以“COSCO BUSAN”輪事件論提升我國水上交通公共管理水平

胡希臣

摘 要：通過分析評估發(fā)生在美國舊金山船舶碰撞大橋事故的應(yīng)急處置、事故和污染調(diào)查以及后續(xù)處置等一系列措施，對比

我國目前現(xiàn)存的水上事件應(yīng)急體制、機制和程序，以及在我國發(fā)生類似事件的處置情況。

關(guān)鍵詞：交通運輸 公共管理案例

事件背景回放

2007年11月7日0830時，德國籍船舶“COSCO BUSAN”輪在濃霧中（能見度為200－400米），由加利福尼亞州奧克蘭港始發(fā)，航行中觸碰舊金山-奧克蘭海灣大橋。觸碰導(dǎo)致“COSCO BUSAN”輪左舷一個大的開口（100×12英尺），距水線以上210英尺，開口導(dǎo)致約53653加侖的燃油溢入舊金山海灣并沉積于周圍的海岸線。

由于事故性質(zhì)非常嚴重，美國政府成立了由海岸警備隊、加利福尼亞州政府、船東三方為核心的應(yīng)急指揮中心。針對此次事故，美國運輸安全委員會進行了獨立調(diào)查，司法部門進行了刑事調(diào)查。

事件公共處置分析論述

1、應(yīng)急處置及機制的完善

1.1事故初步評估和行動啟動

海岸警衛(wèi)隊在事故發(fā)生后34分鐘內(nèi)與油污應(yīng)急反應(yīng)力量展開了行動。大橋的三角洲橋跨在事故后34分鐘內(nèi)得以評估，油污應(yīng)急反應(yīng)小組在事故后65分鐘內(nèi)靠上“COSCO BUSAN”輪。應(yīng)急指揮中心在事故后1小時15分鐘內(nèi)成立。應(yīng)急指揮中心成員、加州現(xiàn)場協(xié)調(diào)員和油污責(zé)任方的第一次正式會議直到下午4點才召開，但并沒有影響已經(jīng)開展的油污應(yīng)急行動。

1.2油污控制、防污措施、油污清除和處置

根據(jù)加州溢油反應(yīng)組織對舊金山地區(qū)應(yīng)急預(yù)案的要求是：溢油應(yīng)急器材應(yīng)在2個小時內(nèi)準(zhǔn)備完畢，6個小時內(nèi)運到溢油現(xiàn)場。第一個到現(xiàn)場的應(yīng)急反應(yīng)組織是在１個半小時內(nèi)，第二個到現(xiàn)場并開始行動的是另一個油污清除公司，在2個小時內(nèi)到現(xiàn)場的，兩個組織都比要求的6個小時提前抵達現(xiàn)場。加州運輸部代表在事故后69分鐘內(nèi)到達大橋損壞現(xiàn)場。油污應(yīng)急反應(yīng)辦公室海岸線油污清除評審小組在事故后3個半小時內(nèi)開始了岸線評審工作。

1.3應(yīng)急反應(yīng)中存在的不足

發(fā)現(xiàn)或事故報告中的不足。舊金山海岸警衛(wèi)隊值班未能及時報告事故導(dǎo)致向國家應(yīng)急中心及加州應(yīng)急辦公室的通知延遲了1 個小時。

舊金山地區(qū)的應(yīng)急預(yù)案及反應(yīng)處置情況。舊金山地區(qū)應(yīng)急預(yù)案是基于舊金山港可能的最惡性的污染事件而制定的。但其中未包括油污應(yīng)急反應(yīng)程序，其原因是溢油事件相對于其他有害物質(zhì)事件發(fā)生的概率很低。在COSCO BUSAN輪事件以前，舊金山市應(yīng)急管理部門從沒有與海岸警衛(wèi)隊在溢油方面合作過。這也是其應(yīng)急預(yù)案的反應(yīng)時間與實際應(yīng)用的時間有較大寬裕的結(jié)果。起初一些未經(jīng)專門培訓(xùn)的當(dāng)?shù)厥忻癖缓粲鯀⒓又驹盖逦刍顒?，這違背了加州法規(guī)“所有涉及有害物質(zhì)工作的工作人員必須經(jīng)過專門的培訓(xùn)”的規(guī)定，所以志愿者需要24小時的培訓(xùn)，在油污發(fā)生后的第5天志愿者經(jīng)過培訓(xùn)參與清除油污工作。

1.3溢油量的測算及公布問題

海岸警衛(wèi)隊承認將最初溢油量測算值(142加侖)發(fā)布給公眾是一個錯誤的決定。當(dāng)天下午5點左右，才將新的測算值58000加侖公布于眾。

2、事件調(diào)查

觸碰事故發(fā)生后，雖然舊金山海岸警衛(wèi)隊立即派出3名事故調(diào)查人員到事故現(xiàn)場，收集了一系列事故證據(jù)，但在海事調(diào)查與油污調(diào)查方面仍然存在較多的缺陷，缺陷導(dǎo)致沒有收集并保存到所有與“COSCO BUSAN”輪觸碰事故有關(guān)的證據(jù)。

2.1調(diào)查人員資歷與培訓(xùn)的不足

調(diào)查人員資歷與培訓(xùn)的不足和工作支持的不到位可能是導(dǎo)致事故調(diào)查過程中未收集和保存所有證據(jù)的原因。

調(diào)查人員沒采取措施確認助航標(biāo)志（如RACONS）或船上通訊和航行設(shè)備是否處于正常可用狀態(tài)；也沒有查看船載數(shù)據(jù)記錄儀（VDR），因為他們不知道船上配備了該設(shè)備；調(diào)查人員沒有及時對VTS值班人員做藥物與酒精測試，因為VTS是由海岸警備隊操控，聘請部分民眾值班。美國的有關(guān)法規(guī)規(guī)定海事調(diào)查應(yīng)有義務(wù)調(diào)查海岸警衛(wèi)隊是否與事故的發(fā)生有關(guān)系，并決定是否開展深入調(diào)查。

被派往的3 名調(diào)查人員不是經(jīng)培訓(xùn)合格的海事調(diào)查官。舊金山海岸警衛(wèi)隊有6名海事調(diào)查員，其中5名在事故發(fā)生時是不夠資格的調(diào)查人員。

2.2藥物與酒精測試延遲問題

按照美國有關(guān)法規(guī)規(guī)定：船員雇主有責(zé)任對所有涉及嚴重海上事故的船員在事故后2小時內(nèi)進行酒精測試，32小時內(nèi)進行藥物測試。這個疏忽到事故后32小時以后才被海岸警衛(wèi)隊發(fā)現(xiàn)。事故發(fā)生53個小時后，船員的藥物與酒精測試才完成。

3、執(zhí)法監(jiān)督

3.1事故調(diào)查的監(jiān)督體制

本起事故發(fā)生后，美國成立了以海岸警備隊為核心的調(diào)查組，但是，美國運輸安全委員會在國會的領(lǐng)導(dǎo)下，對事故進行了獨立調(diào)查。同時，對海岸警備隊的事故調(diào)查監(jiān)督的還有其國土資源部的內(nèi)部監(jiān)督部門-總檢察官辦公室和外部監(jiān)督組織－聯(lián)邦海事委員會（Federal Maritime Commission FMC）。

3.2監(jiān)督建議及執(zhí)行

美國國土資源部總檢察官辦公室對海岸警備隊的事故應(yīng)急處理工作進行了評估，并提出4條管理方面的建議。

海岸警衛(wèi)隊同意上述安全管理建議，認為上述建議可供修改，直到有更詳細資料和記錄證明已經(jīng)有足夠的行動被采取去落實這些建議。但對其中一條建議有不同意見，即要求舊金山指揮中心值班人員和檢查人員應(yīng)接受快速反應(yīng)檢查清單使用的培訓(xùn)。海岸警衛(wèi)隊表明值班人員已經(jīng)接受了適任和知識更新培訓(xùn)，培訓(xùn)中包含如何使用快速反應(yīng)檢查清單的使用程序。

總檢察官辦公室針對海岸警備隊的反饋意見逐條進行了說明，同意海岸警衛(wèi)隊計劃要采取的各項措施。并明確上述建議一直可供修改，直到海岸警衛(wèi)隊提供文書或記錄證明其計劃的措施得以實施完畢。

4、信息公開

美國的應(yīng)急處置措施是隨時隨地可以公開的，應(yīng)急指揮中心的工作可以供媒體參觀和采訪，媒體可以直接得到所要得到的信息，避免了其他別有用心人的炒作。

能夠做到隨時接收媒體采訪，就必須保證在應(yīng)急處理過程中具有高素質(zhì)的管理人才，一旦產(chǎn)生任何失誤，這些人也敢于承擔(dān)責(zé)任。

5、后續(xù)處置

美國運輸安全委員會成立事故調(diào)查組對事故進行了安全調(diào)查，其調(diào)查結(jié)論也是對海岸警備隊的調(diào)查結(jié)論的驗證；美國司法部門對該事件進行了刑事調(diào)查，中國籍船員協(xié)助司法調(diào)查進行作證，并按照美國作證程序享受作證、住宿及津貼補助，并享受美國對定期居住人員的福利待遇；由于舊金山海岸警備隊初始報告失誤，以及后續(xù)工作中同樣存在延誤，警備隊最高長官提前退休。

通過以上的分析，我們可以汲取很多經(jīng)驗，一是細致的應(yīng)急程序和以小時計算的應(yīng)急反應(yīng)速度；二是完善的管理體制并公布于眾受民眾監(jiān)督；三是透明公開的處置過程和組織水平體現(xiàn)了管理人才的高素質(zhì)；四是完善的執(zhí)法監(jiān)督程序和監(jiān)督體制；五是責(zé)任分明的制度。當(dāng)然，以上也總結(jié)一些教訓(xùn)供我們今后借鑒。

我國水上事件應(yīng)急處置

水上突發(fā)事件很多都涉及民眾利益而演變?yōu)楣餐话l(fā)事件，所以完善、細化應(yīng)急預(yù)案，強化政府執(zhí)行力，全方位提供政府服務(wù)是我們的當(dāng)務(wù)之急。

2004年7月8日，馬紹爾群島籍大型原油輪“駿馬輸送者”輪 (Genmar Transporter)（總噸：77,870，空船）與馬紹爾群島籍大型原油輪“海角”輪(Cape Bowen)（總噸：81,310，裝載117,853噸原油）在泉州港發(fā)生碰撞，造成“駿馬輸送者”輪有一長度約40米、高度約15米的破洞（重載船撞擊空載船），該起事故已經(jīng)向我們敲響過警鐘。

1、應(yīng)急演練及完善程序

通過應(yīng)急演練完善我們的應(yīng)急程序，使之更符合應(yīng)急資源的合理調(diào)配、人力資源綜合利用、各種天氣海況下的指揮等操作。目前，我們還沒有做到上述這些，是由于我們每次演練前都進行長期的準(zhǔn)備工作，并且選擇適宜演練的天氣海況時機，造成無法計算參與方真正到位、開始實施的時間；無法判斷在惡劣天氣海況情況下采取措施的效果和參與人員的素質(zhì)是否真正符合要求。

“11.24”海難事故在救助過程中，只有“煙救13”輪抵達難船附近，并且接近到只有20-30米，但是4只撇纜槍都未能打上難船，值得我們認真思考。

大連輸油管爆炸事故，全民動員，漁民全面參與清除污染，次生污染無法評估，這與應(yīng)急預(yù)案和平時演練的關(guān)系是否對應(yīng)等等。

2、海事調(diào)查結(jié)論應(yīng)用及執(zhí)法監(jiān)督

雖然我們有完善的海事調(diào)查程序和海事調(diào)查官管理規(guī)定，但是事故調(diào)查結(jié)論沒有真正得到重視，安全管理建議沒有社會的廣泛監(jiān)督，內(nèi)部對海事調(diào)查的執(zhí)法監(jiān)督程序也不完善。外部沒有建立監(jiān)督海事執(zhí)法的公正、公平的平臺。

3、突發(fā)事件的信息公開

造成突發(fā)事件信息不能及時公開的原因主要是因為：一是公開程序和責(zé)任制度限制了及時公開；二是公開發(fā)布信息的人員素質(zhì)沒有達到應(yīng)對突發(fā)事件基本素質(zhì)的要求；三是應(yīng)對突發(fā)事件的程序仍然繁瑣，未打破行政辦公的固定模式。

4、后續(xù)處置

后續(xù)的表彰、宣傳、總結(jié)經(jīng)驗，掩蓋了許多存在的問題，無法汲取教訓(xùn)，進一步完善體制、機制和程序。而廣大民眾的視角、媒體的視角被忽略了，致使行政機關(guān)的形象受到損害，這種損害無法短期消除。

以上分析基于我們?yōu)楣娞峁┑膽?yīng)對水上突發(fā)事件的公共產(chǎn)品質(zhì)量不高，事件發(fā)生后的應(yīng)急處置受到民眾質(zhì)疑。

結(jié)束語

公共管理要解決社會錯綜復(fù)雜的關(guān)系，要實現(xiàn)行動上的協(xié)調(diào)，沒有科學(xué)的管理是不可設(shè)想的，而政府的公共管理能力在這其間發(fā)揮著舉足輕重的作用。如何切實提高政府公共管理水平，已是當(dāng)前迫切需要解決的問題之一。

“各級決策機關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項社會公示制度和社會聽證制度，完善專家咨詢制度，實行決策的論證制和責(zé)任制，防止決策的隨意性。” 十六大報告的具體要求正是我們在這方面存在嚴重的不足。

提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品需要高素質(zhì)的公共管理人才，讓高素質(zhì)的管理人才在崗位上踏實、認真地研究公共管理程序工作，需要我們改變現(xiàn)有的選人、考人、用人體制。

盡快完善突發(fā)事件的預(yù)見、預(yù)備、預(yù)警、預(yù)報、預(yù)案，以及評估反饋、進一步完善的程序，為公眾提供一個高質(zhì)量公共產(chǎn)品迫在眉睫。同時，我們也可以借鑒或直接引用西方一些高質(zhì)量的公共產(chǎn)品為我國的公共管理服務(wù)。

（作者單位：交通運輸部海事局）