理性認(rèn)識(shí)禁令治理與常態(tài)監(jiān)管的關(guān)系

張嶺泉

對(duì)于禁令的命運(yùn)必須有一種基于科學(xué)發(fā)展觀的正確態(tài)度，即將禁令治理置于范圍更宏觀的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的層面來考量。禁令治理仍然具有其生命力和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，不應(yīng)取締，不贊成其“消亡”；但同時(shí)必須立足當(dāng)前的現(xiàn)狀與問題，加大力度進(jìn)行規(guī)范，理順“禁令治理”和“常態(tài)監(jiān)管”的關(guān)系。

禁令治理是國家公共權(quán)力機(jī)關(guān)在踐行自身職能、維護(hù)社會(huì)秩序、實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理活動(dòng)時(shí)通常采用的一種形式。禁令治理的主要手段和工具就是“禁令”，即“禁止性規(guī)范”，通過禁止人們做出某種行為達(dá)到社會(huì)控制的目的，屬于“強(qiáng)行法”的重要組成部分?！敖钪卫怼斌w現(xiàn)在多個(gè)領(lǐng)域，但目前人們最為關(guān)心的就是公共治理層面。禁令泛濫、令行不止等現(xiàn)象表明，禁止性規(guī)范似乎并沒有實(shí)現(xiàn)作為立法者或規(guī)范制定者的政府及其職能部門的初衷，那么禁令治理是否還應(yīng)該繼續(xù)存在呢？還是應(yīng)當(dāng)在對(duì)其有較清晰認(rèn)知的基礎(chǔ)上強(qiáng)化規(guī)范，以期實(shí)現(xiàn)其治理功能呢？

“禁令治理”的歷史與理論依據(jù)

盡管可能存有爭議，但人類歷史上具有法律意義的“禁止性規(guī)范”還是可以追溯到原始社會(huì)。曾專業(yè)從事法律人類學(xué)研究的美國法學(xué)家E·霍波爾在《原始人的法》一書中曾談到各種原始法，并認(rèn)為禁止性的規(guī)范是其重要組成部分，符合社會(huì)風(fēng)俗的就是正確的，而反之就是禁止去做的，一旦違反“正確”的規(guī)范，或者做了被禁止的行為，就會(huì)遭到部落的制裁。原始的“禁令”往往和宗教以及傳統(tǒng)權(quán)威相關(guān)聯(lián)，是維護(hù)部落團(tuán)結(jié)和持續(xù)生存的重要手段。這一過程中，對(duì)自然的恐慌和對(duì)神職人員的依賴構(gòu)成公共權(quán)力的基礎(chǔ)。所以，當(dāng)一個(gè)愛斯基摩人把馴鹿和海豹的肉放在一起吃，他/她就會(huì)被部落驅(qū)逐，原因是憤怒的動(dòng)物可能再也不會(huì)到這里來，因而就會(huì)損害整體的利益。這在現(xiàn)代人看來雖然荒謬，但是卻符合特定社會(huì)的歷史背景和制度邏輯，是當(dāng)時(shí)人類對(duì)社會(huì)環(huán)境和自然環(huán)境缺乏認(rèn)知的前提下，為維護(hù)社會(huì)個(gè)體和群體利益所作出的一種“功能性”安排。這種“禁止性規(guī)范”及其懲罰，應(yīng)該算是“禁令治理”的原始形式了。

在封建社會(huì)時(shí)期，立法權(quán)在西方集中在“神權(quán)”和“君主權(quán)”兩大權(quán)威系統(tǒng)中，“禁令治理”成為維護(hù)神權(quán)統(tǒng)治和世俗王權(quán)統(tǒng)治的工具，用以滿足和實(shí)現(xiàn)宗教系統(tǒng)和封建貴族的統(tǒng)治地位和利益并維持和鞏固封建社會(huì)永續(xù)發(fā)展。我國封建王朝時(shí)期，法規(guī)制度的制定和執(zhí)行主要集中在封建地主階層，“倫理本位”的規(guī)范導(dǎo)向和家國同構(gòu)的治理格局決定了“禁令”的功能和目標(biāo)導(dǎo)向是為了維護(hù)等級(jí)森嚴(yán)的封建秩序。在鄉(xiāng)土社會(huì)，禁止性規(guī)范往往和“孝”相關(guān)，長老統(tǒng)治主要在于維護(hù)宗族的整體穩(wěn)定和繁榮。

發(fā)展到現(xiàn)代社會(huì)，傳統(tǒng)的神職人員和長老統(tǒng)治的權(quán)威逐漸被法理權(quán)威所取代，公共治理職能也主要由政府和行政管理部門來承擔(dān)，其合理性的依據(jù)就在于權(quán)力的“委托—代理”模式，即公民將自身權(quán)力賦予政府，由權(quán)力機(jī)關(guān)和政府及相關(guān)部門來維護(hù)和穩(wěn)定社會(huì)秩序，并保障公民的合法權(quán)益不受侵害。所以，在現(xiàn)當(dāng)代社會(huì)，禁令治理是一種權(quán)力實(shí)踐的公共行為，禁令的制定、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)價(jià)，都應(yīng)放到公共層面來探討。禁止性規(guī)范的制定和執(zhí)行是與特定的社會(huì)歷史條件相聯(lián)系，也即是發(fā)展變化的。首先，禁令的制定者在變化。其次，禁令的對(duì)象在發(fā)生變化。第三，禁令的內(nèi)涵和外延也在發(fā)生變化。

我國“禁令治理”的現(xiàn)狀與問題

具體到我國，自改革開放以來，法制建設(shè)逐漸完善并逐步與世界接軌，禁令治理也應(yīng)該隨之發(fā)生變化。毋庸置疑，禁令治理在強(qiáng)制性約束主體行為，規(guī)范社會(huì)秩序，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面具有重要的功能性意義并且往往較之“非強(qiáng)制性規(guī)范”更具效率，但如果忽視我們?cè)谇懊嫣接懙哪切┨囟ǖ纳鐣?huì)歷史條件及其變遷要素，往往會(huì)引發(fā)諸多問題。

首先是禁令泛濫，與政府相關(guān)的各部門幾乎都參與“禁令”的制定和出臺(tái)，產(chǎn)生了一種“泛立法主義”的趨向。這就導(dǎo)致“政出多門”，禁令統(tǒng)的過多，管得過死，對(duì)一些理應(yīng)享有充分自治的領(lǐng)域過分干預(yù)，同時(shí)也降低了禁令的權(quán)威性；其次，禁令朝令夕改，缺乏嚴(yán)肅性和連續(xù)性，由于一些禁令出臺(tái)缺乏嚴(yán)格的組織和制定的程序，缺乏對(duì)社會(huì)環(huán)境和約束對(duì)象的科學(xué)考察，不能適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷節(jié)奏，從而導(dǎo)致短期內(nèi)喪失其適用性；再次，禁令缺乏系統(tǒng)的執(zhí)行和過程評(píng)估。由于政出多門，除中央部委和立法權(quán)力機(jī)關(guān)有正規(guī)的司法系統(tǒng)支持外，很多行政管理部門只管立法，不管執(zhí)行和監(jiān)督，更談不上過程評(píng)估和后期修正，導(dǎo)致禁令形同虛設(shè)，難以實(shí)現(xiàn)“令行禁止”。這些現(xiàn)象，都是造成禁令治理低效率、負(fù)面評(píng)價(jià)多的主要原因。正是基于此，關(guān)于在諸多領(lǐng)域內(nèi)禁令治理合法性的質(zhì)疑越來越多，取締禁令的呼聲日隆。

禁令治理的規(guī)范

對(duì)于禁令的命運(yùn)何去何從，我們認(rèn)為，必須有一種基于科學(xué)發(fā)展觀的正確態(tài)度，即將禁令治理置于范圍更宏觀的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的層面來考量?；诋?dāng)前我國處于社會(huì)轉(zhuǎn)型加速的特定歷史階段，社會(huì)矛盾突出，不穩(wěn)定因素增加，社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理任務(wù)加重，在和諧社會(huì)建設(shè)目標(biāo)導(dǎo)向下，禁令治理無疑具有其特定的功能性意義，但同時(shí)必須正視在這一領(lǐng)域出現(xiàn)和存在的問題。因此，筆者認(rèn)為，禁令治理仍然具有其生命力和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，不應(yīng)取締，不贊成其“消亡”；但同時(shí)必須立足當(dāng)前的現(xiàn)狀與問題，加大力度進(jìn)行規(guī)范。

首先，搞清楚一個(gè)問題，禁令治理在當(dāng)前社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)格局中應(yīng)如何定位？要解決這個(gè)問題，首先要結(jié)合我國當(dāng)前的政府職能轉(zhuǎn)變，也即同政府權(quán)力轉(zhuǎn)移和職能轉(zhuǎn)變緊密結(jié)合起來。就公共治理而言，政府的角色地位正在由“全能政府”向“小政府、大社會(huì)”轉(zhuǎn)型，同時(shí)其職能導(dǎo)向正逐步實(shí)現(xiàn)從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變。這也就意味著，禁令治理在其功能目標(biāo)上應(yīng)服從于這種轉(zhuǎn)變，在內(nèi)涵上實(shí)現(xiàn)協(xié)助政府權(quán)力下移和培育社會(huì)權(quán)力增能，在外延上也逐漸從強(qiáng)制性規(guī)范向服務(wù)性規(guī)范轉(zhuǎn)變。這里需要澄清的是，并非“管理性”的功能需求才需要禁令治理，服務(wù)性的需求其實(shí)同樣也需要禁止一些危害公共安全和健康，妨礙公共秩序的行為。在此基礎(chǔ)上，禁令治理應(yīng)該成為公共治理的固有組成部分，服務(wù)于社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)體制及其創(chuàng)新。

第二，禁令治理的對(duì)象有何變化？從對(duì)象上來看，禁令治理主要對(duì)象為作為主體的自然人和法人。與傳統(tǒng)社會(huì)的治理對(duì)象不同，伴隨著民主進(jìn)程的加速，無論是自然人的主體“公民”還是作為法人的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織，其獨(dú)立自主性和權(quán)利意識(shí)都在逐漸增強(qiáng)，因而在特定領(lǐng)域的自治和參與治理的需求在不斷增長。針對(duì)這種狀況，政府主導(dǎo)的禁令治理應(yīng)該“進(jìn)退有度”，適當(dāng)在諸如教育、市場(chǎng)、第三部門等領(lǐng)域策略性“撤退”，以維護(hù)公民和法人的合法權(quán)益并且積極鼓勵(lì)這些領(lǐng)域自治，實(shí)現(xiàn)公共治理的政府主導(dǎo)下的多元參與，以規(guī)避政府過度干預(yù)的弊端，達(dá)到“善治”。

第三，“禁令治理”的主體應(yīng)如何限制？“政出多門”和“禁令泛濫”的根本問題在于“禁令治理”的主體在法規(guī)制定方面的模糊性。要規(guī)范禁令治理，提升其效率和權(quán)威性，就必須整頓和規(guī)范禁令治理的責(zé)任主體，也即明確公共治理中禁令制定和執(zhí)行的主體范圍和權(quán)力層級(jí)關(guān)系。新時(shí)期內(nèi)，黨和政府確定的具有中國特色的社會(huì)管理格局是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”，即公共治理的責(zé)任主體是政府，社會(huì)和公眾是協(xié)同和參與的地位，因此禁令治理要當(dāng)仁不讓地以政府為主體。然后，明確諸領(lǐng)域的政府主導(dǎo)地位和責(zé)任部門，將禁令治理的權(quán)力層級(jí)限定在中央到地方的特定部門及其垂直管理體系中，并且要明確和規(guī)范各部門的治理范圍，盡可能規(guī)避交叉管理。對(duì)交叉管理的情況，盡量在協(xié)商溝通的前提下，進(jìn)一步明確責(zé)任主體或者采取聯(lián)合治理的形式。限制禁令的責(zé)任和權(quán)力主體，是規(guī)范禁令治理的最基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

第四，要為禁令治理提供系統(tǒng)化的工作機(jī)制?！傲钚胁恢埂钡闹饕虺擞捎诮罘簽E所導(dǎo)致的政出多門而降低禁令治理的工作效率和權(quán)威性之外，還有一個(gè)原因就是缺乏系統(tǒng)的工作機(jī)制，在禁令制定、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)估以及再修訂等環(huán)節(jié)缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)，往往是禁令出臺(tái)，后續(xù)工作或者是沒能力繼續(xù)或者是沒部門承接，結(jié)果“不了了之”。因此，在明確禁令主體責(zé)任的同時(shí)，還要進(jìn)一步明確禁令治理的系統(tǒng)工作機(jī)制，確保政令暢通，執(zhí)行有序，監(jiān)管得當(dāng)，并且能夠通過系統(tǒng)反饋得以不斷完善。

如何理順禁令治理和常態(tài)監(jiān)管的關(guān)系

在取消禁令治理的呼聲中，更多的是提倡以常態(tài)監(jiān)管來取代禁令治理，但實(shí)際上，二者并非完全對(duì)立沖突的治理范疇。常態(tài)監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)在于政令的延續(xù)性、系統(tǒng)性，用以規(guī)避法規(guī)制度的不連貫可能產(chǎn)生的對(duì)其合法性和權(quán)威性以及法律效力的危害，并且有利于營造公眾對(duì)法律法規(guī)的信任和尊重。

但筆者以為，常態(tài)監(jiān)管適用于那些社會(huì)結(jié)構(gòu)和變遷較穩(wěn)定，法制建設(shè)和社會(huì)治理制度及其執(zhí)行較完善的國家政體，而且仍然需要禁令治理的補(bǔ)充。對(duì)于處于劇烈變遷和社會(huì)轉(zhuǎn)型加速期的我國來說，過早或者過快降低禁令治理在公共治理中的介入度或縮小其治理范圍，并不利于應(yīng)對(duì)可能突發(fā)的社會(huì)矛盾和社會(huì)問題。

因此，要辯證地看待禁令治理和常態(tài)監(jiān)管，要把規(guī)范禁令治理與完善常態(tài)監(jiān)督結(jié)合起來，并將二者的關(guān)系放在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型加劇的社會(huì)歷史背景下，放在社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)的“大棋局”中來考量，認(rèn)清形勢(shì)，實(shí)現(xiàn)二者的互動(dòng)和互補(bǔ)。

（作者為河北大學(xué)政法學(xué)院教授）