關(guān)于城市基層管理體制改革的思考

劉俊英

經(jīng)過30多年改革開放，中國城市化進程已進入快車道。城市的快速發(fā)展對基層管理體制提出了新的要求，如何適應(yīng)這一要求進而進一步推動城市的發(fā)展，需要對城市基層管理體制進行改革創(chuàng)新，建立能及時有效回應(yīng)各種挑戰(zhàn)的城市治理新模式。

一、城市基層管理體制改革與創(chuàng)新的必要性

社會轉(zhuǎn)型的要求。隨著中國社會進入轉(zhuǎn)型加速期，社會建設(shè)已經(jīng)成為社會發(fā)展的重要內(nèi)容。城市微觀結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，出現(xiàn)了一系列亟待解決的社會矛盾和社會問題，傳統(tǒng)的單位制變化和政府職能轉(zhuǎn)變改變了居民日常生活的公共服務(wù)和社會福利的供給方式，引發(fā)了許多功能性需求。城鄉(xiāng)的差異使得城市成為提供生存需求的巨大空間，也使其成為人口密集程度越來越高的區(qū)域。城市基層服務(wù)和管理的對象及其內(nèi)容驟然增加，社會治理和提供公共服務(wù)的難度也越來越大，甚至出現(xiàn)失位缺位現(xiàn)象。這不僅僅是基層管理者所面臨的挑戰(zhàn)，從根本上講更是現(xiàn)有城市管理體制所面臨的挑戰(zhàn)。

城市治理的要求。隨著城市現(xiàn)代化程度越來越高，社會的復(fù)雜性超過以往任何時期，復(fù)雜性打破了過去相對簡單的局面，對如何有效治理城市、如何營造和諧社會、如何保持社會穩(wěn)定提出了挑戰(zhàn)。過去長期沿用的單一行政化粗放式管理模式已經(jīng)不適應(yīng)日益開放復(fù)雜的現(xiàn)代社會?！靶≌?、大社會”已經(jīng)成為一種趨勢。這就要求必須改變傳統(tǒng)管理體制，集合各方力量，吸引更多的社會成員共同參與城市治理，形成多元化、精細(xì)化的管理模式。

基層民主的要求。社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要目標(biāo)之一就是實現(xiàn)高度的社會主義民主。如何實現(xiàn)人民當(dāng)家做主，保證人民充分享有和行使管理國家和社會的權(quán)利，是一個十分重要的課題。一方面，在現(xiàn)有的管理體制下政府扮演全能和無限責(zé)任角色，哪些應(yīng)該由社會擔(dān)責(zé)的領(lǐng)域和職能尚未厘清，居民有參與社會公共事務(wù)的意愿，但制度化和非制度化參與渠道有限，參與能力不足。另一方面，由于歷史原因，居民無論是觀念還是行為往往處于被動形態(tài)，參與的主動性和自覺性不夠。這就需要從基層管理體制上進行權(quán)力和利益的調(diào)整，引導(dǎo)和調(diào)動居民參與社會公共事務(wù)的主動性和積極性。

二、當(dāng)前城市基層管理體制存在的主要問題

隨著城市化進程的快速推進，城區(qū)規(guī)模快速擴大、城市人口急劇增加，城市資源分配緊張，社會管理規(guī)范滯后，各種利益沖突增多。同時，伴隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，非公有制經(jīng)濟和社會組織大量增加，就業(yè)、社會保障、社會救助等社會服務(wù)不斷向社區(qū)延伸。城市社區(qū)服務(wù)群眾、加強管理和維護穩(wěn)定的任務(wù)日益繁重，對加強社會管理，提高城市基層管理水平提出了新的更高的要求。

1 “街居制”的困境

1954年出臺的《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》基本確立了我國城市基層管理體制——街居制?！敖志又啤币越值擂k事處和居民委員會為組織架構(gòu)，街道辦事處作為區(qū)級政府的派出機關(guān)、居民委員會作為居民自治組織進行日常運作的社區(qū)社會管理體制。街居制設(shè)置初期，在確定人員編制、機構(gòu)職能定位時，就明確：街道辦事處是政府的派出機關(guān)，代表政府辦理有關(guān)居民事宜的機構(gòu)，并不具有完全的行政機關(guān)性質(zhì)，專職工作人員人數(shù)為3至7人。街道辦事處工作任務(wù)主要有三項：辦理市、市轄區(qū)的人民政府有關(guān)居民工作的交辦事項，指導(dǎo)居民委員會的工作，反映居民的意見和要求。居民委員會是居民群眾自治組織，工作人員人數(shù)為2至4人，工作內(nèi)容包括辦理居民的公共福利事項、向當(dāng)?shù)厝嗣裾蛘咚呐沙鰴C關(guān)反映居民的意見和要求、動員居民響應(yīng)政府號召并遵守法律、領(lǐng)導(dǎo)群眾性的治安保衛(wèi)工作、調(diào)解居民間的糾紛。建國之后，“街居制”運轉(zhuǎn)的一個重要的制度背景是“單位制”——有工作單位的城市居民的社會身份與職業(yè)身份相重合，單位同時承擔(dān)管理本單位員工、為其及其家庭提供社會福利與保障的職能，街道辦事處與居委會只是“為了把很多不屬于工廠、企業(yè)、機關(guān)、學(xué)校的無組織的街道居民組織起來，為了減輕區(qū)政府和公安派出所的負(fù)擔(dān)”，工作內(nèi)容和工作方式相對簡單。

隨著改革開放的不斷推進，社會環(huán)境巨變，尤其是二十世紀(jì)八十年代中期開始的國有企業(yè)改制、政府機構(gòu)改革，由單位承擔(dān)的諸多社會功能開始轉(zhuǎn)移出來；大量下崗、分流人員離開“單位”。這些原本由單位承擔(dān)的社會管理職能回歸社會，單位管理的人員重新歸屬于城市社會基層管理機構(gòu)。除此之外，二十世紀(jì)九十年代初期開始的人口流動大潮使城市實際居住人口劇增，城市基層管理機構(gòu)的工作對象、工作內(nèi)容以及工作難度、強度發(fā)生了諸多變化。街道辦事處和居委會在機構(gòu)設(shè)置、職能定位以及人員編制等方面與原有的制度設(shè)計、法律規(guī)定出現(xiàn)了較大差距。因此，國家權(quán)利機關(guān)和有關(guān)方面對居委會的相關(guān)文本規(guī)定進行修改、完善，1990年《城市居民委員會組織法》生效；2004年《城市居民委員會組織法》的修訂稿公布并向社會各界征集修改意見，居委會作為“自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”的組織定位、組織結(jié)構(gòu)、人員編制、運作方式從理念上來說基本適應(yīng)了新的社會環(huán)境。但是，街道辦事處的體制、機制仍然以不變應(yīng)萬變，或者說變得更加“功利”、更加向經(jīng)濟工作部門而非承擔(dān)社會管理和公共服務(wù)職能，體現(xiàn)出“尷尬”的制度定位和現(xiàn)實處境。

以一級地方政府模式運作的街道辦事處在日常工作中面臨著社會轉(zhuǎn)型帶來的諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)：首先，機構(gòu)龐雜、人員膨脹、職責(zé)繁多的街道辦事處管理成本過高、管理負(fù)擔(dān)過重，行政效率有限。其次，街道作為區(qū)政府的派出機構(gòu)與區(qū)政府及居委會的工作關(guān)系及職能、職責(zé)不清。街道辦事處設(shè)置之初，明文規(guī)定“市、市轄區(qū)的人民委員會的各工作部門，非經(jīng)市、市轄區(qū)的人民委員會批準(zhǔn)，不得直接向街道辦事處布置任務(wù)”。但在實際操作中，政府職能部門長期形成的工作方式是將面向基層的工作攤派給街道辦事處，街道辦事處又將任務(wù)分解到居委會。這就導(dǎo)致“上面千條線，基層一根針”的情況和“區(qū)職能部門權(quán)大責(zé)小，街道有責(zé)無權(quán)，居委會只有干活的份兒”的權(quán)、責(zé)不對應(yīng)關(guān)系和大量不作為、隨意作為的現(xiàn)象。“條塊關(guān)系”不清導(dǎo)致公共管理服務(wù)職能與居民自治不分，街道辦事處包攬一切成為制約城市基層管理工作績效的重要因素。

2 當(dāng)前城市基層管理的現(xiàn)狀

以街居制和單位制為核心的傳統(tǒng)城市基層二元管理體制內(nèi)的街道辦事處及居委會的行政功能突出，工作方式以行政命令為主。在新形勢下，城市居民的生活需求與生活方式日益多樣化、民主意識增強，與此同時，城市居民參與社會管理及居委會運作體現(xiàn)出更多其不應(yīng)有的“行政屬性”。沿用傳統(tǒng)的行政命令式工作方式使得街道管理工作出現(xiàn)管理缺位、管理失效的風(fēng)險。此外，社會的發(fā)展進步?jīng)Q定“社會管理”并不是現(xiàn)代政府的唯一職責(zé)，提供“公共服務(wù)”是現(xiàn)代政府的重要職能，但需要全社會的參與?！靶姓钡墓ぷ魉季S和運作方式必然導(dǎo)致城市基層管理部門公共服務(wù)功能不足。在此之前貴陽市的城市基層基礎(chǔ)工作薄弱，街道辦事處職能嚴(yán)重錯位，居民自治、公共服務(wù)、社會管理讓位于經(jīng)濟工作。具體體現(xiàn)為：完成稅收指標(biāo)和經(jīng)濟創(chuàng)收成為街道辦事處及居委會的中心工作，社會組織發(fā)育不完善、功能不健全，居委會行政化傾向嚴(yán)重，導(dǎo)致自治功能淡化，城市管理和服務(wù)功能相對弱化。與此同時，自改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟體制的建立，隨著城市化進程的加快和居民自治意識的提高，大量社會公共事務(wù)逐漸回歸社區(qū)，社區(qū)基層組織開始承擔(dān)更多的社會管理職能。由于現(xiàn)行的基層管理體制創(chuàng)建于計劃經(jīng)濟體制時期，原有的運行體制在新形勢下愈來愈暴露出主體身份不明、結(jié)構(gòu)功能紊亂、條塊矛盾突出等弊端，難以履行相應(yīng)的社會管理職能。

三、貴陽市“社區(qū)制”治理模式介紹

2010年2月，貴陽市委、市政府出臺了《貴陽市城市基層管理體制改革試點工作指導(dǎo)意見》，在小河區(qū)、金陽新區(qū)啟動了城市基層管理體制改革試點工作。突破街道原有管理體制，組建全新的貴陽市城市基層管理機構(gòu)，通過在貴陽市小河區(qū)、金陽新區(qū)城市基層體制創(chuàng)新試點工作，探索解決“目前行政管理中存在的層次過多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)”等問題，提高行政效能、公共參與熱情，發(fā)揮居民自治組織的作用、推進基層民主政治。試點工作在試點區(qū)域內(nèi)撤銷街道辦事處，設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心，精簡管理層級，形成“市-區(qū)-社區(qū)”三級管理模式。試點工作以改革城市基層管理體制，培育和建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的社區(qū)建設(shè)管理體制和運行機制，大力推進公共資源向社區(qū)服務(wù)中心集中，合理界定社區(qū)服務(wù)中心的職能，進一步夯實區(qū)域化黨建基礎(chǔ)。把市、區(qū)、辦事處、社區(qū)四級管理層次精簡為市、區(qū)、社區(qū)三級管理層次，夯實區(qū)域化黨建基礎(chǔ)，加強服務(wù)群眾、凝聚人心、優(yōu)化管理、維護穩(wěn)定的功能，初步形成以社區(qū)為主的新型城市基層管理體制。

自2010年2月貴陽市開展城市基層管理體制改革試點工作以來，兩年多的時間，各區(qū)（市、縣）按照統(tǒng)一部署，結(jié)合實際，扎實推進改革工作，先后撤銷10個街道辦事處，成立了31個新型社區(qū)，改革試點工作取得了階段性成績。2011年10月貴陽市被列為全國社會管理創(chuàng)新綜合試點城市后，該市全面推進社會管理創(chuàng)新各項工作，積累了一些工作經(jīng)驗，中央領(lǐng)導(dǎo)同志到貴陽視察，充分肯定了貴陽的工作，說明該市整體推進社會管理創(chuàng)新的思路特別是城市基層管理體制改革的思路是完全正確的，而且引起了中央、國家部門和其他地方的關(guān)注。貴陽市城市基層體制改革的做法是將街道辦事處改制為社區(qū)服務(wù)中心，以“治理”取代“管理”，使政府減少行政干預(yù)、降低管理成本，有效地促進了政府、市場、非政府組織多主體參與社區(qū)自治和實現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)最大化。

一是建立以“社區(qū)制”為制度載體，探索多元合作城市基層治理機制。貴陽市城市基層體制改革工作撤銷街道辦事處，設(shè)立新型的社區(qū)黨委和社區(qū)服務(wù)中心的舉措，能夠做到政府職能的下沉和為居民提供全方位的服務(wù)，真正觸及到了社會體制改革從“管理”到“治理”的本質(zhì)。二是強化黨在城市基層社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。貴陽市城市基層體制改革在社區(qū)層面成立“大黨委”，對社區(qū)工作負(fù)全面責(zé)任，黨委書記實行“公推直選”等措施，符合中央關(guān)于“建立區(qū)域化黨建新格局”、“創(chuàng)新黨組織設(shè)置”的具體要求。三是科學(xué)劃定社區(qū)規(guī)模和范圍。社區(qū)是指聚集在一定區(qū)域范圍內(nèi)，有共同利益組成的社會生活共同體。在社區(qū)的劃分上，貴陽市把社區(qū)定位在街道與居委會之間這個范圍非常合適。在社區(qū)規(guī)模上，根據(jù)服務(wù)半徑，結(jié)合人緣、地緣等因素，立足于“10分鐘的服務(wù)半徑”，結(jié)合資源配置和居民的認(rèn)同感、歸屬感等社區(qū)構(gòu)成的基本要素，對社區(qū)規(guī)模進行合理劃分，可以很好地實現(xiàn)社區(qū)“共同管理、共同服務(wù)”的要求。四是科學(xué)界定公共服務(wù)內(nèi)涵。明確哪些公共服務(wù)由政府提供，哪些是由社會提供的，哪些是通過政府購買服務(wù)來實現(xiàn)。社區(qū)服務(wù)中心，只是政府主導(dǎo)、社會共建的一個服務(wù)平臺，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各方資源為社區(qū)居民全方位提供便捷有效的公共服務(wù)，而不應(yīng)再承擔(dān)行政上的“屬地管理”責(zé)任，完全改變原來街道辦事處“行政化”的束縛，把應(yīng)由市場、社會承擔(dān)的服務(wù)交還回去，把“無限政府”轉(zhuǎn)化為“有限政府”。

貴陽市城市基層管理體制改革工作呈現(xiàn)出亮點和特色，一是撤銷了街道辦事處，使政府職能部門在履行職能中直接面向基層、面向群眾；二是在社區(qū)內(nèi)建立了去行政化的社會治理結(jié)構(gòu)；三是積極探索黨內(nèi)民主和基層民主，循序有度地在不同層面實現(xiàn)參與、協(xié)商和選舉民主；四是科學(xué)界定公共服務(wù)的內(nèi)涵，實現(xiàn)公共服務(wù)內(nèi)容法定，市場化的社會服務(wù)提供主體多元化，構(gòu)建服務(wù)平臺和機制，提供便捷有效的公共服務(wù)；五是在改革中充分尊重民意，以為人民服務(wù)為宗旨，以群眾滿意作為檢驗標(biāo)準(zhǔn)，用服務(wù)的成果、效果評價改革的成果。

四、對城市基層管理體制改革的幾點思考

1 明確功能定位

服務(wù)功能。積極創(chuàng)新服務(wù)方式和手段，規(guī)范并公開服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)程序，積極開展黨務(wù)、政務(wù)“一站式”服務(wù)，廣泛開展志愿服務(wù)，不斷提高服務(wù)居民群眾的質(zhì)量。凝聚功能。發(fā)揮社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，強化黨組織與城市群眾的聯(lián)系，把廣大居民群眾緊緊團結(jié)在黨組織周圍。尊重群眾主體地位，建立健全社區(qū)事務(wù)決策聽證、監(jiān)督評議等制度，推行黨務(wù)公開、社區(qū)事務(wù)公開，拓展居民參與社區(qū)事務(wù)的渠道，做到大家的事大家議、大家的事大家辦。管理功能。落實上級黨委、政府和職能部門交辦、委托的建設(shè)和管理任務(wù)，提高城市基層社會建設(shè)和社會管理水平。維穩(wěn)功能。認(rèn)真落實守土有責(zé)、守土盡責(zé)的要求，切實筑牢維護城市基層和諧穩(wěn)定的第一道防線。健全社區(qū)維穩(wěn)工作網(wǎng)絡(luò)和突發(fā)事件應(yīng)急處理機制。廣泛開展平安社區(qū)等創(chuàng)建活動，加強法制宣傳和安全教育，引導(dǎo)居民理性表達(dá)訴求，自覺依法辦事，妥善處理利益糾紛。

2 精簡管理層級

撤銷街道辦事處，設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心，改變現(xiàn)有的“市-區(qū)-街道-社區(qū)”四級管理模式，形成“市-區(qū)-社區(qū)”三級管理模式。社區(qū)服務(wù)中心按副科級全額撥款事業(yè)單位設(shè)置。中心黨組織書記和主任分設(shè)，通過公推直選的方式產(chǎn)生。領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)配備、機構(gòu)設(shè)置、人員編制由單位根據(jù)社區(qū)規(guī)模和工作實際需要提出詳細(xì)方案，供編制部門研究確定，不搞一刀切。

3 實行區(qū)域化管理

社區(qū)服務(wù)中心設(shè)立以地域面積和服務(wù)半徑為主要依據(jù)，同時兼顧人口數(shù)量、居民認(rèn)同感、治安管理等因素，按一定的地域面積劃分社區(qū)，改革“一社一居”模式，實行“一社多居”。社區(qū)內(nèi)根據(jù)居民戶數(shù)和有利于自治的實際成立相應(yīng)數(shù)量的居委會，由社區(qū)服務(wù)中心進行指導(dǎo)，居委會協(xié)助社區(qū)服務(wù)中心開展工作，不承擔(dān)行政管理性事務(wù)（居委會名稱前不再冠以“社區(qū)”稱謂），按照有關(guān)法律法規(guī)獨立履行自治功能。

4 優(yōu)化整合資源

按照“三有一化”（有人管事、有錢辦事、有場所議事，構(gòu)建城市基層區(qū)域化黨建格局）要求，整合現(xiàn)有街道和社區(qū)的人力、物力以及服務(wù)資源。本著有利于服務(wù)管理、有利于提高工作效率的原則，將原街道承擔(dān)的各類事務(wù)l生社會管理職能，包括民政、人力資源和社會保障、城市管理、計生、文化、衛(wèi)生、社會治安等下放（委托）到社區(qū)服務(wù)中心，直接面向居民開展服務(wù)；行政審批及其它行政執(zhí)法管理職能歸口區(qū)政府相關(guān)職能部門。相關(guān)職能部門需要在社區(qū)開展的工作，按照費隨事轉(zhuǎn)原則，將工作經(jīng)費下?lián)苌鐓^(qū)服務(wù)中心，并采取直接管理或派員進駐社區(qū)服務(wù)中心的方式開展工作。中心工作人員由中心在編人員和市、區(qū)政府職能部門下派人員構(gòu)成，實行一崗多能、一人多用，由社區(qū)服務(wù)中心統(tǒng)一管理和考核。按照職務(wù)職級、編制性質(zhì)不變的原則，通過交流、分流等方式妥善安排原街道辦事處行政工作人員。

5 建強黨的基層組織

按照“筑牢一線戰(zhàn)斗堡壘”的要求，同步調(diào)整社區(qū)黨組織設(shè)置，在社區(qū)服務(wù)中心設(shè)立基層黨委（暫不具備條件的可設(shè)黨總支），統(tǒng)籌抓好社區(qū)服務(wù)中心轄區(qū)內(nèi)各領(lǐng)域黨的基層組織建設(shè)和工青婦等群團組織建設(shè)。社區(qū)服務(wù)中心黨組織班子成員實行選任制，選好配強黨組織書記，探索社區(qū)黨委兼職委員制，把社區(qū)黨組織建設(shè)成為社區(qū)堅強的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨組織班子職數(shù)按照黨內(nèi)有關(guān)規(guī)定和工作需要，按管理權(quán)限報上級黨委審批配備。合理設(shè)置基層黨支部和黨小組，積極推行“社區(qū)建黨委、樓棟建黨支部、樓道建黨小組”，基層黨委統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)的黨建工作，將非公有制經(jīng)濟組織和社會組織的黨組織、流動黨員納入管理，實現(xiàn)區(qū)域化、全覆蓋。

城市基層管理體制的改革和創(chuàng)新，是一項極為復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，又是一個動態(tài)深化的實踐探索過程。積極推進這項重大的體制改革，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以建設(shè)和諧社會為目標(biāo)，堅持統(tǒng)籌兼顧的根本方法，精心謀劃總體思路，采取并落實一系列相應(yīng)的配套措施，使之順利實施，獲取豐碩的創(chuàng)新成果。

（作者單位：二戈寨社區(qū)服務(wù)中心）

責(zé)任編輯：郭漸翔