度不僅可以為城市可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造適宜的環(huán)境與資源條件，而且還可以為發(fā)展提供進一步保障。另一方面，可持續(xù)發(fā)展是提高城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的保障。可持續(xù)發(fā)展要求人們改變傳統(tǒng)發(fā)展的模式，在生產(chǎn)時要盡可能地少投入，多產(chǎn)出；同時在消費時盡可能地多利用、少排放，從而使發(fā)展更少地依賴有限的資源，更多地實現(xiàn)與環(huán)境容量的有機協(xié)調(diào)?？沙掷m(xù)發(fā)展對環(huán)境保護新技術(shù)的研制要求可以使單位生產(chǎn)量的能耗、物耗大幅度下降，從而減輕環(huán)境的污染負(fù)荷。

重工業(yè)城市面臨的嚴(yán)峻環(huán)境問題及成因分析

“十一五”以來，重工業(yè)城市在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下普遍開展了城市環(huán)境綜合整治工作，在環(huán)境保護方面取得了突出的成就，但是由于多年的積累以及經(jīng)濟的快速發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境容量的矛盾仍然突出。筆者以包頭市為例，分析當(dāng)前重工業(yè)城市普遍面臨的嚴(yán)峻環(huán)境問題及成因。

當(dāng)前存在的主要環(huán)境問題。1、煤煙型污染。包頭市是國家“一五”期間發(fā)展起來的重工業(yè)城市，資源型產(chǎn)業(yè)比重大，當(dāng)前環(huán)境污染的典型特征是煤煙型污染。由于高耗能企業(yè)多，工業(yè)耗煤量大，高能耗高排放的矛盾突出。全年耗煤量為2358萬噸，其中工業(yè)耗煤量就占91.4%。近年來工業(yè)廢氣主要污染物排放量呈快速增加趨勢，包頭工業(yè)廢氣排放總量3815億標(biāo)立方米，其中由燃料燃燒排放的廢氣占40%，生產(chǎn)工藝廢氣占60%。城市空氣顆粒物污染較為突出。

2、大氣氟污染。氟污染一直是包頭市特殊的環(huán)境污染問題。包頭地區(qū)大氣氟污染源是來自包頭鋼鐵公司、包頭鋁廠以及近年來興盛起來的包頭稀土產(chǎn)業(yè)。稀土企業(yè)在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生大量的氟化物，由于包頭市稀土儲量居世界首位，是全國最大的稀土工業(yè)基地。由于大部分稀土企業(yè)沒有凈化設(shè)施，對周圍環(huán)境造成了惡劣影響。

3、工業(yè)廢水污染。作為全國主要工業(yè)城市包頭市區(qū)內(nèi)共集中了各類工業(yè)企業(yè)，企業(yè)用水量大，分布較為密集，廢水排放量也大，工業(yè)企業(yè)是包頭市水污染的主要污染源。包頭市重點污染源企業(yè)一年中廢水排放量可達(dá)6672.37萬噸，占包頭廢水排放總量的83%。近年來，黃河包頭段不僅過境流量逐年降低，而且水質(zhì)污染逐年加重，低流量、高污染現(xiàn)象日益嚴(yán)重。

4、固體廢棄物污染。包頭市年產(chǎn)各類工業(yè)廢渣1100多萬噸，由于尾礦廢渣中含有放射性物質(zhì)，造成占包頭固體廢物總量一半的尾礦廢渣難以綜合利用。目前，包頭工業(yè)固體廢棄物累積堆存已達(dá)到2.7億噸，占地2000多萬平方米，占包頭建成區(qū)總面積的九分之一。特別是包鋼尾礦壩存在重大污染隱患，已經(jīng)成為城市重要的環(huán)境安全問題。

環(huán)境問題產(chǎn)生的根源探析。1、“產(chǎn)權(quán)缺位”是導(dǎo)致污染嚴(yán)重的重要根源。產(chǎn)權(quán)是指由物的存在及關(guān)于它們的使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系。產(chǎn)權(quán)是交易的前提，產(chǎn)權(quán)不清必然導(dǎo)致效率損失。環(huán)境資源作為一種公共物品一直以來缺乏明確的產(chǎn)權(quán)歸屬。在資源環(huán)境問題上由于責(zé)、權(quán)、利不清，企業(yè)往往為了實現(xiàn)自身利益的最大化以損害環(huán)境資源為代價，從而造成嚴(yán)重環(huán)境污染。

2、環(huán)境的外在性與制度的缺失。環(huán)境污染與破壞具有很強的負(fù)外在性。污染物排放超過一定的限度，使其他使用者受到損害，在完全競爭的情況下，企業(yè)的邊際社會成本就會大于邊際私人成本。由于在環(huán)境保護方面相關(guān)制度的缺失導(dǎo)致大量環(huán)境污染與破壞現(xiàn)象的出現(xiàn)。

3、地方政府責(zé)任缺失?！董h(huán)境保護法》規(guī)定：地方各級人民政府，應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。政府在環(huán)境保護方面應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主體責(zé)任。但是長期以來出現(xiàn)環(huán)境問題時政府一直被認(rèn)為是監(jiān)督方而不是責(zé)任方，從而導(dǎo)致責(zé)任缺失。此外，政府對一些建設(shè)項目實行環(huán)境影響報告制度、排污許可制度等審查不嚴(yán)，環(huán)保投入不足導(dǎo)致的環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測設(shè)備不足等都是導(dǎo)致環(huán)境問題產(chǎn)生的政府責(zé)任。

4、環(huán)境法制建設(shè)滯后，違法成本過低。目前環(huán)境法制建設(shè)相對于實踐的需要嚴(yán)重滯后，環(huán)境違法成本太低。由于法定罰款上限低，不足以制裁、震懾和遏制環(huán)境違法，當(dāng)企業(yè)違法利益大于守法利益時，致使許多企業(yè)寧愿選擇違法排污并繳納罰款，導(dǎo)致惡意偷排、故意不正常運轉(zhuǎn)污染防治設(shè)施、長期超標(biāo)排放等持續(xù)性環(huán)境違法行為大量存在。一般來講，目前我國環(huán)境違法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代價的2%。①

重工業(yè)城市環(huán)保政策選擇

日本仲上健一教授認(rèn)為：解決中國的環(huán)境問題，必須實施有效的環(huán)境對策。②因此實施徹底的環(huán)境管制，對企業(yè)實行同環(huán)境對策有關(guān)的激勵措施，對于重工業(yè)城市的可持續(xù)發(fā)展是非常必要的。

完善環(huán)境保護的政策法規(guī)。要從根本上解決環(huán)境問題，必須進一步完善環(huán)保法制，強化執(zhí)法手段。盡快修訂和完善現(xiàn)行環(huán)保法律法規(guī)。要制定污染源限期治理管理條例、規(guī)劃環(huán)境影響評價條例、環(huán)境監(jiān)測條例，借鑒國際經(jīng)驗從科學(xué)決策、目標(biāo)責(zé)任制、監(jiān)督機制、責(zé)任追究等方面創(chuàng)建和強化一批行之有效的環(huán)境管理法律制度。對約束性條款設(shè)置相應(yīng)的強制措施、法律責(zé)任和處罰條款，對違法成本加大處罰的力度，進一步提高違法成本。

制定和實施有利于環(huán)保的經(jīng)濟政策。1、實行綠色信貸政策。環(huán)保部門與金融部門必須建立起信息通報制度，將企業(yè)環(huán)境行為納入征信系統(tǒng)。企業(yè)貸款時需出示排污許可證和環(huán)評批復(fù)等有關(guān)證明材料，對不符合國家產(chǎn)業(yè)和環(huán)保政策、未通過環(huán)保審批、存在環(huán)境違法行為的企業(yè)不發(fā)放任何形式的貸款。積極支持環(huán)保型企業(yè)的發(fā)展，為企業(yè)開展污染治理，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，建設(shè)節(jié)能減排環(huán)保型項目開辟“綠色通道”，從而提高企業(yè)環(huán)保責(zé)任意識。2、完善環(huán)境保護的稅收政策。一是大力提倡“綠色稅收”，即提高環(huán)境稅，特別是能源稅，可以抑制污染排放，有利于解決環(huán)境問題。二是改革資源稅，完善其環(huán)境保護功能。應(yīng)擴大資源稅的征收范圍，應(yīng)將森林資源、土地、草地、水資源納入征稅范圍，并適當(dāng)提高征稅標(biāo)準(zhǔn)，對非再生性、非替代性資源以及對環(huán)境污染嚴(yán)重的資源課以重稅。三是把傳統(tǒng)的排污費轉(zhuǎn)為由地稅部門收取環(huán)境稅。對污染企業(yè)提高征稅標(biāo)準(zhǔn)，以此提高排污企業(yè)環(huán)保意識，促使企業(yè)改進技術(shù)，從而減少環(huán)境污染的負(fù)外部性。3、實施生態(tài)補償政策。完善生態(tài)補償政策一要體現(xiàn)“利用者付費”、多利用多付費的原則；二要對破壞生態(tài)系統(tǒng)的行為人進行經(jīng)濟懲罰；三要對具有重要生態(tài)服務(wù)價值的區(qū)域或?qū)ο蠼o予保護性投入；四要對為了保護生態(tài)系統(tǒng)而放棄發(fā)展機會的當(dāng)?shù)鼐用裼枰越?jīng)濟補償。

制定和執(zhí)行有利于環(huán)保的行政管理政策。1、嚴(yán)格審批制度，提高環(huán)保準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。對于不符合城市環(huán)境保護規(guī)劃、環(huán)境法律法規(guī)或國家明令淘汰的項目、超過污染物總量控制指標(biāo)、增加排污量和嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境的建設(shè)項目；高污染、高能耗所產(chǎn)生污染物難以降解和治理的項目不予審批。2、建立和完善生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任制。地方各級政府各部門應(yīng)制定內(nèi)容具有科學(xué)性、運作具有操作性、監(jiān)督具有權(quán)威性的生態(tài)環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制。對各級黨政一把手的環(huán)保工作程度、工業(yè)污染防治、生態(tài)環(huán)境保護、環(huán)保投資及環(huán)保能力建設(shè)等情況實行考核，考核結(jié)果作為評價領(lǐng)導(dǎo)干部政績、實行獎懲和任用的重要依據(jù)之一。3、建立健全環(huán)境決策聽證制度。環(huán)境決策的功能主要是為了協(xié)調(diào)利益、平衡關(guān)系、追求發(fā)展。政府應(yīng)該引入公眾參與機制，對可行性論證有可能危及生態(tài)環(huán)境的重大決策包括制定環(huán)境政策、法規(guī)、規(guī)劃以及進行開發(fā)建設(shè)項目等進行廣泛聽證。擴大環(huán)境聽證范圍，規(guī)范環(huán)境聽證程序，增強聽證參加人的代表性，完善監(jiān)督和制衡機制，將聽證意見作為環(huán)境決策的重要參考。

（作者為包頭師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院副教授；本文系包頭師范學(xué)院馬克思主義中國化研究科研創(chuàng)新團隊階段性研究成果，并獲包頭師范學(xué)院科研創(chuàng)新團隊資助，項目編號：KJ201012302）

注釋

①曹鳳中，李華友：“完善與創(chuàng)新環(huán)境經(jīng)濟政策是我國經(jīng)濟發(fā)展的必然”，《黑龍江環(huán)境通報》，2007年第4期。

②[日] 仲上健一：“地球環(huán)保政策與環(huán)境產(chǎn)業(yè)一展望中國的環(huán)境產(chǎn)業(yè)”，《東北財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》，2002年第7期。