和諧勞動關(guān)系中的政府法律責(zé)任

張曉梅 龔道偉

【摘要】政府作為秩序維護者和公共服務(wù)供給者，在維持勞資關(guān)系和諧穩(wěn)定方面扮演著重要角色。夯實政府在和諧勞動關(guān)系中的法律責(zé)任，就必須建構(gòu)一系列機制，以此確保勞動關(guān)系的各方主體能夠和諧共處。為此，政府必須提供公平合理的制度，建立勞動報酬談判、監(jiān)督及增長機制，創(chuàng)造寬松的發(fā)展環(huán)境。

【關(guān)鍵詞】和諧勞動關(guān)系政府角色法律責(zé)任

勞動關(guān)系是經(jīng)濟體系中最為基礎(chǔ)的關(guān)系，勞動關(guān)系中的各方主體能否有序合作、良性互動，不僅僅影響到經(jīng)濟關(guān)系的穩(wěn)定，而且會對社會和政治關(guān)系的和諧穩(wěn)定產(chǎn)生影響。基于勞動力具有非常鮮明的人身屬性和社會屬性，更多的人越來越傾向于強調(diào)勞動合同的社會意義?！罢J為勞動合同是民事意義上契約的觀點在近代社會中越來越不足以規(guī)范勞動契約之生活現(xiàn)實，于是產(chǎn)生了具有社會意義的勞動合同的規(guī)定。社會意義的勞動合同要求勞動立法從社會人力資源配置、社會利益和社會穩(wěn)定性的角度來看待勞動合同和勞動關(guān)系”。①勞動合同的社會屬性必然要求政府積極地介入勞動關(guān)系并扮演重要的角色。

政府在勞動關(guān)系中的角色預(yù)設(shè)

中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院程延園教授認為，政府在勞資關(guān)系中主要扮演五種角色：勞動者基本權(quán)利的保護者或管制者；集體談判與雇員參與的促進者，政府促進雙方自行談判與對話，促使遵循勞動法基本規(guī)則和基本勞動標準；勞動爭議的調(diào)停者或仲裁者，政府建立一套迅速而有效的勞動爭議處理制度，提供調(diào)解和仲裁服務(wù)，維持良好的勞動關(guān)系；就業(yè)保障與人力資源的規(guī)劃者，政府為全體勞動者建立一套就業(yè)保障體系，促進勞動者的就業(yè)競爭力；公共部門的雇傭者，政府直接充當(dāng)資方的角色，雇傭了大批雇員②。筆者認為，這里應(yīng)當(dāng)強調(diào)的是政府作為獨立于勞動者與用人單位的第三方主體的超脫性和中立性，強調(diào)政府居中協(xié)調(diào)的角色定位以及創(chuàng)造良好制度環(huán)境的功能。

政府角色實際運行的偏差

政府具有政治職能、服務(wù)職能和經(jīng)濟職能。在當(dāng)前的發(fā)展語境和模式下，政府更多地擴張其經(jīng)濟職能，而忽視了其服務(wù)職能。作為公權(quán)機構(gòu)的政府，若過于強調(diào)經(jīng)濟職能，在政策制定、糾紛解決方面便不可避免地會表現(xiàn)出利益傾向。此種職能偏差會在相當(dāng)程度上損害勞動者的合法權(quán)益，引發(fā)并迅速蔓延不公平感，從而激發(fā)勞動者的不滿和對立情緒，最終損害勞動關(guān)系。政府必須充分認識到，勞動者是社會分工中的核心因素，而且社會分工越細密，勞動者權(quán)益增減就越容易對社會結(jié)構(gòu)的緊密、社會利益的均衡、社會形態(tài)的穩(wěn)定產(chǎn)生影響。此外，對秩序穩(wěn)定的追求和群體事件的警惕，也使得政府必須更多地關(guān)注勞動者的權(quán)益，糾正以往實際角色的偏差，更為公平、中立地提供公共服務(wù)。

政府法律責(zé)任的原則和手段

后金融危機時代，中國依托低勞動力成本獲取比較優(yōu)勢的時代已經(jīng)過去?！爸袊壳懊媾R的緊迫任務(wù)，就是從大規(guī)模投入資源拉動的粗放增長模式轉(zhuǎn)向靠技術(shù)進步、效率提高驅(qū)動的經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)變”③。這就促使政府必須要尋求勞動關(guān)系雙方利益保護的平衡點，構(gòu)建完整的規(guī)范和調(diào)控體系。

法律責(zé)任的內(nèi)涵。政府在和諧勞動關(guān)系中的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)包括三層意思：第一，政府通過制訂公平合理的規(guī)范以調(diào)整利益分配進而獲得執(zhí)政合法性認同的責(zé)任；第二，政府及其職能部門嚴格依照普遍性規(guī)范實施具體行為的責(zé)任；第三，政府依法通過各種行為對生產(chǎn)資料的分配、資源配置、收入分配以及糾紛解決等各個環(huán)節(jié)進行調(diào)整，從而確保勞動者與用人單位各得其利、和諧相處的責(zé)任。

從積極方面看，政府的責(zé)任主要在于為勞動者和用人單位提供各種公共服務(wù)，通過行政指導(dǎo)、制訂規(guī)章等方式加強對勞資雙方的引導(dǎo)。從消極方面看，政府應(yīng)當(dāng)充分尊重勞動關(guān)系各方，保持適當(dāng)?shù)闹t抑性，主要側(cè)重于解決糾紛、對違法行為監(jiān)督、征收稅費等。

遵循的原則。政府在構(gòu)建和諧勞動關(guān)系時應(yīng)當(dāng)堅持“兼顧雙方，適當(dāng)偏愛”的原則，強調(diào)尋求雙方的平衡點。經(jīng)濟模式的轉(zhuǎn)變也必然要求政府延伸其服務(wù)職能，抑制其經(jīng)濟職能和牟利沖動。因此，要構(gòu)建和諧有序的勞動關(guān)系，政府不能偏袒用人單位，也不能只側(cè)重于保護勞動者一方，必須考慮到經(jīng)濟背景的轉(zhuǎn)換給用人單位帶來的負面沖擊，要致力于平衡勞資雙方的利益，兼顧雙方的正當(dāng)訴求，并適當(dāng)向勞動者傾斜。

手段的轉(zhuǎn)變。順應(yīng)和諧社會的政治理念，政府在構(gòu)建和諧勞動關(guān)系時，應(yīng)當(dāng)盡量使用非強制性手段，提倡溝通、協(xié)商、合作、對話，淡化行為的單方性、權(quán)力性。更多地采用行政指導(dǎo)等方式，引導(dǎo)和規(guī)范勞資雙方的行為，充分聽取勞資雙方的意見，通過協(xié)商、溝通等形式使得雙方主體能在法定范圍內(nèi)達成一致意見，通過雙方自愿配合有效實現(xiàn)行政目的。

落實政府責(zé)任機制建構(gòu)

要落實和細化政府在構(gòu)建和諧勞動關(guān)系中的責(zé)任，就必須完整地建構(gòu)一系列機制，以此確保勞動關(guān)系的各方主體能夠“各司其職、各得其所”，并在相互溝通、協(xié)商合作的基礎(chǔ)上形成共識，繼而達致“和諧共處”的狀態(tài)。

提供公平合理的制度。第一，建立利益代表和表達機制。一方面，政府要重視工會的中立性和代表性，使其成為獨立于企業(yè)的利益代表組織，真正成為勞動者的代表；另一方面，政府要充分重視行業(yè)利益聚合組織即行業(yè)協(xié)會的作用，夯實行業(yè)協(xié)會的職能，并使其真正成為行業(yè)利益的中立代表。第二，建立信用考核評價制度。政府應(yīng)當(dāng)針對用人單位建立信用評價和考核機制，并通過特定平臺發(fā)布評價信息。同時建立信用評價與財政支出項目的招標投標、企業(yè)融資等事項的聯(lián)動制度，對于因前述事項導(dǎo)致信用評價指數(shù)較低的用人單位，應(yīng)當(dāng)禁止其參與公共財政項目的投標活動。第三，加強對勞動條件和勞動安全設(shè)施的監(jiān)督機制，并建立職業(yè)病預(yù)防監(jiān)督機制。對于高危行業(yè)，政府應(yīng)當(dāng)加強監(jiān)督管理。一是要制訂防護標準，指導(dǎo)用人單位建立健全安全保衛(wèi)制度；二是要建立定期檢查制度，加強日常監(jiān)管；三是要對特定行業(yè)，比如化工、冶金等高輻射性的行業(yè)，建立定期的職業(yè)病宣傳、體檢制度，加強職業(yè)病的防范工作。第四，建立多元化的糾紛解決機制。要充分利用工會、行業(yè)協(xié)會、勞動執(zhí)法部門、司法機關(guān)等多方主體，采用協(xié)商、調(diào)解、裁決等多種方式解決勞動爭議。

建立勞動報酬談判、監(jiān)督及增長機制。勞動者在提供勞動力的過程中最關(guān)心的因素就是勞動報酬。因此要構(gòu)建和諧的勞動關(guān)系，政府必須要在勞動報酬的確定、支付、增長等方面加強監(jiān)督與指導(dǎo)。

第一，充分重視勞動合同在初次分配中的作用。勞動合同是勞資雙方確立勞動報酬的主要形式。從這個意義上講，政府要充分重視勞動合同在初次分配中的調(diào)節(jié)作用：一是要繼續(xù)全面推廣勞動合同的簽訂制度；二是在一定區(qū)域建立各行業(yè)各工種的平均工資制度，給勞動者簽訂合同時提供全面的信息；三是充分發(fā)揮工會等組織的代表作用，推行工資集體談判制度，增強勞動者在勞動報酬確立方面的博弈能力。第二，除強制推行最低工資制度外，政府應(yīng)當(dāng)建立工資正常增長機制，設(shè)定工資標準時應(yīng)當(dāng)充分考慮到名義工資與實際工資的區(qū)別，要關(guān)注和充分考慮到物價上漲等因素造成的貨幣購買力下降等問題，真正實現(xiàn)從工資的名義增長轉(zhuǎn)向工資的實際增長。第三，制訂工資的公平調(diào)整機制。目前我國工資分配領(lǐng)域存在的一個嚴重的問題就是，行業(yè)之間的勞動報酬懸殊很大。這導(dǎo)致的一個直接后果是引發(fā)勞動者的不公平感，而這種不公平感會引發(fā)勞動者的對抗情緒，從而增加了社會不公平的隱患。因此，政府應(yīng)當(dāng)在調(diào)節(jié)過高收入，拉近工資平均值方面建立健全相應(yīng)的制度。第四，勞動報酬的支付監(jiān)督與懲戒機制。政府要加大對重點行業(yè)，尤其是勞動密集型行業(yè)勞動報酬支付的監(jiān)督、檢查，對拖欠支付、不足額支付報酬的行為及時糾正。

創(chuàng)造寬松的發(fā)展環(huán)境。用人單位關(guān)注的核心在于能否獲得足夠多的利潤以及能否擴大再生產(chǎn)，政府也應(yīng)當(dāng)基于此目標追求而創(chuàng)造相應(yīng)的制度環(huán)境。

第一，政府應(yīng)當(dāng)通過行政指導(dǎo)等方式發(fā)布市場供需、重大政策變化等信息，積極引導(dǎo)企業(yè)調(diào)整產(chǎn)能，順應(yīng)市場變化；第二，通過稅費減免、政策優(yōu)惠等措施，引導(dǎo)企業(yè)實施經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，避免企業(yè)嚴重依賴低勞動力成本謀取利潤，鼓勵企業(yè)積極利用技術(shù)進步獲取利潤；第三，改革財政稅收體制，減少用人單位的負擔(dān)，同時要營造融資環(huán)境，拓寬融資渠道，尤其是要非常具有針對性的對中小企業(yè)制訂相應(yīng)的融資優(yōu)惠政策，減少中小企業(yè)融資的制度性障礙；第四，依靠政策和資金壟斷謀取利潤的企業(yè)會嚴重損害自由競爭秩序，進而對整個國家的經(jīng)濟發(fā)展造成損害，并嚴重損害社會公平。政府要創(chuàng)造環(huán)境打破這種壟斷，拓寬中小企業(yè)的贏利渠道和領(lǐng)域。這樣既能營造公平自由競爭的市場秩序，充分解決勞動者的就業(yè)，增加政府稅收，也能在一定程度上維持社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

（作者分別為長江師范學(xué)院政治與公共管理學(xué)院副教授，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院碩士研究生）

注釋

①葉靜漪，周長征：《社會正義的十年探索》，北京大學(xué)出版社，2007年，第221頁。

②陳宇峰，陳國營：“政府在構(gòu)建和諧民營勞資關(guān)系中的職能與角色”，《商業(yè)經(jīng)濟與管理》，2009年第12期。

③吳敬璉，馬國川：“發(fā)展轉(zhuǎn)型：成敗系于改革的進展”，《讀書》，2011年第5期。