我國成品油價(jià)格政策制定中的公眾參與研究

宋 斌 谷云飛

【摘要】我國的成品油價(jià)格政策制定中，公眾參與不足，參與方式和渠道有限，參與成本過高。公眾參與油價(jià)政策的制定，是公眾利益的表達(dá)，有助于約束政府權(quán)力，促進(jìn)公眾與政府部門良性互動(dòng)，減少社會(huì)矛盾。為了保障成品油政策制定中的公眾參與，建議允許公民依法成立協(xié)會(huì)，作好油價(jià)政策的信息公開，保障公民知情權(quán)等。

【關(guān)鍵詞】油價(jià)政策公共政策公眾參與成品油

成品油價(jià)格政策制定過程中的公眾參與問題

由于成品油價(jià)格受國際油價(jià)、國內(nèi)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、定價(jià)機(jī)制、成品油的加工技術(shù)等多方面因素影響，并與普通百姓的日常出行息息相關(guān)，以致每次成品油價(jià)格的調(diào)整都會(huì)成為廣大油品消費(fèi)者熱議的話題。國內(nèi)成品油價(jià)格到底是高還是低一直是爭論交鋒的重點(diǎn)。建立規(guī)范的稅費(fèi)體制和完善的價(jià)格機(jī)制，對(duì)于促進(jìn)我國節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，引導(dǎo)石油的合理消費(fèi)具有重要意義。

長期以來，我國成品油價(jià)政策基本由政府主導(dǎo)，在成品油的定價(jià)上，實(shí)行政府定價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)，各省（自治區(qū)、直轄市）或中心城市汽、柴油最高零售價(jià)格由國家發(fā)改委制定，公眾參與情況相對(duì)不足。公眾參與對(duì)油價(jià)政策的制定作用不明顯，公眾作為政策制定的主體地位沒有體現(xiàn)出來。

第一，公眾參與熱情高，但參與渠道、方法少。成品油的價(jià)格與市民生活密切相關(guān)。目前，我國私家車擁有量已達(dá)到很高水平，居民日常用油呈逐漸增多的趨勢。我國公民非常關(guān)注成品油的價(jià)格，也希望可以作為油價(jià)制定的主體參與到成品油價(jià)格制定的過程中去。但是成品油價(jià)的制定者主要是政府部門，也就是由國家發(fā)改委定價(jià)或定指導(dǎo)價(jià)，公眾的參與程度有限，其主要通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)查來表達(dá)意向。在某些較大的門戶網(wǎng)站上，有關(guān)于成品油定價(jià)的調(diào)查，公眾借此表達(dá)對(duì)油價(jià)的定價(jià)觀點(diǎn)。另外，政府主要通過出臺(tái)征求意見稿的方式來增加公眾參與，目前這一途徑，民意調(diào)查作用不大。也就是說當(dāng)前公眾參與成品油價(jià)格政策制定的渠道有限，并沒有真正作為政策的制定者參與到油價(jià)政策制定的過程中去，其主體地位顯然沒有體現(xiàn)出來。

第二，公眾參與成本過高，政策制定效率降低。公眾參與油價(jià)政策的制定，勢必導(dǎo)致政策制定的成本增高，政策制定的工作效率降低。一項(xiàng)公共政策的制定是有政策成本的，如果公眾也參與制定，那么制定過程中的成本必將升高。為了使公眾參與不流于形式，要設(shè)計(jì)公眾參與的方式，提供公眾參與的條件，不僅程序上復(fù)雜，還要付出巨大的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本。雖然，到目前為止還沒有一個(gè)較為精確的成本比較，但是通過一些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)依然可以確信公眾參與決策的成本大大高于單由政府決策所產(chǎn)生的成本。如果單由政府進(jìn)行油價(jià)政策制定，那么定價(jià)的效率是比較高的。公眾參與定價(jià)，公眾的意見和愿望要得到充分的表達(dá)，我們?cè)谟蛢r(jià)定價(jià)過程中要考慮的因素就會(huì)增多，對(duì)于如何決策或者決策的效率都會(huì)產(chǎn)生影響，油價(jià)政策制定工作效率勢必降低。

第三，公眾參與提供的有價(jià)值信息有限。現(xiàn)階段中國公眾參與油價(jià)政策制定提供的有效信息不足，參與效果不佳，甚至與國家長遠(yuǎn)考慮和計(jì)劃相矛盾。在成品油價(jià)格制定過程中，相對(duì)于專家學(xué)者和國家有關(guān)主管部門，公眾參與所能提供的信息無論是規(guī)則信息還是事實(shí)信息，效率都不高，還需要工作人員付出很大成本收集、整理、篩選信息。在油價(jià)政策制定中，公眾代表的是自身利益，很少為國家的長遠(yuǎn)利益著想，公眾參與的意見大多數(shù)是降低油價(jià)的，國家則有其長遠(yuǎn)的、未來的考量，因此，征求油價(jià)政策意見時(shí)，對(duì)公眾意見應(yīng)理性看待和處理，吸納真正有幫助、有價(jià)值的公眾意見。普通公眾對(duì)石油價(jià)格相關(guān)領(lǐng)域了解不多，往往只看某一方面，可能較為片面。但是，這并不代表我們可以忽視公眾的意見，這只是現(xiàn)階段代表不同利益，處于不同階層的公眾參與政策制定的特點(diǎn)而已，任何事物都是有其好的方面和不好的方面的，我們需要通過為公眾提供參與實(shí)踐的機(jī)會(huì)來培養(yǎng)和提高公眾參與技能。

公眾參與對(duì)油價(jià)政策制定的影響

目前，公眾參與對(duì)油價(jià)政策的影響相對(duì)較小，但有擴(kuò)大的趨勢。公眾參與對(duì)成品油價(jià)格政策的制定和執(zhí)行的影響主要體現(xiàn)在：

第一，公眾參與油價(jià)政策的制定，為社會(huì)公眾利益表達(dá)提供了平臺(tái)。在成品油價(jià)格政策的制定中，公眾作為主體之一的參與，為公眾利益的保障創(chuàng)造了條件，而政策的制定者則可以公平地、廣泛地聽取各方意見，在公眾理解和認(rèn)可的情況下作出對(duì)油價(jià)政策的決策。這樣不僅是對(duì)公眾主體地位的尊重，也使公眾獲得了更加全面的信息，增強(qiáng)了公眾對(duì)油價(jià)政策的認(rèn)可，同時(shí)油價(jià)政策也體現(xiàn)了公眾的價(jià)值導(dǎo)向。而且，這樣增強(qiáng)了油價(jià)政策的合法性和可接受性，能夠促進(jìn)政策的執(zhí)行。因?yàn)閰⑴c決策的人們更有可能支持那些制定與執(zhí)行那些決策的機(jī)構(gòu)。

第二，公眾參與油價(jià)政策的制定有助于約束政府權(quán)力，促進(jìn)決策的民主化進(jìn)程。當(dāng)前，在很多領(lǐng)域，存在行政權(quán)力過大的問題，行政體制改革就是要建立一個(gè)有限政府，加快我國公民社會(huì)的構(gòu)建。保障公眾參與公共政策的制定就是很好的體現(xiàn)，也是向這個(gè)目標(biāo)前進(jìn)的實(shí)踐。油價(jià)政策向來是政府定價(jià)的，價(jià)格制定的過程中較少考慮公眾的利益，公眾參與油價(jià)的制定，可以有效約束政府權(quán)力，公眾表達(dá)對(duì)油價(jià)政策的建議，有效參與油價(jià)政策制定也是培養(yǎng)其主體意識(shí)、民主意識(shí)、參與意識(shí)與參與能力的途徑，是社會(huì)主義國家人民當(dāng)家作主的本質(zhì)體現(xiàn)和社會(huì)監(jiān)督政府的最直接方式。

第三，公眾參與油價(jià)政策的制定有助于促進(jìn)公眾與政府部門良性互動(dòng)，減少社會(huì)矛盾。雖然現(xiàn)在我國社會(huì)總體上是和諧的，但是也存在著很多不和諧的因素，如果處理不當(dāng)，民意無處表達(dá)，民意堵塞，便可能引發(fā)一些極端的發(fā)泄方式，造成社會(huì)的不穩(wěn)定。讓公眾參與油價(jià)政策制定不僅體現(xiàn)政府對(duì)公眾的認(rèn)可和尊重，還可以將公眾對(duì)油價(jià)政策的意見從無序表達(dá)納入到合法、有序的表達(dá)渠道中來，使政府決策更好地平衡各方利益，減少社會(huì)矛盾，及時(shí)疏通民意。

更好促進(jìn)油價(jià)政策制定過程中的公眾參與

一是油價(jià)政策制定和許多公共政策制定一樣，需要公眾參與的渠道和制度保障。油價(jià)現(xiàn)在已成為公眾關(guān)注和討論的熱點(diǎn)，而且隨著我國汽車擁有量的持續(xù)增加，更多的民眾會(huì)關(guān)注此問題。因此目前油價(jià)政策的制定中，我們就必須考慮讓公眾參與到油價(jià)政策的制定中去。但是，我們前面提到我國的油價(jià)政策制定中，公眾參與不足，參與方式和渠道有限等問題限制了公眾的參與。因此，我國急需制定《公共政策公眾參與辦法》，明確規(guī)定什么類型、何種領(lǐng)域的公共政策需要公共參與制定。對(duì)于涉及公眾切身利益的公共政策，《公共政策公眾參與辦法》應(yīng)該明確公眾參與制定的程序、渠道、方法，為公眾參與公共政策過程提供制度保障。

二是允許公民依法成立自己的權(quán)利保障組織或協(xié)會(huì)。單個(gè)的、分散的公眾參與必然起不到公眾參與的真正效果，因?yàn)?，單個(gè)主體的聲音很容易淹沒在強(qiáng)勢利益集團(tuán)的話語之中，難以得到重視。在油價(jià)政策制定的過程中，公眾可以組成一個(gè)社團(tuán)或協(xié)會(huì)來表達(dá)自己的意見，而不是分散地表達(dá)。這個(gè)組織負(fù)責(zé)收集公眾對(duì)油價(jià)政策或是成品油價(jià)格的意見，形成一個(gè)較為統(tǒng)一的觀點(diǎn)，以組織的名義來表達(dá)，這樣既可以得到政府的重視，又有利于培養(yǎng)公眾參與油價(jià)政策制定的能力。

三是做好油價(jià)政策的信息公開工作，保障公民知情權(quán)。我國政府在油價(jià)政策制定前，就應(yīng)該進(jìn)行信息公開，廣泛收集公眾對(duì)油價(jià)政策的種種意見，僅僅通過公布油價(jià)政策征求意見稿的方式，公眾的參與已顯得為時(shí)已晚，因?yàn)檫@個(gè)時(shí)候政策的制定已接近尾聲。美國前司法部長克拉克曾經(jīng)指出：“如果一個(gè)政府真正地是民有、民治、民享的政府的話，人民必須能夠詳細(xì)知道政府的活動(dòng)。沒有任何東西比秘密更能損害民主，公眾沒有了解情況，所謂自治，所謂公民最大限度參與國家事務(wù)只是一句空話。政府在很多方面影響每個(gè)人，保障人民了解政府活動(dòng)的權(quán)利，意義越來越重大?！痹诔善酚蛢r(jià)格政策制定中，政府要及時(shí)做好信息公開，讓廣大公眾較為全面地了解這一問題，以便及時(shí)作出反饋。

四是提高公眾素質(zhì)，以保證公眾參與油價(jià)政策制定的能力。在油價(jià)政策的制定中，大部分公眾有很高的參與熱情，因此參與能力就是其能否有效參與的一個(gè)關(guān)鍵的因素。一些公民雖有很高的參與熱情但由于其素質(zhì)不高、能力有限，致使其不能有效參與進(jìn)來，所以必須著力提高公眾參與政策制定的能力。在此，我們一方面要通過科技文化的教育和熏陶提高公眾的素質(zhì)，另一方面，要通過公眾組織或者協(xié)會(huì)開展公眾參與的公共政策制定的相關(guān)活動(dòng)，在實(shí)踐中培養(yǎng)和提高公眾參與的能力。

（作者分別為中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）政法學(xué)院教授，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）政法學(xué)院碩士研究生）