加強(qiáng)基層國(guó)庫(kù)建設(shè) 服務(wù)農(nóng)村改革發(fā)展

【摘要】我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，中央一直把“三農(nóng)”問(wèn)題作為重中之重。2012年2月1日，新世紀(jì)以來(lái)針對(duì)“三農(nóng)”工作的第9個(gè)一號(hào)文件發(fā)布?；鶎訃?guó)庫(kù)是人民銀行服務(wù)農(nóng)村改革發(fā)展、提供公共服務(wù)的重要平臺(tái)，如何拓展基層國(guó)庫(kù)服務(wù)層次和范圍，為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮注入活力？筆者以河南省農(nóng)業(yè)大市——信陽(yáng)市為視角，進(jìn)行了較為深入的調(diào)研，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)、“三農(nóng)”工作的大背景下探尋加強(qiáng)和完善基層國(guó)庫(kù)建設(shè)的機(jī)制。

一、基層國(guó)庫(kù)拓展服務(wù)職能的有益嘗試

調(diào)查顯示，為破解“三農(nóng)”問(wèn)題，信陽(yáng)市一直在思考通過(guò)機(jī)制體制創(chuàng)新，推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的良策。2009年4月22日，信陽(yáng)市被河南省委批準(zhǔn)為“河南省農(nóng)村改革發(fā)展綜合試驗(yàn)區(qū)”，這是全國(guó)第一個(gè)省轄市農(nóng)村改革發(fā)展綜合試驗(yàn)區(qū)。當(dāng)年5月25日，河南省農(nóng)村改革發(fā)展綜合試驗(yàn)區(qū)工作會(huì)議召開(kāi)。會(huì)議提出以“創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)的機(jī)制體制、創(chuàng)新農(nóng)村資金投入的機(jī)制體制、創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)的機(jī)制體制、創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)保障的機(jī)制體制、創(chuàng)新支持創(chuàng)業(yè)人才投身農(nóng)業(yè)的機(jī)制體制、創(chuàng)新文化引領(lǐng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)制體制等”為主要內(nèi)容的一系列機(jī)制體制創(chuàng)新。試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，信陽(yáng)市各級(jí)國(guó)庫(kù)對(duì)照農(nóng)村改革發(fā)展綜合試驗(yàn)區(qū)的要求，找準(zhǔn)自己工作的坐標(biāo)，探尋服務(wù)“三農(nóng)”的最佳路徑。

（一）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村弱勢(shì)群體的支持力度

財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金體現(xiàn)國(guó)家對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)愛(ài)和社會(huì)發(fā)展的公平正義。但補(bǔ)貼資金撥付過(guò)程中存在環(huán)節(jié)多、效率低的問(wèn)題。為解決這一問(wèn)題，2009年5月份開(kāi)始，信陽(yáng)市、縣兩級(jí)國(guó)庫(kù)聯(lián)手創(chuàng)建了財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金從國(guó)庫(kù)直達(dá)受益人新模式，8個(gè)縣全部開(kāi)通國(guó)庫(kù)直接支付業(yè)務(wù)，使用“中國(guó)人民銀行救災(zāi)補(bǔ)助金發(fā)放信息專用錄入工具”，通過(guò)人民銀行小額支付系統(tǒng)，分別將農(nóng)村“五保戶”補(bǔ)貼資金、庫(kù)區(qū)移民補(bǔ)貼資金、離退休教師工資與定補(bǔ)、獨(dú)生子女獎(jiǎng)勵(lì)扶助金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資、最低生活補(bǔ)助金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)退休教師工資、大學(xué)生村官補(bǔ)助、石油補(bǔ)貼資金等9項(xiàng)惠民資金直接發(fā)放到受益人手中。截至2011年12月底，全轄累計(jì)支付各類政府補(bǔ)助資金34.28萬(wàn)筆，金額2.86億元，從公平與效率的角度較好地發(fā)揮了國(guó)庫(kù)資金的保障作用。

（二）把電子化的觸角延伸到農(nóng)村

財(cái)稅庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)是人民銀行國(guó)庫(kù)連接財(cái)政、稅務(wù)和城鄉(xiāng)金融機(jī)構(gòu)的信息聯(lián)網(wǎng)和業(yè)務(wù)無(wú)紙化系統(tǒng)，是國(guó)庫(kù)實(shí)現(xiàn)對(duì)外橫向信息交換與共享的平臺(tái)。近年來(lái)，隨著城鄉(xiāng)一體化和新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力得到釋放，對(duì)國(guó)庫(kù)服務(wù)的需求趨于多樣。信陽(yáng)市中心支行順勢(shì)而為，認(rèn)真組織TIPS（橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)）的推廣工作，確保了該項(xiàng)工作順利向基層推進(jìn)。截至2011年底，全市5家全國(guó)性商業(yè)銀行、1家地方性商業(yè)銀行以及農(nóng)村信用社、郵政儲(chǔ)蓄銀行、銀聯(lián)均成功接入TIPS，共有28個(gè)國(guó)稅、地稅部門(mén)接入TIPS，系統(tǒng)覆蓋面達(dá)到100%。據(jù)對(duì)2011年11月份的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全轄電子稅票筆數(shù)當(dāng)月達(dá)12181筆。財(cái)稅庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)為廣大城鄉(xiāng)納稅人提供了各種納稅申報(bào)與繳稅便利，使納稅人足不出戶即可在幾分鐘內(nèi)實(shí)現(xiàn)納稅申報(bào)、繳款全過(guò)程，大大方便了納稅人，稅款從過(guò)去幾天的在途時(shí)間實(shí)現(xiàn)了當(dāng)天入庫(kù)的零在途，有效降低了稅收征繳成本。

（三）開(kāi)展送國(guó)債知識(shí)下鄉(xiāng)活動(dòng)

為拓展農(nóng)民增收渠道，增加農(nóng)民收入，近年來(lái)，信陽(yáng)市各級(jí)國(guó)庫(kù)和承銷機(jī)構(gòu)逐步建立起了較為高效的國(guó)債發(fā)行宣傳機(jī)制。信陽(yáng)市中心支行配合總行印制的國(guó)債宣傳單，專門(mén)印制了具有地方特色的宣傳單，下發(fā)各承銷機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)。指導(dǎo)縣支行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)郵政儲(chǔ)蓄銀行為載體持續(xù)開(kāi)展國(guó)債下鄉(xiāng)宣傳活動(dòng)。如有的地方通過(guò)電視臺(tái)編發(fā)滾動(dòng)字幕進(jìn)行宣傳；有的地方在銷售網(wǎng)點(diǎn)制作國(guó)債宣傳展板進(jìn)行宣傳；有的地方安排專人在營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)向投資者解答國(guó)債有關(guān)知識(shí)；有的地方通過(guò)村委會(huì)廣播使國(guó)債發(fā)行家喻戶曉；有的地方將國(guó)債宣傳作為中國(guó)農(nóng)村金融教育的重要內(nèi)容之一。這些方式使農(nóng)民投資國(guó)債的意識(shí)大大增強(qiáng)。

二、制約基層國(guó)庫(kù)服務(wù)能力提升的因素

（一）國(guó)庫(kù)管理體制機(jī)制尚未完全理順

《中國(guó)人民銀行法》規(guī)定“中國(guó)人民銀行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下依法獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策，履行職責(zé)，開(kāi)展業(yè)務(wù)，不受地方政府、各級(jí)政府部門(mén)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。這是從法律上對(duì)人民銀行的獨(dú)立性做出規(guī)定。而《預(yù)算法》規(guī)定“各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國(guó)庫(kù)的管理和監(jiān)督”。這種相互矛盾的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)際工作中，不少地方的人民銀行在履行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職責(zé)時(shí)，往往得不到地方政府的充分信任和支持，受到不適當(dāng)?shù)母深A(yù)，影響了人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能的發(fā)揮。

受中央銀行機(jī)構(gòu)設(shè)置與政府預(yù)算體制改革影響，國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)及其管理體制沒(méi)有實(shí)現(xiàn)與政府預(yù)算管理體制對(duì)應(yīng)設(shè)置，使得國(guó)庫(kù)管理體制與當(dāng)前不斷深化的“省直管縣”改革不相適應(yīng)。

為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不少地方紛紛成立各種開(kāi)發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)及打破行政區(qū)劃的城市新區(qū)，對(duì)于這些園區(qū)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的擺放及機(jī)構(gòu)設(shè)置，現(xiàn)有法律沒(méi)有做出明確規(guī)定，各地也沒(méi)有就此達(dá)成共識(shí)。

（二）人少業(yè)務(wù)多的現(xiàn)狀制約了創(chuàng)新能力的發(fā)展

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展與進(jìn)步，國(guó)庫(kù)收支業(yè)務(wù)量在不斷增長(zhǎng)，一些“省直管縣”的業(yè)務(wù)量更是大幅增加。2009年至2011年，信陽(yáng)轄區(qū)業(yè)務(wù)量平均每年增加近1萬(wàn)筆。在國(guó)庫(kù)收支業(yè)務(wù)量迅速增長(zhǎng)的同時(shí)，基層國(guó)庫(kù)人員配備明顯跟不上形勢(shì)發(fā)展的需要。在大部分縣支行，綜合業(yè)務(wù)部人員總共只有6至7人，其中專職國(guó)庫(kù)人員僅有2至3人。這些人員除了辦理日常的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算外，還要負(fù)責(zé)人民幣反假、反洗錢、賬戶管理、財(cái)務(wù)管理等業(yè)務(wù)，這不利于提高國(guó)庫(kù)工作水平和國(guó)庫(kù)服務(wù)農(nóng)村改革的能力。

（三）影響國(guó)庫(kù)資金安全的因素不斷增多

近年來(lái)，基層行資金案件不斷發(fā)生，給國(guó)庫(kù)系統(tǒng)敲響了警鐘。國(guó)庫(kù)系統(tǒng)當(dāng)前主要面臨著監(jiān)管對(duì)象增多、法律地位與國(guó)庫(kù)監(jiān)管要求不匹配、監(jiān)管職能弱化、監(jiān)管認(rèn)識(shí)不到位等不利于資金風(fēng)險(xiǎn)防范的因素。

（四）農(nóng)民異地享受戶籍地國(guó)庫(kù)服務(wù)的需求尚未得到解決

當(dāng)前，國(guó)庫(kù)信息化建設(shè)雖然取得了很大成績(jī)，但與有關(guān)預(yù)算單位及社會(huì)公眾的需要相比，還有相當(dāng)差距。河南是聞名全國(guó)的勞務(wù)大省，信陽(yáng)是聞名全國(guó)的勞務(wù)大市。對(duì)于國(guó)庫(kù)來(lái)說(shuō)，目前還滿足不了讓數(shù)量龐大的勞務(wù)大軍異地享受戶籍地國(guó)庫(kù)的服務(wù)，讓農(nóng)村居民和城市居民享受等值國(guó)庫(kù)服務(wù)。

三、著力建設(shè)服務(wù)高效、管理科學(xué)的新型國(guó)庫(kù)

人民銀行《“十二五”時(shí)期國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃》提出了構(gòu)建現(xiàn)代化服務(wù)型國(guó)庫(kù)的戰(zhàn)略構(gòu)想，農(nóng)村改革發(fā)展的進(jìn)程也在逐步加快，因此，身處一線的基層國(guó)庫(kù)必須順勢(shì)而為、迎難而上，努力破解發(fā)展難題，進(jìn)一步了解地方政府對(duì)國(guó)庫(kù)有哪些需求，基層稅務(wù)部門(mén)有哪些需求，群眾有哪些需求，努力實(shí)現(xiàn)構(gòu)建現(xiàn)代化服務(wù)型國(guó)庫(kù)這一艱巨任務(wù)。

（一）優(yōu)化基層國(guó)庫(kù)組織機(jī)構(gòu)

要積極加強(qiáng)“一機(jī)多庫(kù)”模式下中心支庫(kù)的建設(shè)，切實(shí)充當(dāng)好服務(wù)農(nóng)村改革的排頭兵。要積極探索加強(qiáng)縣支庫(kù)建設(shè)的有效途徑，積極研究省直管縣支庫(kù)與省分庫(kù)管理、業(yè)務(wù)的對(duì)接問(wèn)題，不斷適應(yīng)“省直管縣”改革給國(guó)庫(kù)帶來(lái)的挑戰(zhàn)，進(jìn)一步提高服務(wù)農(nóng)村改革的能力。不斷充實(shí)國(guó)庫(kù)人員，穩(wěn)定縣級(jí)國(guó)庫(kù)，加強(qiáng)國(guó)庫(kù)干部培訓(xùn)，推進(jìn)國(guó)庫(kù)文化建設(shè)，逐步形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的組織機(jī)構(gòu)和人才隊(duì)伍。

（二）完善國(guó)庫(kù)服務(wù)保障機(jī)制

加快推廣財(cái)稅庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)管理信息系統(tǒng)，大力推動(dòng)網(wǎng)上交稅、線下移動(dòng)終端交稅等各種稅款直達(dá)入庫(kù)方式，積極推進(jìn)規(guī)范的國(guó)庫(kù)集中支付改革，逐步實(shí)現(xiàn)政府支出款項(xiàng)由國(guó)庫(kù)直達(dá)收款人的支出模式，爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)直接支付全面覆蓋到各種預(yù)算支出。要進(jìn)一步探索利用信息技術(shù)挖掘和拓展各類國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的功能。要建立健全內(nèi)外協(xié)作、上下互動(dòng)的協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)與地方財(cái)政、稅務(wù)等部門(mén)的溝通，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計(jì)信息共享；加強(qiáng)人民銀行內(nèi)部協(xié)作，開(kāi)展定期或不定期的信息交流，充分利用相關(guān)部門(mén)的信息資源，提高數(shù)據(jù)采集和綜合利用效率。建立健全信息反映機(jī)制，通過(guò)國(guó)庫(kù)資金流量、存量和流向的跟蹤監(jiān)測(cè)、對(duì)比、判斷和分析，及時(shí)反映預(yù)算執(zhí)行中的問(wèn)題，充分發(fā)揮國(guó)庫(kù)的反映和監(jiān)督職能，促進(jìn)地方公共財(cái)政建設(shè)

（三）完善國(guó)庫(kù)服務(wù)創(chuàng)新機(jī)制

堅(jiān)持“安全第一”和實(shí)質(zhì)重于形式的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)事求是地評(píng)估國(guó)庫(kù)服務(wù)創(chuàng)新的效用，緊密結(jié)合農(nóng)村改革中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行創(chuàng)新。如在貫徹執(zhí)行穩(wěn)健貨幣政策的過(guò)程中，如何確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)真正實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)中求進(jìn)”。能否借鑒OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)以及我國(guó)中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的做法，選擇適合地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的操作方式；如何利用財(cái)稅庫(kù)銀聯(lián)席會(huì)議制度，發(fā)揮好財(cái)政、金融、稅務(wù)政策的杠桿作用；能否充分利用國(guó)債具有天然的“質(zhì)押品”的特性破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村辦企業(yè)及農(nóng)民貸款難的問(wèn)題。怎樣利用出口退稅為出口型涉農(nóng)企業(yè)提供貸款質(zhì)押，等等。基層國(guó)庫(kù)應(yīng)從更好發(fā)揮服務(wù)職能的角度主動(dòng)參與，促進(jìn)各項(xiàng)改革措施的順利實(shí)施。配合農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)的機(jī)制體制創(chuàng)新和農(nóng)村社會(huì)保障的機(jī)制體制創(chuàng)新，鼓勵(lì)并推動(dòng)基層國(guó)庫(kù)進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)庫(kù)直接支付范圍；加快人民銀行同人力資源社會(huì)保障部的聯(lián)網(wǎng)建設(shè)工作，積極推進(jìn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)建設(shè)；盡早啟動(dòng)農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)、報(bào)銷的異地支付工作。

（四）完善基層國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

要以縣支庫(kù)為重點(diǎn)，加強(qiáng)國(guó)庫(kù)監(jiān)管，防范資金案件，確保資金安全，保障資金支持。一要在監(jiān)管手段上，由單一走向多元，采取內(nèi)部自查與外部檢查、現(xiàn)場(chǎng)檢查與非現(xiàn)場(chǎng)檢查、定期抽查與不定期抽查、突擊檢查和定點(diǎn)檢查、對(duì)人的監(jiān)督與對(duì)業(yè)務(wù)的監(jiān)督相結(jié)合的方式開(kāi)展監(jiān)督。二要在監(jiān)管層次上，走科技監(jiān)管之路，提高國(guó)庫(kù)監(jiān)管的網(wǎng)絡(luò)化、電子化水平。三要與財(cái)政、征收機(jī)關(guān)加強(qiáng)協(xié)作，建立定期溝通和聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制，采取措施整合各方資源，形成國(guó)庫(kù)監(jiān)管合力。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：章玉佩（1968-），男，河南信陽(yáng)人，中國(guó)人民銀行信陽(yáng)市中心支行，經(jīng)濟(jì)師，研究方向：金融服務(wù)與“三農(nóng)”。

（責(zé)任編輯：李娜）