縣級政府自主性決策研究意義與視角

孫廣廈

【摘要】加強(qiáng)對縣級政府自主性決策的研究，既契合新形勢下加強(qiáng)縣域政治發(fā)展與體制變革研究的理論要求，又符合破解省管縣體制下縣級政府決策新問題的現(xiàn)實(shí)需要，有助于解釋和厘清學(xué)理研究與權(quán)力實(shí)踐中的矛盾觀點(diǎn)。從分權(quán)化改革這一時(shí)間維度來看，縣級政府決策具有自主性凸顯，政府體系“同構(gòu)”、“一體”等共性特征，但同時(shí)它又具有縣域決策實(shí)踐的個(gè)性特征。

【關(guān)鍵詞】縣級政府自主性決策體制改革政府行為模式

如何確立有效而規(guī)范的政府行為模式，歷來是中國政府體制改革面臨的一項(xiàng)根本性課題。其中，縣級政府的自主性決策又是我國地方政府行為鏈條上亟待改革與探究的關(guān)鍵一環(huán)。所謂自主性決策，即在上級政府和地方各種具有行政影響力的社會(huì)力量之外，具有相對獨(dú)立的決策空間，可以按照自己的意志選擇政策問題、設(shè)定政策議程、規(guī)劃政策目標(biāo)與方案并將之付諸實(shí)施的行為過程。

縣級政府自主性決策研究的意義

作為我國歷史最悠久、結(jié)構(gòu)最完備的基層政府，縣級政府可以說是我國地方政府的縮影。在我國現(xiàn)有的制度條件下，仍有必要著力加強(qiáng)對縣級政府自主性決策問題的研究，進(jìn)一步剖析和挖掘出制度約束下縣域政治的不同層面和結(jié)構(gòu)。

一是契合新形勢下促進(jìn)縣域政治發(fā)展與體制變革的現(xiàn)實(shí)要求。自2009年以來，中央政府針對縣級政權(quán)推行了一系列重大改革舉措：大規(guī)模推進(jìn)“省管縣”體制改革；縣委書記由省直接任命或就地提高級別，如提為正（副）廳級；中組部、中央黨校集中培訓(xùn)全國縣級“一把手”等，表明中國的政治發(fā)展將漸趨扁平化，縣域發(fā)展成為重中之重。在新形勢下，縣級政府擁有前所未有的自主決策與選擇空間。然而，縣域治理多重任務(wù)錯(cuò)綜交織的復(fù)雜態(tài)勢，使得其自主性決策越來越呈現(xiàn)出多面和多變的景象。探究縣級政府自主性決策的內(nèi)在機(jī)理和運(yùn)行機(jī)制，是促進(jìn)縣域政治發(fā)展與體制變革的題中之義。

二是破解省管縣體制下縣級政府決策新問題的理論需要?？h級政府自主性決策的水平和質(zhì)量直接關(guān)系到國家政權(quán)的公信力，也是區(qū)域政治生態(tài)的直接反映。然而，目前縣級政府恰恰成為決策失誤或者政策變形的“重災(zāi)區(qū)”，決策體制與機(jī)制問題頻發(fā)，縣域政治生態(tài)環(huán)境惡化趨勢愈演愈烈。2009年在全國范圍內(nèi)推行的省管縣體制改革，既是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的客觀要求。它在一定程度上擴(kuò)大了縣級政府的自主決策權(quán)，但同時(shí)也帶來了一系列新的挑戰(zhàn)：如何有效規(guī)避縣級政府決策權(quán)擴(kuò)大可能引發(fā)的決策失誤風(fēng)險(xiǎn)；如何科學(xué)銜接縣級政府決策與省級政府的政策規(guī)定和要求；縣級政府在自主決策過程中如何應(yīng)對與地級市的潛在矛盾等。剖析縣級政府自主性決策產(chǎn)生、運(yùn)行與擴(kuò)張的行為機(jī)理，必然有助于提前預(yù)判和妥善解決“省管縣”體制下可能衍生的縣域決策失誤、權(quán)力濫用、矛盾激化、區(qū)域摩擦、盲目逐利求績等問題，①并且更為系統(tǒng)地認(rèn)識縣政改革的現(xiàn)實(shí)問題。

三是有助于解釋和厘清學(xué)理研究與權(quán)力實(shí)踐中的矛盾觀點(diǎn)?？h級政府自主性決策的空間究竟有多大？理論界和當(dāng)政者的聲音相悖離，可謂“無能論”與“全能論”并存。

相當(dāng)多的研究者認(rèn)為縣級政府的權(quán)力非常大。對此，有的學(xué)者甚至用“地方國家”（local state）來形容。②盡管根據(jù)《地方政府組織法》的規(guī)定，地方政府所有的權(quán)力都來自于中央政府的轉(zhuǎn)讓、授予或委托，然而事實(shí)上，除了外交、軍事、國防，在其他領(lǐng)域他們幾乎都擁有相當(dāng)?shù)淖灾鳑Q策權(quán)。縣級政府的職能幾乎無所不包，差不多每個(gè)縣都是一個(gè)“小中央”，要管理“所有的事情”，其職能涉及經(jīng)濟(jì)、科教文衛(wèi)、交通、民政等各個(gè)領(lǐng)域。③而縣級政治系統(tǒng)中掌握決策權(quán)的精英們?nèi)云毡楸г箾]有實(shí)權(quán)、上級干預(yù)過多等。一項(xiàng)針對近800位縣委書記進(jìn)行的問卷調(diào)查顯示，有91.7%的縣委書記贊同“縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)了無限責(zé)任，但只擁有有限權(quán)力”，而有78.5%的縣委書記認(rèn)為“縣鄉(xiāng)政府是一個(gè)功能不完全的殘缺政府……縣里沒多少實(shí)權(quán)，管理手段軟”④。

一方面是對縣級政府自主決策空間過大的不斷質(zhì)疑，另一方面則是縣域決策者們的滿腹牢騷。那么，縣級政府自主性決策的真實(shí)圖景究竟如何呢？

后分權(quán)化時(shí)代的地方自主性決策

縣級政府自主性決策問題的凸顯，一方面是地方政府決策行為生態(tài)群落的微觀縮影，最直接地體現(xiàn)了地方政府自主性決策的共性特征；另一方面又因其獨(dú)特的政治生態(tài)而頗具個(gè)性特征。因此對縣級政府自主性決策的探討，必然涵蓋時(shí)間和空間兩個(gè)維度以及共性與個(gè)性兩個(gè)層面。

縣級政府自主性決策的時(shí)間鏡頭應(yīng)首先定格于20世紀(jì)80年代前后，直接根源于1978年以來經(jīng)濟(jì)性與行政性的分權(quán)化改革。某種意義上講，改革開放以前，包括縣級政府在內(nèi)的各級地方政府并不具有其應(yīng)有的獨(dú)立地位，他們只是從中央或上級政府獲得預(yù)算并用于本地區(qū)公共物品生產(chǎn)的角色，充當(dāng)了上級政府計(jì)劃的執(zhí)行者和代理人。1978年以來的經(jīng)濟(jì)性和行政性分權(quán)化改革，不但重構(gòu)了政府間關(guān)系以及政府行為的動(dòng)力機(jī)制，而且“極大地提升了地方政府的自主性，為地方政府行為的選擇提供了一個(gè)充滿彈性的自主性空間”。⑤在這其中，“‘縣日益從一個(gè)固化的行政層級、一個(gè)被動(dòng)的執(zhí)行者，發(fā)展成為擁有自我意識的利益主體。” ⑥

同時(shí)，中國政府體系的“職責(zé)同構(gòu)”特征和一體化行政體制決定了各層級政府自主性決策的共通之處，縣級政府也不例外。所謂“職責(zé)同構(gòu)”，即不同層級政府在縱向職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一，主要表現(xiàn)在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)的“上下對口、左右對齊”。⑦地方政府權(quán)力各要素及其關(guān)系基本上是中央政府的“投影”和“復(fù)制”，政府體系整體呈現(xiàn)出“同構(gòu)”和“一體”的特色。⑧所謂一體化行政體制，是指在一體化組織結(jié)構(gòu)的前提下，中央擁有決策的制定權(quán)并通過全國統(tǒng)一的政策指導(dǎo)地方事務(wù)，協(xié)調(diào)地方關(guān)系。各地方作出的決策均在相同的政治制度和行政體制背景下，這又使得各地的決策過程難免具有某些同一性的特點(diǎn)。這種特點(diǎn)決定了研究縣級政府的自主決策行為，必須立足于一般意義上的共性特征。

縣級政府自主性決策的個(gè)性特征

從縣域?qū)哟蝸硗敢暫脱芯康胤秸淖灾餍詻Q策問題，還必須立足于縣級政府的特殊性，充分考慮到“縣”在中國社會(huì)、政治生活中的特殊地位。盡管決策過程的同一性使得單個(gè)地方政府能夠在一定程度上反映整體系統(tǒng)的變化和問題，但是并不能因此忽略各級地方政府自身的特點(diǎn)，縣域政治與治理必然有其自身獨(dú)特的個(gè)性。

首先，就宏觀政治體制而言，縣級政府在整個(gè)政治體制中扮演著承上啟下的角色，是從中央到地方公共決策鏈條中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和治理單元。作為國家管理體制中承上啟下的基層政權(quán)，縣不僅是我國出現(xiàn)時(shí)間最早、持續(xù)時(shí)間最長的一級行政區(qū)劃，而且也是自秦朝設(shè)郡縣以來歷史進(jìn)程中最穩(wěn)定、變動(dòng)最小的次省級行政單位。以縣為分析單位考察地方?jīng)Q策運(yùn)作過程更有可能厘清中央、省、市與地方，地方權(quán)威與地方社會(huì)等多重權(quán)力關(guān)系。

其次，就中觀行為過程而言，縣級政府既是國家政策最重要的執(zhí)行者，也是地方政府中最小的決策者。一方面，縣作為城市與農(nóng)村的結(jié)合點(diǎn)，作為上級與基層的連接紐帶，承擔(dān)著執(zhí)行上級的政策法令并將其傳到基層的任務(wù)。各項(xiàng)方針政策只有通過縣政過程，才能轉(zhuǎn)化為實(shí)際的行動(dòng)指南。陳云曾指出：“我們常說，政策要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況具體化……誰來化，主要是縣委”。⑨另一方面，縣級政府也是地方政府中最小的決策者。相較于縣級政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策功能不斷弱化，而更多負(fù)載的是執(zhí)行功能。

再次，就微觀決策生態(tài)而言，縣域政治生態(tài)比其他地方政府更為特殊。近年來縣域腐敗頻發(fā)，各類社會(huì)矛盾也激增，整體生態(tài)環(huán)境不容樂觀甚至有逐步惡化的趨勢。

綜上所述，著眼于時(shí)空與個(gè)性的雙重維度，有必要立足于學(xué)界已有研究成果，進(jìn)一步探討、挖掘和凝煉縣級政府自主性決策的行為邏輯及其生成和強(qiáng)化機(jī)制。

（作者為中國青年政治學(xué)院公共管理系講師，北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所兼職副研究員；本文系2012年教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“制度約束下中國縣級政府自主性決策的實(shí)踐邏輯與擴(kuò)張路徑探究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：12YJC810021）

注釋

①羅依平，賀譯葶：“縣級政府決策制度化建設(shè)研究——基于‘省管縣改革的視角”，《理論探討》，2010年第1期，第56頁。

②⑦楊雪冬：《市場發(fā)育、社會(huì)生長和公共權(quán)力建構(gòu)》，鄭州：河南人民出版社，2002年，第35頁。

③周振超：《當(dāng)代中國政府“條塊”關(guān)系研究》，天津人民出版社，2007年，第167頁。

④肖立輝：“縣委書記眼中的中央與地方關(guān)系”，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2008年第4期，第88頁。

⑤何顯明：《市場化進(jìn)程中的地方政府行為邏輯》，北京：人民出版社，2008年，第26～28頁。

⑥朱光磊，張志紅：“‘職責(zé)同構(gòu)批判”，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》，2005年第1期，第62頁。

⑧周振超：《當(dāng)代中國政府“條塊關(guān)系”研究》，天津人民出版社，2009年，第30頁。

⑨《陳云文選（1956—1985）》，北京：人民出版社，1986年，第34頁。