破解地方依賴土地財政的畸形發(fā)展模式

許安拓 修竣強

土地價格不斷推高增加了地方政府的財政收入；地方財政收入的增長又促進了經(jīng)濟的快速增長，進而拉高地價和房價；而高房價所帶來的高風險又使得地方經(jīng)濟隨時處于脆弱的狀態(tài)。通過探析“土地財政”與地方經(jīng)濟增長的相關性，研究破解地方經(jīng)濟增長對“土地財政”高度依賴的對策，使其回到正常、合理的發(fā)展軌道上來。

土地財政的內(nèi)涵

所謂的“土地財政”主要是指地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財政支出，屬于預算外收入，又被稱為第二財政。從狹義的角度來說，土地財政包括預算外土地出讓金、新增建設用地有償使用費等非稅收收入以及預算內(nèi)與土地流轉(zhuǎn)相關的稅收收入，如城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅等。從廣義的角度來說，土地財政不僅包含狹義的土地財政收入，還包括政府土地抵押融資所得和對直接參與土地流轉(zhuǎn)、使用相關的產(chǎn)業(yè)收取的稅費。

我國土地財政主要是依靠增量土地創(chuàng)造財政收入，即通過出讓土地獲取土地出讓金來滿足地方財政需求。1994年分稅制改革之后，土地出讓金全部劃歸地方政府，為地方政府獲取土地財政收入留下了巨大的操作空間。隨著城市化進程的加快，地方政府出讓土地的規(guī)模不斷增加，所獲得的以土地出讓金為主的非稅收收入也隨之增加；同時企業(yè)獲得土地后進行土地開發(fā)，反過來又可以增加政府的稅收。另外，政府還可以用征收和儲存的土地向銀行進行抵押融資來獲取資金，滿足地方政府財政支出的需求。

土地財政產(chǎn)生的原因

現(xiàn)行財政體制是產(chǎn)生土地財政的重要制度性因素。1994年分稅制改革，中央上收了大量財權(quán)，75%的增值稅被劃歸中央，2002年以后又將原屬于地方稅種中增長較快的所得稅改為共享稅。同時，中央將事權(quán)進一步下放，地方政府的支出責任未減反增。這意味著地方政府需要承擔巨額的財政支出，如：社會保障支出、行政支出、地方建設性支出、非公益性支出等。在這種財政體制背景下，地方政府因缺乏穩(wěn)定的稅源，而只能被迫通過出讓土地獲取收益來彌補財政缺口。在分稅制后，地方政府爭相通過土地財政來滿足基本建設和支出需要。因此分稅制改革所造成的地方財政困難是促使地方政府片面追求土地出讓收入及依靠土地財政帶動地方經(jīng)濟增長的根本原因。

地方政府的職能錯位以及現(xiàn)有政績考核體制的不健全也是推動土地財政發(fā)展的重要因素。目前，中央和省級政府并不直接掌握土地，而是對土地進行管理；地方政府才是直接掌管土地的主角，其職能既有管理又有經(jīng)營。各級政府除提供公共產(chǎn)品和服務外，還需要承擔發(fā)展本地經(jīng)濟的重任。這種政府職能的錯位，必然要求地方政府對土地的管理職能要服從對土地的經(jīng)營職能，從而獲取經(jīng)濟發(fā)展所必需的資金。另外，在以GDP和財政收入為主的政績考核體制下，地方政府為了取得政績，獲得升遷，就必須做大當?shù)谿DP和財政收入。這促使地方政府產(chǎn)生通過土地開發(fā)來“經(jīng)營城市”和發(fā)展經(jīng)濟的強烈動機；而增加地方政府收入最直接的辦法就是土地財政。

城鎮(zhèn)化的加快推進也是土地財政產(chǎn)生的現(xiàn)實原因。近幾年，各地方政府幾乎無一例外地通過采取“攤大餅”的發(fā)展模式來推動城鎮(zhèn)化進程，增強城市的經(jīng)濟實力，提高城市的地位。城鎮(zhèn)化的推進不僅會帶來城市規(guī)模的外延，還帶來投資規(guī)模的增加。這就需要出讓大量土地以滿足發(fā)展需求，并通過土地出讓金為基礎設施建設進行融資。

土地財政的危害

隨著社會經(jīng)濟快速增長以及城市化步伐的加快，土地出讓有效緩解了財政收入和城市建設發(fā)展資金的短缺。而城市經(jīng)濟的飛速發(fā)展不僅提高了市民的生活質(zhì)量，還帶動了周邊農(nóng)村經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，吸引了大量農(nóng)民進城務工。但是土地財政在現(xiàn)實經(jīng)濟運行中所暗藏的巨大社會和經(jīng)濟風險也不容忽視。

其一，土地財政加劇了地方財政的風險。土地財政的主要來源是土地出讓金，而土地出讓金具有即時性和一次性的特點，即土地出讓金是一次性收入，解決地方財政一時的困難，不具有可持續(xù)性。而地方財政支出具有剛性，若將一次性收入作為經(jīng)常性支出的財源，其后果不但加劇地方政府對土地財政的依賴，而且一旦房地產(chǎn)和土地市場出現(xiàn)波動，地方政府的收入就會出現(xiàn)不穩(wěn)定，進而增加地方的財政風險。

其二，土地財政不利于促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。土地財政的收入主要是投向了城市基建，一方面刺激了建筑與房地產(chǎn)業(yè)的繁榮，其產(chǎn)業(yè)相關性帶動了電器、裝修、建材等幾十個行業(yè)的發(fā)展，拉動了就業(yè)；另一方面，在短期暴利的示范作用下積聚競爭，不僅致使這些處于產(chǎn)業(yè)鏈低端的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能大量過剩，并且過度的發(fā)展還會占用大量的社會資源，更有甚者，它會引導高科技等實體經(jīng)濟轉(zhuǎn)向追逐暴利的房地產(chǎn)行業(yè)，扭曲產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。

其三，土地財政機制使得保護耕地流于空談，危及糧食安全。在土地出讓所帶來的巨大利益驅(qū)動下，地方政府時有發(fā)生違法占用耕地的現(xiàn)象。這使得原本就存在的耕地流失和耕地不合理開發(fā)利用問題都被進一步放大，直接沖擊國家規(guī)定的18億畝耕地紅線，長此以往勢必危及國家糧食安全。

其四，土地財政增加了金融體系的風險。土地收購、出讓、開發(fā)、增值過程中的每一個環(huán)節(jié)都需要大量的資金流動，每一個過程的資金都是與銀行捆綁在一起。這也就相當于將整個資金鏈的風險全部轉(zhuǎn)嫁給銀行，從而增加了整個金融體系的不穩(wěn)定性，如美國次貸危機的爆發(fā)就是最好的例子。

其五，土地財政影響了老百姓的社會福利。政府往往都是以相當?shù)土膬r格從農(nóng)民手中征地，再轉(zhuǎn)手以較高的價格出讓給開發(fā)商，形成了巨大的“剪刀差”，剝奪了農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收益的權(quán)利。土地出讓所引發(fā)的地價飛漲和房價過高，導致居民的支付能力嚴重透支，破壞了消費與收入的結(jié)構(gòu)平衡，犧牲了老百姓的購房福利，使得廣大中低收入市民的住房問題，很難得到解決。另外，土地財政所引起的土地糾紛不僅損害了群眾利益，同時更激化了社會矛盾，嚴重影響了社會的和諧穩(wěn)定。

其六，土地財政帶來了廣闊的尋租空間。我國的土地所有制包括國家所有和集體所有兩種形式。目前只有國有土地可直接進行開發(fā)，而集體土地在現(xiàn)有制度框架內(nèi)不能直接進入市場，必須先由政府征用，然后再由政府在二級市場上出讓?！耙徽饕怀觥彼纬傻摹凹舻恫睢睍偈拐⑥r(nóng)村集體、土地需求者之間進行利益博弈，進而產(chǎn)生了廣闊的尋租空間。有統(tǒng)計表明，目前我國官員腐敗最多的領域就是與賣地相關的部門。此外，土地出讓收入由本級政府“自收自支”，長期缺乏收支規(guī)范與監(jiān)督機制。這樣導致土地尋租活動日益頻繁，大量公款化為個人“灰色收入”的現(xiàn)象屢見不鮮，老百姓深惡痛絕。

土地財政與地方經(jīng)濟增長的相關性

近些年，房地產(chǎn)市場的持續(xù)火爆、不斷推高房價促使二級土地市場的土地價格也開始水漲船高。土地出讓所得到的資金也開始逐漸成為地方政府彌補財政缺口、發(fā)展經(jīng)濟的重要資金來源。據(jù)統(tǒng)計，地方政府的土地出讓的相關稅費收入能占到其預算開支的40%左右，而土地出讓金收入能占到預算外收入的60%左右。因此，在推動本地經(jīng)濟增長的過程中，地方政府往往把土地財政當成了隨意使用的重要財源，這也造成了經(jīng)濟增長對土地財政的過高依賴。

圖1 土地財政占地方財政收入比重情況①

土地財政收入占地方財政收入的比重情況。2000年到2010年間，我國土地財政收入總體上呈上升的趨勢，2000年初土地財政收入僅有595.59億元，到2010年底土地財政收入高達2.71萬億元②。短短十年多的時間，土地財政收入翻了兩翻多。其中2000年到2003年之間，土地財政收入年增長速度接近100%。與此同時，土地財政收入占地方財政總收入的比重卻呈現(xiàn)出波動上升的態(tài)勢，2000年我國土地財政收入占地方財政收入的比重僅為9.3%，而到2010年，該比重一躍達到近十年來的最高點，高達66.73%。這充分說明土地財政收入成為地方財政收入的支柱性來源。高額的土地財政收入的背后是政府大量出售土地的積極性，以及所帶來的工業(yè)園等招商引資項目和基礎設施的建設投入。

土地財政收入與固定資產(chǎn)投資和GDP。在促進地方經(jīng)濟發(fā)展的過程中，地方政府主要是對當?shù)鼗ǖ耐顿Y。土地財政為地方政府的投資與購買支出提供了資金，地方政府的投資支出和政府性購買支出的增加又帶動了經(jīng)濟的發(fā)展。而目前我國經(jīng)濟增長主要是依靠出口和投資拉動的，其中投資中固定資產(chǎn)投資對經(jīng)濟增長的帶動作用更為明顯。

從歷年數(shù)據(jù)來看，土地財政與固定資產(chǎn)投資之間大體上呈正相關關系，即在一定范圍內(nèi)，土地財政收入的增加促進了固定資產(chǎn)投資額的增加；同時，隨著土地收入的增加，經(jīng)濟發(fā)展水平也在不斷地提高。

減少地方經(jīng)濟增長對土地財政依賴性的對策和建議

一是樹立正確的經(jīng)濟發(fā)展觀，減少地方政府對土地財政的依賴。長期以來，我國高速經(jīng)濟增長的背后是依靠“粗放型”擴張的經(jīng)濟發(fā)展模式，是對物質(zhì)資源的高消耗和低效率的利用。2009年，我國的GDP總量占全球總量的8%，但同時消耗了世界能源消耗量的18%、水泥的53%、鋼鐵的44%。而我國大部分資源的人均擁有量遠低于世界平均水平，經(jīng)濟發(fā)展所需的大量資源不得不依賴于進口，其中原油、鐵礦石等礦產(chǎn)品對外依存度已由1990的5%上升到50%以上。這種單純依靠“粗放型”擴張的經(jīng)濟增長方式必定不可長久持續(xù)。另外維持土地財政需要政府不斷地出讓土地，不斷地征用農(nóng)民的集體土地；但目前我國耕地面積正在緊逼18億畝耕地紅線。這也意味著未來對土地開發(fā)利用的步伐必將減緩，地方政府依靠土地出讓金以及相關稅費的土地財政模式也將不可長期持續(xù)。因此，樹立正確的經(jīng)濟發(fā)展觀，加快促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，努力培育新的經(jīng)濟增長點和財源，才能逐步使地方政府擺脫對土地財政的依賴。

二是推進財政體制進一步改革，解決地方財政困難。財政制度的不完善是土地財政產(chǎn)生的一個重要的體制因素。要積極穩(wěn)妥地化解地方政府對土地財政的依賴，就必須加快地方財政體制改革的步伐。首先，合理界定地方政府的財權(quán)與事權(quán)范圍，規(guī)范財政管理體制，積極推進省級以下財政體制改革。其次要建立基層政府基本財力保障機制，為基層政府提供基本公共服務提供財力保障。加大中央對地方，特別是對省級以下基層政府的轉(zhuǎn)移支付力度并適當加大地方對共享稅的分享比例，健全地方稅體系，適度賦予省級政府一定的稅政管理權(quán)限，如：稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)。最后建立并完善科學合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、公開透明的政府預算體系，使之能夠全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動。因此，加快財政體制進一步改革，促進地方財權(quán)與事權(quán)相匹配，緩解地方財政壓力，才能從體制上減少地方政府對土地財政的依賴。

三是轉(zhuǎn)變地方政府職能，合理定位地方政府角色。地方政府在土地出讓過程中有著謀利的沖動以及發(fā)展地方經(jīng)濟的需要，很難去主動尋求擺脫對土地財政的依賴。因此，必須轉(zhuǎn)化政府職能，規(guī)范政府行為，合理定位地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的角色，改變以往地方政府經(jīng)濟建設中主導者的角色，將地方政府由生產(chǎn)性政府向服務型和責任型政府轉(zhuǎn)變，實行公共財政，形成多元化的城市公共投資機制。同時，還要變更政績考核指標與之相配套，采用多元化的考核標準和選拔辦法，放棄單純以GDP的增長和財政收入為指標來考核地方官員的政績，以避免地方政府因“為增長而競爭”的激勵而成為推動地方經(jīng)濟發(fā)展的主要力量。

四是完善土地法規(guī)，保障土地擁有者利益。地方政府對土地財政的依賴也是由于目前土地法規(guī)的不完善所致。按照2004年新修訂的《憲法》中的規(guī)定，政府只有在滿足公共利益需求的時候才能對土地進行征用。但是實際上，地方政府對土地的征用很多情況下卻是滿足地方財政和非公益性利益主體的需求。我國現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定，新增建設用地的土地有償使用費，70%歸地方政府，且專項用于耕地開發(fā)。偏低的補償標準以及不規(guī)范的征地程序，雖然成就了地方政府的政績，增加了財政收入，但卻嚴重損害了土地擁有者的利益。這種土地收益分配制度以及高額的回報只能更加刺激地方政府征用土地的沖動，同時也增加腐敗的風險，引發(fā)激烈的社會矛盾和潛在的社會沖突。為此，國家需要進一步調(diào)整和完善土地法規(guī)及其他相關法規(guī)、政策，保障土地擁有者的利益，規(guī)范政府和市場的行為，從法律上來逐步打破地方政府對土地財政的依賴。

五是建立健全土地流轉(zhuǎn)機制。目前，我國應按照建設資源節(jié)約型社會的要求，通過規(guī)制與市場的雙重機制來建立健全土地流轉(zhuǎn)機制。新的土地流轉(zhuǎn)制度首先需要從制度上明確土地權(quán)益是農(nóng)民的基本權(quán)益。將土地使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)）從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，建立起明確的產(chǎn)權(quán)歸屬關系，不僅可以有效地避免因土地被強拆等所引起的糾紛，保護處于弱勢方地位農(nóng)民的利益，同時也約束了地方政府肆意征地的行為。其次，要健全土地流轉(zhuǎn)市場，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，允許農(nóng)民按照市場價格進行土地的有序流轉(zhuǎn)。不僅消除了“剪刀差”，讓農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收益，使土地資源得到合理的配置；同時也打破了地方政府長期對土地市場供給的壟斷，斬斷了尋租與合謀的利益鏈，從而瓦解了現(xiàn)行地方政府依靠土地財政推動經(jīng)濟增長背后的邏輯鏈條。最后，完善的土地流轉(zhuǎn)機制還需要相關法律法規(guī)政策予以配套，如登記備案制度、糾紛調(diào)處制度、合同管理制度等等。這樣既可以對農(nóng)民土地的流轉(zhuǎn)予以規(guī)范，使土地流轉(zhuǎn)有法可依；同時也為土地流轉(zhuǎn)過程中所產(chǎn)生的糾紛，提供法律解決依據(jù)，保護了土地流轉(zhuǎn)雙方的利益。不僅如此，還應把土地流轉(zhuǎn)機制的建立作為開啟城鄉(xiāng)一體化的新路徑，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提條件下，讓農(nóng)民更充分地參與到分享城市化、工業(yè)化所帶來的成果中。

（作者分別為財政部財政科學研究所研究員；財政部財政科學研究所研究生部碩士研究生）

注釋

①數(shù)據(jù)來源：歷年《中國土地資源年鑒》、《中國統(tǒng)計年鑒》。

②數(shù)據(jù)來源：《2010年中國國土資源公報》。