打破傳統(tǒng)監(jiān)管模式 建立科學(xué)發(fā)展體制

廣東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局 岳志軒 宋德奇

針對以往電梯安全監(jiān)管工作中存在的問題，廣東省質(zhì)監(jiān)局在廣泛調(diào)研和征求社會各界意見的基礎(chǔ)上，制定實施了該《方案》，系統(tǒng)性地提出了“明確一個責(zé)任，實施兩項改革，建立兩個制度”的改革措施，旨在改變目前電梯安全監(jiān)管模式、監(jiān)管理念和做法已經(jīng)不符合市場經(jīng)濟發(fā)展需要和政府職能轉(zhuǎn)變要求的狀況。經(jīng)國家質(zhì)檢總局和廣東省政府批復(fù)同意先行先試，已于5月11日在廣州和東莞兩市開展試點工作。

隨著我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和城市化進程的加速，電梯保有量不斷增長，電梯運行安全問題，已經(jīng)成為社會廣泛關(guān)注的熱點。截至2011年底，廣東全省在用電梯35.93萬臺，占全國總量1/6，排在全國首位，并以年均20%左右的幅度增長。全省電梯制造單位79家、安裝改造維修單位622家（維保企業(yè)總數(shù)居全國之首，約占全國1/5）。

明確一個責(zé)任

《方案》通過確定電梯安全權(quán)責(zé)關(guān)系，明確了“使用權(quán)者”的首負責(zé)任，將“使用權(quán)者”作為第一責(zé)任人，對事故受害方承擔(dān)第一賠付責(zé)任。此舉將切實解決多年來因電梯運營中的多個主體責(zé)任不清、維保環(huán)節(jié)混亂等困擾電梯安全監(jiān)管的難題。

一是確定了“使用權(quán)者”和明確了“首負責(zé)任”。電梯的“使用權(quán)者”就必須履行規(guī)定的各項使用權(quán)責(zé)任和義務(wù)，并在辦理特種設(shè)備使用登記證時予以明確。當(dāng)發(fā)生電梯事故或故障造成損失時，“使用權(quán)者”對事故受害方承擔(dān)第一賠付責(zé)任。只有當(dāng)受害者自愿直接追究其他相關(guān)責(zé)任者時，第一責(zé)任者才免于承擔(dān)首負責(zé)任。電梯的“使用權(quán)者”有權(quán)聘請有資質(zhì)的維保和檢驗單位依法開展電梯維保和檢驗工作；有權(quán)收集可能影響電梯安全運行的制造、安裝、維修、檢驗和使用的相關(guān)資料，并要求相關(guān)單位和個人予以確認；有權(quán)對造成電梯事故的制造企業(yè)、安裝企業(yè)、維保企業(yè)、檢驗單位和使用者追索相關(guān)損失。

二是電梯所有權(quán)和使用權(quán)既可以相統(tǒng)一也可以相分離。當(dāng)電梯所有權(quán)和使用權(quán)相統(tǒng)一時，“所有權(quán)者”享有和履行“使用權(quán)者”的權(quán)利和義務(wù)；當(dāng)電梯所有權(quán)和使用權(quán)相分離時，必須由“所有權(quán)者”通過授權(quán)或委托的方式指定“使用權(quán)者”，并通過格式化合同明確“使用權(quán)者”的權(quán)利和義務(wù)。電梯安裝后，開發(fā)商或建設(shè)單位尚未將電梯交付電梯產(chǎn)權(quán)所有者的，該開發(fā)商或建設(shè)單位或其聘請的物業(yè)管理公司為電梯“使用權(quán)者”，必須承擔(dān)《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》和格式化合同明確規(guī)定的“使用權(quán)者”的各項責(zé)任和義務(wù)。

三是將電梯維護保養(yǎng)工作納入制造企業(yè)售后服務(wù)范疇予以明確。電梯制造企業(yè)應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)品隨機資料中明確電梯維保的注意事項，從而指導(dǎo)“使用權(quán)者”選擇的維保企業(yè)對電梯進行正確的維保。電梯制造企業(yè)應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)品出廠說明書中明確電梯或重要部件的正常使用年限，當(dāng)電梯運行接近正常使用年限時，“使用權(quán)者”有權(quán)向原制造企業(yè)咨詢，制造企業(yè)應(yīng)當(dāng)就電梯更新、改造、移裝、報廢提出建議并向行政監(jiān)管部門報告。電梯“使用權(quán)者”不采納制造企業(yè)的意見和建議時，免除制造企業(yè)的對應(yīng)安全責(zé)任。

四是特種設(shè)備安全監(jiān)管部門負責(zé)規(guī)定統(tǒng)一格式的電梯檢驗合格標(biāo)志，列明電梯的設(shè)備注冊代碼、使用單位、制造單位、維保單位、檢驗單位、下次檢驗日期、應(yīng)急救援電話，由檢驗機構(gòu)填寫后交“使用權(quán)者”，并由“使用權(quán)者”責(zé)任人簽名確認后在電梯內(nèi)張貼和按時更換。

改革兩種模式

（一）改革電梯維保運作模式，消除當(dāng)前“使用權(quán)者”傾向于選用“質(zhì)次價低”的維保單位現(xiàn)象，構(gòu)建以制造企業(yè)為主體的職責(zé)體系。

廣東的電梯維保企業(yè)主要有4種類型：一是電梯制造企業(yè)下屬的維保公司；二是分別具有安裝和維修資質(zhì)的公司；三是具有單獨維修資質(zhì)的公司；四是物業(yè)公司下屬的電梯維修公司。此外，外省注冊且在廣東省設(shè)立分支機構(gòu)或分公司的企業(yè)也不在少數(shù)。這些企業(yè)流動性較大，且復(fù)雜多變。由此，廣東省電梯維保市場形成了省內(nèi)、省外維保企業(yè)并存的格局。由于責(zé)任鏈條不清晰，主體責(zé)任落實不到位，維保行業(yè)亂象叢生。掛靠現(xiàn)象嚴重，一些有資格證書的維修人員通過掛靠方式，游走在幾家企業(yè)之間；低價惡性競爭導(dǎo)致企業(yè)利潤攤薄，為彌補利潤損失，維保企業(yè)會產(chǎn)生偷工減料行為，一些低價維保企業(yè)甚至通過減少保養(yǎng)項目來彌補成本壓力，致使維保質(zhì)量下降，現(xiàn)在電梯維保市場實際上處于一種“劣勝優(yōu)汰”的惡性競爭環(huán)境中，“使用權(quán)者”傾向于選用“質(zhì)次價低”的維保單位，而最有能力承擔(dān)維保職責(zé)的制造企業(yè)卻無法成為維保市場的主體力量。

電梯作為一種機械裝置，很大程度上要靠日常到位的維護保養(yǎng)才能做到安全運行。為了從根本上解決上述問題，《方案》提出將電梯維保工作納入電梯制造單位售后服務(wù)范疇，作為制造單位應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任。

一是鼓勵和提倡電梯制造單位直接從事或者通過授權(quán)和委托其他維保公司對其產(chǎn)品進行維保，并由電梯制造企業(yè)領(lǐng)取維保資質(zhì)證書，逐步建立起電梯制造企業(yè)從設(shè)計、制造、安裝、改造、維修和維護保養(yǎng)全過程的終身服務(wù)負責(zé)制，構(gòu)建以制造單位為主的維保體系。

二是電梯制造單位自己設(shè)立授權(quán)或委托維保企業(yè)，維保本企業(yè)制造的電梯，在向電梯所在地行政監(jiān)管部門備案后，無需獲得行政許可，無需領(lǐng)取維修資質(zhì)證書（維保非其制造電梯、進口的電梯除外），維保質(zhì)量由電梯制造企業(yè)負第一責(zé)任。

三是“使用權(quán)者”選擇未經(jīng)制造企業(yè)授權(quán)的維保公司從事電梯維保時，電梯維保質(zhì)量由簽約維保公司負責(zé)，制造單位對因維保不當(dāng)造成的電梯損害、安全隱患和事故不承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

四是電梯制造單位對在設(shè)計、制造、安裝過程中存在質(zhì)量瑕疵和安全隱患的電梯，應(yīng)當(dāng)采取積極措施主動召回和改正，及時消除安全隱患。政府監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)此類瑕疵和隱患，應(yīng)當(dāng)責(zé)令電梯制造單位強制召回改正并對其依法實施查處。

（二）改革電梯檢驗體制模式，將政府監(jiān)督檢驗與法定定期檢驗相分離，厘清行政監(jiān)管部門監(jiān)督檢驗職責(zé)與社會法定檢驗職責(zé)。

目前，由于電梯定期檢驗主要是由政府設(shè)立的檢驗機構(gòu)開展，電梯使用單位沒有選擇自主權(quán)，形成了用定期檢驗代替監(jiān)督檢驗的現(xiàn)狀，造成政府監(jiān)督檢驗職責(zé)與社會法定檢驗職責(zé)相混淆，也造成了社會檢驗責(zé)任向行政監(jiān)管部門轉(zhuǎn)移，社會矛盾焦點向政府部門轉(zhuǎn)移的傾向。

一方面，由于特種設(shè)備安全監(jiān)察力量與特種設(shè)備數(shù)量的快速增長不相適應(yīng)，人均特種設(shè)備監(jiān)察量快速增長，全省特種設(shè)備安全監(jiān)察人員數(shù)量明顯不足。

另一方面，特種設(shè)備安全監(jiān)察力量與肩負的安全監(jiān)察責(zé)任不相適應(yīng)，死亡人數(shù)控制指標(biāo)逐年減少，而全省特種設(shè)備數(shù)量逐年增長，監(jiān)管責(zé)任越來越重，監(jiān)管的壓力越來越大。

為此，《方案》中對行政監(jiān)管部門監(jiān)督檢驗職責(zé)與社會法定檢驗職責(zé)予以了分離和界定，并作為本次改革的重點環(huán)節(jié)。將允許社會第三方技術(shù)機構(gòu)獲得電梯定期檢驗資質(zhì)，經(jīng)政府認可后開展電梯定期檢驗工作。所謂第三方技術(shù)機構(gòu)，指的是獨立于政府和企業(yè)之外的第三方，這個第三方應(yīng)該是帶有社會公益性質(zhì)，不以盈利為目的的社會公益機構(gòu)。定期檢驗性質(zhì)定性為社會技術(shù)服務(wù)，按技術(shù)服務(wù)要求協(xié)商收費。

電梯“使用權(quán)者”有義務(wù)依法按時約請有資質(zhì)的檢驗機構(gòu)對電梯進行定期檢驗，“使用權(quán)者”使用超期未檢電梯和檢驗不合格電梯應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。行政監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)使用超期未檢或檢驗不合格電梯，應(yīng)當(dāng)責(zé)令“使用權(quán)者”立即停止使用，并依法處理。

行政監(jiān)管部門對在用電梯實施以抽查為主要方式的監(jiān)督檢驗，每年依據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀、電梯使用和故障狀況以及財政支持力度，抽查一定比例的電梯，所需費用納入政府財政預(yù)算，不向“使用權(quán)者”收取任何費用。監(jiān)督檢驗的目的是通過抽查，發(fā)現(xiàn)涉及電梯安全的從業(yè)單位和人員不依法依規(guī)開展業(yè)務(wù)的行為并進行查處，對存在嚴重問題的企業(yè)責(zé)令其退出市場，以確保一個公平競爭的市場環(huán)境。

建立兩個制度

（一）構(gòu)建電梯安全責(zé)任險制度，形成以保險公司為主體的電梯事故社會救助系統(tǒng)和制約機制。

目前，我國在電梯領(lǐng)域未建立起事故責(zé)任險制度，保險特有的風(fēng)險防范監(jiān)督和社會救助的杠桿作用未形成。也就是說，電梯運行一旦發(fā)生事故，由誰來賠付消費者成為難題，一方面要等到事故分清以后，由責(zé)任承擔(dān)者來賠付，而這個時間比較長，更多的是政府出面，甚至要墊付一部分。從國際運行經(jīng)驗來看，電梯作為公共使用的安全工具，保險介入是非常好的一種模式，可以利用社會救助系統(tǒng)第一時間就對受害者進行賠付。

為此，《方案》將電梯的運行引入保險機制，建立以“使用權(quán)者”為參保主體，特種設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)、檢驗機構(gòu)和維保單位參與，社會廣泛認同和接受的電梯事故責(zé)任保險制度；建立以保險公司為主體的電梯事故社會救助系統(tǒng)，提高救助賠付能力。

一是積極推動技術(shù)機構(gòu)和專業(yè)人員參與保險公司的理賠工作并對承保人的安全風(fēng)險評估，通過安全風(fēng)險的量化分析和保費費率的調(diào)整，促進電梯“使用權(quán)者”加強內(nèi)部管理，積極防范安全風(fēng)險。

二是《方案》主要通過實施扶持措施來鼓勵和支持，沒有要求所有電梯實行強制保險。如果電梯使用年限超過正常使用年限且沒有采取更換主要安全部件等改進措施，沒有保險公司愿意承擔(dān)保險的將不允許繼續(xù)使用。

（二）構(gòu)建電梯維修改造資金落實的制度，解決電梯維修資金短缺甚至沒有出處的現(xiàn)象。

《方案》根據(jù)《住宅專項維修資金管理辦法》（建設(shè)部、財政部令第165號）第二十一條和二十七條，電梯屬于共用設(shè)備，其維修、更新和改造費用應(yīng)從住宅專項維修資金中列支，將電梯維護納入住房維修范疇，提出了完善電梯維修資金制度。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門應(yīng)會同財政、質(zhì)監(jiān)部門對電梯維修、更新、改造費用的使用比例、使用程序作出專門的規(guī)定。

電梯維修基金不足以支付電梯維修、改造、更新時，由使用權(quán)者提出，與所有權(quán)者協(xié)調(diào)解決。

廣東電梯安全監(jiān)管體制改革，堅決轉(zhuǎn)變以強化行政手段為主要方式的傳統(tǒng)監(jiān)管理念，積極引入社會監(jiān)管因素，擴大社會監(jiān)管范圍，努力營造自我約束、優(yōu)勝劣汰的市場競爭環(huán)境。改革措施的制定和實施，既立足于遵循現(xiàn)有的法律、法規(guī)體系，又在地方立法方面有所突破與改進；既立足于解決電梯監(jiān)管存在的現(xiàn)實問題，又與國家未來的改革與發(fā)展方向相銜接；既立足于國情省情，又參考吸收了國際先進管理經(jīng)驗。