人大工作和民主法治建設(shè)座談會(huì)述要

燕思

6月21日，市人大常委會(huì)研究室召開部分專家學(xué)者座談會(huì)，來(lái)自復(fù)旦大學(xué)、上海交大、東華大學(xué)、上海大學(xué)、市委黨校、上海政法學(xué)院等方面的7位專家學(xué)者與會(huì)。學(xué)者們主要圍繞人大制度、黨與人大關(guān)系、人大監(jiān)督、人大代表的產(chǎn)生及其職責(zé)、政治參與等內(nèi)容，從不同角度進(jìn)行了座談交流，提出了有關(guān)意見(jiàn)和建議。

上海市委黨校教授、政治學(xué)部主任程竹汝認(rèn)為，人大是法制內(nèi)制度化程度最高的一個(gè)民主形式，人大要拓展的一個(gè)是民主，另一個(gè)是監(jiān)督。監(jiān)督權(quán)占人大權(quán)力的50%。對(duì)人大監(jiān)督，社會(huì)輿論有不少議論。他認(rèn)為，世界各國(guó)議會(huì)普遍的監(jiān)督形式是質(zhì)詢。我國(guó)法律對(duì)人大質(zhì)詢也給予了授權(quán)，但使用的只是個(gè)案。究其原因，人大自身要承擔(dān)相當(dāng)?shù)呢?zé)任。西方議員為什么很活躍？因?yàn)樗羞x舉的壓力。我國(guó)人大代表的壓力不是沒(méi)有，但不大。解決的辦法，是要作一個(gè)責(zé)任制的安排，通過(guò)選舉來(lái)形成必要的壓力和動(dòng)力。另一方面，我國(guó)人大的監(jiān)督主要放到常委會(huì)。代表大會(huì)的規(guī)模龐大，不便行使監(jiān)督權(quán)，因此很大程度上要依靠常委會(huì)，監(jiān)督法也是常委會(huì)的監(jiān)督法。代表大會(huì)客觀上承擔(dān)的是政治動(dòng)員的任務(wù)，即把社會(huì)力量動(dòng)員起來(lái)。

關(guān)于代表結(jié)構(gòu)問(wèn)題，程竹汝認(rèn)為，關(guān)鍵是要培養(yǎng)人大常委會(huì)中的職業(yè)政治家。比如，將人大常委會(huì)中三分之一的委員作為職業(yè)政治家；三分之一是將要退下來(lái)的老同志，他們對(duì)決策有很多經(jīng)驗(yàn)；三分之一是來(lái)自各方面的代表人士。我們?nèi)钡木褪沁@三分之一的職業(yè)精神。他認(rèn)為中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，要學(xué)會(huì)通過(guò)人大執(zhí)政，否則長(zhǎng)期下去，對(duì)黨、對(duì)人大都不利。

東華大學(xué)教授、中國(guó)公共問(wèn)題戰(zhàn)略研究中心主任秦德君認(rèn)為，黨與人大的關(guān)系，涉及我國(guó)政治制度的特色。我國(guó)人大不搞西方的兩院制，但我們的優(yōu)勢(shì)在哪里，我們的政治效率怎么樣，要用事實(shí)和效率說(shuō)話。他認(rèn)為，我國(guó)的黨政關(guān)系主要有兩大方面：一是黨和政府的關(guān)系；二是黨和政權(quán)的關(guān)系。黨政關(guān)系，通常講的是黨與政府的關(guān)系，但更重要的是黨與政權(quán)即黨與人大的關(guān)系。中國(guó)的政治架構(gòu)是“三政模式”，即黨執(zhí)政，人大議政，政協(xié)和民主黨派參政。其實(shí)，執(zhí)政是一種法律行為，并不是什么都參與進(jìn)去才是執(zhí)政。黨領(lǐng)導(dǎo)人大主要是組織領(lǐng)導(dǎo)、立法建議、人大常委會(huì)組成人員任免。現(xiàn)在，許多地方通過(guò)黨委書記兼任人大主任來(lái)加強(qiáng)黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)。從制度績(jī)效看，這是一種低效率的做法，因?yàn)辄h對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)不是有一個(gè)人當(dāng)了人大主任就能夠?qū)崿F(xiàn)的。

如何更好地發(fā)揮代表的作用，秦德君認(rèn)為，治國(guó)理政是一門高超的藝術(shù)，但現(xiàn)在似乎人人都可以搞政治。全國(guó)“兩會(huì)”期間，人大代表、政協(xié)委員有許多“雷人”的話語(yǔ)，給人的感覺(jué)是議政參政很容易，網(wǎng)絡(luò)也把他們當(dāng)作了一種娛樂(lè)新聞。建議人大代表從“榮譽(yù)制”變成“職能制”，建立人大代表、政協(xié)委員培訓(xùn)制。通過(guò)培訓(xùn)讓代表、委員對(duì)我國(guó)的憲法、政治架構(gòu)、政治制度等都搞得十分清楚，并意識(shí)到到他們是代表人民在發(fā)言，而不是憑個(gè)人興趣講話，這樣才能更好地履職。

上海政法學(xué)院編審、上海市法學(xué)會(huì)副秘書長(zhǎng)湯嘯天認(rèn)為，人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的制度，從制度設(shè)計(jì)和操作環(huán)節(jié)看還有進(jìn)一步優(yōu)化的必要。應(yīng)以堅(jiān)定的決心、審慎的態(tài)度、漸進(jìn)的步伐推進(jìn)人大制度的完善，在“實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主”上下功夫。公民有序政治參與不可能自發(fā)地形成，必須通過(guò)精心組織、指導(dǎo)、引導(dǎo)才能實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)更新觀念，著力解決“擴(kuò)大政治參與”和“有序參與”的關(guān)系。他提出，人大可以試行建立“立法研究需求發(fā)布會(huì)”制度，由人大研究室或者法工委出面，向市法學(xué)會(huì)、政治學(xué)會(huì)、社會(huì)學(xué)會(huì)等相關(guān)學(xué)會(huì)發(fā)布具體的立法研究需求，以“訂單式課題”方式簽約，有針對(duì)性地委托研究。人大發(fā)布的“訂單式課題”可以由人大機(jī)關(guān)提供調(diào)研的方便條件，就同一課題確定多個(gè)研究團(tuán)隊(duì)，各個(gè)團(tuán)隊(duì)同時(shí)進(jìn)行平行研究，互相之間不發(fā)生橫向的聯(lián)系，以便取得更為豐富、多樣化、有獨(dú)立見(jiàn)解的研究成果。

湯嘯天認(rèn)為，目前人大代表的參政議政能力還存在一定不足。對(duì)人大代表不僅要進(jìn)行上崗前的培訓(xùn)，每年還要就下一步審議立法的具體事項(xiàng)組織專題培訓(xùn)。專題培訓(xùn)可以邀請(qǐng)專家學(xué)者介紹有關(guān)立法背景、國(guó)內(nèi)外立法現(xiàn)狀、學(xué)術(shù)界的主要觀點(diǎn)，以起到引導(dǎo)、輔助人大代表提高審議能力的作用。人大代表聯(lián)絡(luò)室的建設(shè)要進(jìn)一步探索、完善，在代表培訓(xùn)上充分發(fā)揮作用。

上海交大國(guó)際關(guān)系和公共事務(wù)學(xué)院副教授、比較政治系執(zhí)行副主任陳堯認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)有的法律對(duì)公眾參與立法均有規(guī)定。近年來(lái)人大在公眾參與地方立法方面進(jìn)行了積極探索，取得了一定成績(jī)，但是也存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)為公眾參與局限于立法信息公開、立法聽(tīng)證會(huì)形式化等。公眾參與立法過(guò)程之所以不夠理想，主要原因在于缺乏具體的法律和制度規(guī)定、有效的公眾參與渠道不足。提升公眾對(duì)地方人大立法的參與質(zhì)量，可以考慮：（1）對(duì)公民參與立法的過(guò)程予以制度化?？梢栽陉P(guān)于地方立法的法規(guī)中增加有關(guān)公眾參與地方立法的形式、內(nèi)容的規(guī)定；對(duì)公眾參與地方立法的有關(guān)問(wèn)題作出單項(xiàng)規(guī)定，如制定地方立法信息公開條例、地方立法聽(tīng)證規(guī)則等。（2）進(jìn)一步深化公民參與的程度。公民參與不僅僅停留在立法信息公開、聽(tīng)取意見(jiàn)或建議等，要更多地采用如協(xié)商甚至公民投票等形式，使公民具有影響決策結(jié)果的作用。（3）加強(qiáng)立法過(guò)程的公民參與。例如，在法規(guī)立項(xiàng)階段，針對(duì)人大的立法規(guī)劃或計(jì)劃，建立一個(gè)經(jīng)常性的公眾參與法規(guī)立項(xiàng)的機(jī)制，社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及公民向立法機(jī)關(guān)提出法規(guī)立項(xiàng)的建議。通過(guò)召開座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式，廣泛聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)和建議。（4）在直接關(guān)系到公民權(quán)利和義務(wù)的立法事務(wù)上，充分聽(tīng)取相關(guān)人的意見(jiàn)，以求在立法中公平、公正地設(shè)置利害相關(guān)人的權(quán)利和義務(wù)，避免出現(xiàn)立法只強(qiáng)調(diào)利害相關(guān)人履行義務(wù)，而忽視其應(yīng)有的權(quán)利。

政治學(xué)博士羅世炬結(jié)合在機(jī)關(guān)工作多年的經(jīng)歷認(rèn)為，當(dāng)前不少地方出現(xiàn)群體性事件，或是信訪量居高不下，很重要的一個(gè)原因是人民群眾的利益表達(dá)渠道不暢通，利益表達(dá)機(jī)制不健全。因此，推進(jìn)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理，要注重發(fā)揮人大代表在利益表達(dá)和利益反映方面的主體作用。現(xiàn)實(shí)中，我們看到不少人大代表在利益表達(dá)和利益反映方面或是“失語(yǔ)”，或是不愿表達(dá)，或是表達(dá)無(wú)效?，F(xiàn)行《代表法》有關(guān)條款規(guī)定了人大代表要“代表人民的利益和意志”，“與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽(tīng)取和反映他們的意見(jiàn)和要求”。據(jù)此，應(yīng)該積極創(chuàng)造條件，切實(shí)發(fā)揮人大代表在利益表達(dá)和利益反映方面的主體作用。近年來(lái)，本市部分區(qū)縣在推進(jìn)人大代表參與社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理方面積累了不少好經(jīng)驗(yàn)、好做法，尤其是一些人大代表如柏萬(wàn)青、裴臻、王元洪等人，通過(guò)建立其個(gè)人工作室，發(fā)揮志愿者的團(tuán)隊(duì)作用，在促進(jìn)人民調(diào)解、維護(hù)和諧穩(wěn)定和秩序等方面社會(huì)反響良好，廣受人民群眾歡迎。建議市人大有關(guān)部門重點(diǎn)圍繞人大代表能否建立個(gè)人工作室及需要哪些法律依據(jù)、人大代表能否代表非選區(qū)選民或者非原選舉單位人民群眾的利益、人大代表的利益表達(dá)和利益反映如何更加有效等三方面問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)柏萬(wàn)青現(xiàn)象的研究，以推進(jìn)人大代表積極參與社會(huì)管理。

上海市委黨校講師、復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)博士丁長(zhǎng)艷認(rèn)為，從歷史維度和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題看，我國(guó)的人大制度建設(shè)需要宏觀、中觀與微觀三個(gè)層面的緊密配合才能實(shí)現(xiàn)。

第一，代議制差異之外的共性。中國(guó)的人大制從其政治基礎(chǔ)來(lái)看，實(shí)際包含兩層含義：中共組織的代表性理論與人大制度蘊(yùn)含的代表性理論。前者是一種“使命性”代表理論，后者是一種“職責(zé)性”代表理論。西方的代表性主要通過(guò)議會(huì)進(jìn)行，主要是權(quán)責(zé)性的代表理論，在代議機(jī)關(guān)內(nèi)部通過(guò)政黨、社團(tuán)以及個(gè)體議員身份再區(qū)分，不過(guò)兩者之間也有相當(dāng)大的共性，如“一人一票”的選舉原則等。

第二，代議制度的結(jié)構(gòu)與績(jī)效的對(duì)應(yīng)性。從基本的制度結(jié)構(gòu)看，人大制已經(jīng)具備了相對(duì)完善的宏觀制度，但是缺乏與宏觀制度相匹配的中觀制度支撐，其中最重要的一個(gè)問(wèn)題是沒(méi)有解決代表規(guī)模與代議績(jī)效之間的關(guān)系。目前人大開會(huì)的會(huì)期比較短，“舉手不議事”或“舉手難議事”較為常見(jiàn)；常委會(huì)開會(huì)雖然比較制度化，但形式上較為封閉，規(guī)模相對(duì)較小，而人大內(nèi)部的小組會(huì)又被分解成更為次一級(jí)的參與行為，效果也不明顯。

第三，搭建中觀的聯(lián)系制度。從人大制度實(shí)際的結(jié)構(gòu)與功能看，從中觀制度設(shè)計(jì)的視角入手進(jìn)行完善是比較切實(shí)可行的選擇，其最大的優(yōu)勢(shì)是能夠?qū)鹘y(tǒng)的強(qiáng)調(diào)代表身份轉(zhuǎn)變到強(qiáng)調(diào)代表的行為效果。主要有：（1）縮減代表規(guī)模，尋求與區(qū)域人口數(shù)量以及人口的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的議事人數(shù)規(guī)模；（2）代表的專職化可以適當(dāng)擴(kuò)大范圍，以便在權(quán)責(zé)兩方面進(jìn)行考核；（3）代表行為的個(gè)人化可以適度放開。目前代表主要還是一種人大內(nèi)部的“團(tuán)體”身份行為，不利于量化考察代表的履職績(jī)效。

上海大學(xué)教授、國(guó)際新聞教育研究中心主任李建新認(rèn)為，當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)媒介社會(huì)?！懊浇槭侨说难由臁保谀撤N程度上可以理解為是人的思想和意識(shí)境界的延伸。就人大工作而言，讓人大代表持久發(fā)聲是實(shí)現(xiàn)這個(gè)延伸的可選擇的路徑。一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，人大代表的“發(fā)聲”比較集中在“兩會(huì)”期間，一旦會(huì)議結(jié)束，其發(fā)聲的機(jī)會(huì)和途徑也相應(yīng)減少。這種會(huì)前、會(huì)后熱與冷失衡的現(xiàn)象背后，體現(xiàn)出至少兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是媒介新聞報(bào)道缺乏平衡的考慮；二是反映出了人大代表并不善于利用媒介發(fā)聲，特別是在閉會(huì)期間發(fā)聲。李建新指出，有研究和統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，雖然“兩會(huì)”期間媒介的報(bào)道鋪天蓋地，但其實(shí)質(zhì)效果往往體現(xiàn)在大政及宏觀方面，而對(duì)社會(huì)關(guān)注的、比較民生的、貼近民眾的內(nèi)容關(guān)注度不夠。他建議，從暫時(shí)與持久的角度看，人大代表的主要職責(zé)應(yīng)體現(xiàn)在具體的工作中，體現(xiàn)在實(shí)在的事業(yè)里，體現(xiàn)在更加主動(dòng)、積極的關(guān)注社會(huì)發(fā)展的每一個(gè)方面，使“握手、舉手、拍手”的“老三手”代表被“聯(lián)手、幫手、能手”的“新三手”代表所取代，而其中的任何“一手”都應(yīng)該有一個(gè)得到他們所代表的人們知曉、了解的過(guò)程，并學(xué)會(huì)利用媒介持久地發(fā)聲，這樣才會(huì)更好地體現(xiàn)一個(gè)人大代表的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。