上海住房保障之路

徐敏娟

本期關(guān)注提示：市人大常委會第35次會議專題聽取和審議了市政府關(guān)于上海保障性住房建設(shè)情況的報告。本期關(guān)注結(jié)合常委會審議意見，就本市保障房建設(shè)情況進行專題報道探討。

上海的住房保障工作起步于上世紀(jì)80年代，從解決最底層住房困難家庭入手，逐步深化發(fā)展，經(jīng)歷了四個發(fā)展階段，迄今已歷時20余年。

第一階段：以住房解困為重點的初步探索階段（1987年至1999年）。在市委、市政府的統(tǒng)一部署下，自1987年實施住房解困工作，到1999年，先后解決人均居住面積2平方米、2.5平方米和4平方米以下近12萬戶家庭的居住困難，直接受益居民近50萬人。上海住房解困工作曾榮獲1995年“聯(lián)合國人居獎”和1996年“聯(lián)合國百家最佳范例”。

第二階段：以廉租住房為重點的穩(wěn)步推進階段（2000年至2005年）。歷時12年的解困工作取得了重大的社會和經(jīng)濟效益，但隨著住房制度改革的不斷深入，由政府集中解決住房困難的方式已不能完全適應(yīng)市場機制的要求，需要建立一套規(guī)范有序的政策機制，以解決最低收入家庭的住房困難。2000年，上海在全國率先實施廉租住房制度，實行集民政低保和居住困難為一體的“雙困”準(zhǔn)入機制，對廉租對象采取租金補貼為主、實物配租為輔的保障方式。廉租住房制度的建立和實施得到了社會各界認同和廉租對象的普遍歡迎，2003年獲得建設(shè)部頒發(fā)的“中國人居環(huán)境范例獎”。同時，還推進了舊區(qū)和舊住房綜合改造；啟動建設(shè)征收安置住房（動遷安置房）；實施中低收入家庭購房貸款貼息政策。這一時期，由于住房保障的制度政策還比較單一，住房保障工作的推進力度還不夠大，政策覆蓋范圍也比較小。

第三階段：多渠道解決市民住房困難的探索階段（2005年至2007年）。根據(jù)中央改善城市居民居住條件的要求，結(jié)合上海實際，本市自2005年起，探索從住房保障性供應(yīng)、住房政策性供應(yīng)和住房市場化供應(yīng)三個層面入手，健全住房供應(yīng)渠道，分層次、多渠道地解決困難群眾的住房問題。在繼續(xù)推進舊區(qū)改造和動遷安置房建設(shè)的同時，擴大廉租住房受益面，將廉租住房收入準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與民政低保線脫鉤；深化完善公有住房租金減免政策；試點建設(shè)農(nóng)民工公寓，探索解決外來務(wù)工人員的居住問題。這一時期，本市開始構(gòu)建住房保障體系，住房保障工作實施力度逐漸加大，住房保障范圍擴大到低收入住房困難家庭，但由于政策資源的局限和實踐經(jīng)驗的不足，對住房保障對象的劃分及各項制度政策的定位尚不夠明確，系統(tǒng)化的住房保障體系基本框架還未形成。

第四階段：建立健全住房保障體系基本框架的深入實施階段（2007年以來）。2007年8月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，對建立健全住房保障體系提出了全面的要求。為此，2007年12月和2008年1月，市政府制訂了《上海市人民政府貫徹國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難若干意見的實施意見》和《上海市解決城市低收入家庭住房困難發(fā)展規(guī)劃（2008-2012年）》。為盡快解決人民群眾的居住問題，有效擴大住房保障政策受益面，本市更加注重完善住房供應(yīng)體系，在進一步健全誠信、規(guī)范、透明、法治的房地產(chǎn)市場體系的同時，著力推動形成分層次、多渠道、成系統(tǒng)的住房保障體系；更加注重從制度建設(shè)入手，統(tǒng)籌安排、分類解決城市居民的住房困難問題，在加快推進廉租住房制度的同時，啟動實施共有產(chǎn)權(quán)保障住房（經(jīng)濟適用住房）制度和公共租賃住房制度，深化完善征收安置住房政策，基本構(gòu)建“四位一體”、租售并舉的住房保障體系；更加注重加大資源投入力度，發(fā)揮政府主導(dǎo)、市場機制的作用，通過各種渠道加快推進保障性住房的建設(shè)和供應(yīng)。

租住房制度，主要針對本市城鎮(zhèn)戶籍低收入住房困難家庭。從2006年開始擴大到最低收入以上的住房困難家庭，近年來連續(xù)6次放寬準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，基本覆蓋到住房困難但買不起共有產(chǎn)權(quán)保障住房的本市低收入家庭。同時，積極探索廉租住房實物配租與共有產(chǎn)權(quán)保障住房制度的有機銜接，努力提高實物配租比例。目前，對符合條件的廉租申請家庭已基本實現(xiàn)“應(yīng)保盡保”。共有產(chǎn)權(quán)保障住房制度，主要針對本市中低收入住房困難家庭。2009年6月，市政府出臺《上海市經(jīng)濟適用住房管理試行辦法》，《辦法》在充分借鑒外省市經(jīng)驗、廣泛征求各方意見的基礎(chǔ)上，探索建立符合上海實際、以“共有產(chǎn)權(quán)”為特征的經(jīng)濟適用住房制度：一是準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)“先緊后松、逐步放寬”。從2009年在徐匯、閔行兩區(qū)開展共有產(chǎn)權(quán)保障住房申請供應(yīng)試點起，根據(jù)房源建設(shè)供應(yīng)條件、房地產(chǎn)市場情況和市民實際住房支付能力等因素，連續(xù)3次放寬準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，住房困難的中等收入家庭，包括落戶的引進人才、青年職工等均納入政策覆蓋范圍。二是實行“共有產(chǎn)權(quán)”制度，通過銷售合同事先約定，由住房保障機構(gòu)和購房家庭按出資比例享有產(chǎn)權(quán)份額、分配轉(zhuǎn)讓收入。三是建立配建機制，規(guī)定凡新出讓的商品住房建設(shè)用地，必須按照不低于該項目住房建設(shè)總面積5%的比例配建保障性住房。四是堅持分配公平、過程透明。實行街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和區(qū)（縣）兩級審核、兩次公示、市級抽查糾錯的工作制度；實行房源房價、搖號排序、選房購房“三公開”，并邀請人大代表、政協(xié)委員、公證機構(gòu)全過程監(jiān)督見證。目前共有產(chǎn)權(quán)保障住房申請供應(yīng)工作已在全市所有區(qū)縣全面推開。

公共租賃住房制度，主要針對存在階段性住房困難的本市青年職工和引進人才、來滬務(wù)工人員及其他常住人口。2010年9月，市政府出臺《本市發(fā)展公共租賃住房的實施意見》，制度主要特點，一是不限戶籍、不設(shè)收入線，以在本市有穩(wěn)定職業(yè)、居住困難作為申請條件，將住房保障覆蓋面從戶籍人口擴大到有穩(wěn)定工作的城市常住人口，實現(xiàn)了住房保障全覆蓋。二是采取“政府支持、機構(gòu)運作”的管理模式，政府通過投入部分資本金，給予土地、稅收、公用事業(yè)收費優(yōu)惠等方式，支持發(fā)展一批公共租賃住房專業(yè)運營機構(gòu)，運用市場機制投資建設(shè)和經(jīng)營管理。三是只租不售，實行有限期租賃，租賃總年限一般不超過6年。四是租賃價格略低于市場租金，既體現(xiàn)公益性，又保證可持續(xù)經(jīng)營。五是多渠道籌措房源。在土地資源特別緊缺的條件下，千方百計通過新建、配建、改建、收購、代理經(jīng)租等多渠道在交通、生活方便的區(qū)域籌措房源。2011年底，本市啟動新江灣尚景園、華涇馨寧公寓兩個市籌公租房試點供應(yīng)項目的申請供應(yīng)工作。

征收安置住房政策，對改善廣大房屋征收區(qū)域內(nèi)中低收入住房困難群體的居住條件起到重要作用。盡管上海城市面貌發(fā)生很大變化，市民的居住條件得到了很大改善，但上海還有800萬平方米二級舊里以下舊房，結(jié)構(gòu)差、居住環(huán)境差、居住面積小，居住者大多是低收入者，因此舊區(qū)改造是有效改善廣大市民群眾居住條件的重要途徑，也是本市住房保障工作的重要組成部分。為有效滿足舊區(qū)改造的需要，本市自2002年啟動建設(shè)征收安置住房，由政府提供優(yōu)惠政策，限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，限定價格，按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)運作”的原則，定向供應(yīng)舊區(qū)改造和市政重大工程項目的房屋征收（拆遷）居民。