芻議國(guó)家治理下的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

馮霞

國(guó)家治理是作為政治統(tǒng)治機(jī)器的國(guó)家，從一定的社會(huì)意識(shí)形態(tài)和政治理念出發(fā)，通過(guò)配置和運(yùn)作公共權(quán)力，管理公共事務(wù)，支配、影響和調(diào)控社會(huì)，并因而形成不同的國(guó)家和社會(huì)關(guān)系狀態(tài)。通過(guò)配置和運(yùn)行國(guó)家權(quán)力實(shí)現(xiàn)良好的國(guó)家治理，以確保國(guó)家安全，捍衛(wèi)國(guó)家利益，維護(hù)人民權(quán)益，保持社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，是我國(guó)黨和政府面臨的一個(gè)重大課題。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，是結(jié)合我國(guó)制度背景產(chǎn)生的審計(jì)模式，是基于受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任而產(chǎn)生的國(guó)家審計(jì)在我國(guó)國(guó)家治理中發(fā)揮獨(dú)特作用的有效途徑和方式。本文圍繞經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在國(guó)家治理中發(fā)揮的作用，在分析目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)現(xiàn)狀的同時(shí)，也指出了存在的問(wèn)題及對(duì)策。

一、公共受托責(zé)任、國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)

1。公共受托責(zé)任與國(guó)家審計(jì)。審計(jì)產(chǎn)生的基本前提是受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系的存在。著名審計(jì)學(xué)家湯姆·李教授認(rèn)為：“要求人們的行為對(duì)他人負(fù)責(zé)是人類活動(dòng)的一個(gè)共同特征，正是這一特征構(gòu)成從古到今審計(jì)功能之基礎(chǔ)。在此意義上，審計(jì)正是作為強(qiáng)化受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任過(guò)程這一手段而被運(yùn)用的?！?/p>

受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系是一種委托代理關(guān)系，是委托人與受托人之間的一種權(quán)力義務(wù)關(guān)系，它是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。委托人將資財(cái)?shù)慕?jīng)營(yíng)管理權(quán)授予受托人，受托人接受委托后，委托人和受托人之間就形成了一種受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系。受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系在社會(huì)公眾與政府之間形成的委托—代理關(guān)系中，政府作為代理人擁有信息優(yōu)勢(shì)，而社會(huì)公眾作為委托人則明顯處于信息劣勢(shì)。由于利益沖突和信息不對(duì)稱的存在，作為代理人的政府及其下級(jí)機(jī)關(guān)或人員可能試圖謀取自身利益的最大化，從而損害委托人利益。因此，有必要專門設(shè)置一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，來(lái)對(duì)各級(jí)政府機(jī)關(guān)或人員受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行審查監(jiān)督，這一獨(dú)立機(jī)構(gòu)，就是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)。國(guó)家審計(jì)的產(chǎn)生以受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任為基本前提，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任是國(guó)家審計(jì)工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。

2。國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)。國(guó)家治理的基本含義是：作為政治統(tǒng)治機(jī)器的國(guó)家，從一定的社會(huì)意識(shí)形態(tài)和政治理念出發(fā)，通過(guò)配置和運(yùn)作公共權(quán)力，管理公共事務(wù)，支配、影響和調(diào)控社會(huì)，并因而形成不同的國(guó)家和社會(huì)關(guān)系狀態(tài)。通過(guò)配置和運(yùn)行國(guó)家權(quán)力實(shí)現(xiàn)良好的國(guó)家治理，以確保國(guó)家安全，捍衛(wèi)國(guó)家利益，維護(hù)人民權(quán)益，保持社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，是我國(guó)黨和政府面臨的一個(gè)重大課題。

國(guó)家審計(jì)是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)及其工作人員，依法對(duì)受托管理公共資源的各級(jí)政府機(jī)關(guān)和公有企事業(yè)單位公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行檢查、評(píng)價(jià)并提出報(bào)告的一項(xiàng)具有獨(dú)立性、綜合性和專業(yè)性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)。通過(guò)建立起有效的權(quán)力配置和監(jiān)督制約機(jī)制，防止國(guó)家權(quán)力被濫用或被異化為少數(shù)人謀利的工具。劉家義審計(jì)長(zhǎng)指出：“對(duì)于這些權(quán)力行使得如何、責(zé)任履行得如何，國(guó)家又通過(guò)法律授權(quán)由專門的機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，這個(gè)專門機(jī)關(guān)進(jìn)行的監(jiān)督就是國(guó)家審計(jì)。所以，在國(guó)家治理中，審計(jì)實(shí)質(zhì)上是國(guó)家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國(guó)家治理的重要組織部分?！?/p>

二、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在我國(guó)國(guó)家治理中的功能

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)誕生于我國(guó)轉(zhuǎn)型期獨(dú)特的制度背景，人們對(duì)于它寄予厚望，希望它能夠強(qiáng)化對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督、約束行政權(quán)力的濫用并遏制腐敗行為。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)已成為具有中國(guó)特色的領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督制度的重要組成部分。

1?？陀^評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況。在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，所有者與經(jīng)營(yíng)者應(yīng)形成權(quán)、責(zé)、利對(duì)等的經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系。作為資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方的企業(yè)、事業(yè)單位，通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)，在獲得一定經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，必須切實(shí)履行對(duì)政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。為了監(jiān)督、評(píng)價(jià)該經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，需要由代表國(guó)家利益的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，可以增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部遵紀(jì)守法的自覺(jué)性，做到慎用財(cái)權(quán)，用好財(cái)權(quán)，理性決策，從而更好地履行公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

2。從源頭上預(yù)防和治理腐敗。國(guó)家治理導(dǎo)向下的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)立足于財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)，其審計(jì)目標(biāo)在于查明黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部受托公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，其間涉及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部整個(gè)任期，因而它往往能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)與處理傳統(tǒng)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)不易發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，有利于揭露和懲治腐敗分子。更重要的是，國(guó)家治理導(dǎo)向下的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的報(bào)告一般直接呈送國(guó)家有關(guān)主管部門，對(duì)于黨政干部的違法違紀(jì)行為，甚至可以直接移交司法部門。由此可見(jiàn)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)具有較強(qiáng)的威懾力，其全面推行對(duì)于加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，嚴(yán)肅查處那些無(wú)視財(cái)經(jīng)紀(jì)律、違法亂紀(jì)的干部，推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的深入發(fā)展，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行，具有不可估量的功效。

3。完善干部激勵(lì)與約束機(jī)制。正確評(píng)價(jià)和選聘干部建立領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)機(jī)制，可以為黨政機(jī)關(guān)組織部門考察干部業(yè)績(jī)提供依據(jù)。國(guó)家審計(jì)部門可以嚴(yán)格以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩、以事實(shí)為根據(jù)，采取定性與定量考核指標(biāo)相結(jié)合的原則，在廣泛收集充分、適當(dāng)證據(jù)的基礎(chǔ)上對(duì)在職者與離任者所在部門或單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支的合理性、合法性和效益性，遵守國(guó)家財(cái)經(jīng)法紀(jì)等情況進(jìn)行獨(dú)立、客觀和公正的審查，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部的任期目標(biāo)，科學(xué)地評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的受托公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任。因此，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)機(jī)制，有利于完善干部激勵(lì)與約束機(jī)制，正確評(píng)價(jià)和選聘干部，為黨政機(jī)關(guān)組織部門提供了可靠的選人用人的依據(jù)，進(jìn)而為合理選聘與使用優(yōu)秀干部提供一套全新的標(biāo)準(zhǔn)體系。

4。推進(jìn)依法行政，促進(jìn)依法治國(guó)。領(lǐng)導(dǎo)干部是否嚴(yán)格遵守國(guó)家的法律法規(guī)，是否執(zhí)行黨和國(guó)家政策，是否依法辦事、依法決策、依法處理問(wèn)題，直接反映出領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的能力和水平，關(guān)系到依法治國(guó)方略能否實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。依法治國(guó)的關(guān)鍵是依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法、依法辦事是依法行政的具體體現(xiàn)，是社會(huì)主義法制建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

三、我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)存在的問(wèn)題及措施建議

1。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的制約因素分析。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)存在著一些制約其發(fā)展的因素，這些因素主要表現(xiàn)在：

（1）立法滯后?，F(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)法律法規(guī)依據(jù)尚不健全。2010 年中辦、國(guó)辦關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的兩個(gè)規(guī)定雖然在一定程度上填補(bǔ)了法規(guī)的空白，但其內(nèi)容尚不具體，而且審計(jì)法作為國(guó)家審計(jì)的權(quán)威法律卻對(duì)此也沒(méi)有明確規(guī)定，造成審計(jì)實(shí)踐與其法律地位極不相稱，因此從國(guó)家立法的高度提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的法律地位成了當(dāng)務(wù)之急。

（2）審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)尚未建立，審計(jì)評(píng)價(jià)難。目前我國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域確實(shí)存在眾多嚴(yán)重問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)秩序極為混亂。新會(huì)計(jì)法雖然明確單位法人對(duì)此要承擔(dān)責(zé)任。但事實(shí)上由于單位法人對(duì)財(cái)務(wù)核算不了解，或是其他相關(guān)人員故意對(duì)其隱瞞事實(shí)真相等客觀情況，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)如何界定直接責(zé)任與間接責(zé)任就成為問(wèn)題，而且對(duì)被審計(jì)單位和責(zé)任人來(lái)說(shuō)，出現(xiàn)問(wèn)題往往是多種因素共同作用的結(jié)果，如何劃分主觀原因與客觀原因目前靠的是審計(jì)人員的主觀判斷，隨意性不可避免，尤其是當(dāng)涉及到確定工作失誤與以權(quán)謀私這類重要問(wèn)題時(shí)，由于人際關(guān)系的復(fù)雜原因使得審計(jì)評(píng)價(jià)避重就輕的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。所以，建立科學(xué)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以硬化審計(jì)人員的評(píng)價(jià)行為，是確保審計(jì)質(zhì)量的重要手段。

（3）黨政責(zé)任難以劃分。我國(guó)法律規(guī)定由單位行政負(fù)責(zé)人對(duì)經(jīng)營(yíng)行為負(fù)責(zé)，而現(xiàn)實(shí)生活中的大量決策是由被審計(jì)單位的負(fù)責(zé)人最后確定（尤其是在政府機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位），國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府部門如何劃分經(jīng)營(yíng)決策過(guò)程中的黨政兩方面領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的一個(gè)難點(diǎn)。

2。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的完善措施。

（1）明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)容。這是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的出發(fā)點(diǎn)，在明確被審計(jì)單位領(lǐng)導(dǎo)任職期間經(jīng)濟(jì)責(zé)任的前提下，才能給予客觀、公正的界定與評(píng)價(jià)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任即包括職務(wù)上的職責(zé)和義務(wù)，也包括基于特定的職務(wù)身份而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，如企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)當(dāng)遵守《公司法》的有關(guān)規(guī)定等。在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，要明確具體的責(zé)任內(nèi)容。

（2）規(guī)范審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。雖然建立一套科學(xué)、合理、便于操作的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，是一個(gè)可行的方法，但是還要考慮到審計(jì)機(jī)關(guān)的工作量，并圍繞審計(jì)目標(biāo)、被審計(jì)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和不同單位或部門財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的情況來(lái)設(shè)計(jì)、實(shí)施。審計(jì)評(píng)價(jià)必須結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在國(guó)家治理中的功能定位，突出重點(diǎn)，結(jié)論要恰當(dāng)、準(zhǔn)確，不能引起誤解。

（3）正確運(yùn)用審計(jì)結(jié)果。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)能否有效地開(kāi)展下去并不斷取得預(yù)期效果，確保落在實(shí)處，關(guān)鍵在于對(duì)審計(jì)結(jié)果的正確處理和應(yīng)用。正確對(duì)待審計(jì)結(jié)果，最主要的是要把審計(jì)結(jié)果與反腐敗斗爭(zhēng)和推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)更加緊密地結(jié)合起來(lái)，與干部選拔任用工作掛起鉤來(lái)，切實(shí)運(yùn)用到干部選任工作中去，作為識(shí)別、了解干部的重要依據(jù)。要堅(jiān)持審用結(jié)合，先審后用，不審不用的原則，使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在國(guó)家治理中發(fā)揮作用。

（4）注重部門之間協(xié)調(diào)配合。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是新時(shí)期黨風(fēng)廉政建設(shè)、組織建設(shè)的一項(xiàng)重要工作，紀(jì)檢、監(jiān)察、財(cái)政和審計(jì)部門要在工作中加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合、形成合力，經(jīng)常性指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)管理部門對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)，確保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的順利開(kāi)展?？梢猿闪⒔?jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組經(jīng)常聽(tīng)取經(jīng)營(yíng)管理部門對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的情況匯報(bào)，及時(shí)解決經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作中遇到的困難。對(duì)審計(jì)暴露出來(lái)的問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)整治，對(duì)群眾反映突出的問(wèn)題進(jìn)行整改糾正。同時(shí)，將審計(jì)結(jié)果向群眾公布，接受審查和監(jiān)督。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)正逐漸成為各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的重要工作之一，為此應(yīng)密切把握國(guó)家治理需要，突出審計(jì)重點(diǎn)，明確審計(jì)內(nèi)容，提高審計(jì)效率，加強(qiáng)主動(dòng)監(jiān)督，以適應(yīng)日益發(fā)展的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的要求。

（作者單位：延長(zhǎng)油田股份有限公司）