完善財政投資農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施制度的建議

龐釗珺 張恒

摘 要:近年來，國家連續(xù)出臺加大財政支農(nóng)的力度、加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的政策，反映出目前以及今后一個時期我國財政投資在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中地位和作用的強化。而在實踐當中，我們應(yīng)清晰地看到，財政投資建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施普遍存在效率低下的問題，這其中有現(xiàn)階段財稅體系事權(quán)下沉、財權(quán)上升，二者不相匹配造成地方投入不連續(xù)、投入不足的原因，也有政府各部門條塊分割，利益格局固化的沉疴頑疾，還有項目決策不科學(xué)以及建設(shè)管理上的相關(guān)問題等。文章針對財政投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施普遍存在較低效率的問題進行了分析，闡明影響投資建設(shè)效率的一些重要因素等，并提出了相關(guān)的建議。

關(guān)鍵詞：財政投資 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施 事權(quán) 財權(quán)

中圖分類號：F320文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）09-012-02

一、財政投資農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的歷史沿革

基礎(chǔ)設(shè)施是指為人們生產(chǎn)以及生活提供一般條件下的物質(zhì)性公共設(shè)施，關(guān)系著國民經(jīng)濟整體利益以及長遠利益，是社會賴以生存發(fā)展的一般物質(zhì)條件。如從行業(yè)來分，社會類基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟類基礎(chǔ)設(shè)施主要包括四個方面內(nèi)容：一是能源設(shè)施類基礎(chǔ)設(shè)施，包括水、電、氣、暖等設(shè)施；二是交通設(shè)施類基礎(chǔ)設(shè)施，包括各類公共交通等；三是通信設(shè)施類基礎(chǔ)設(shè)施，包括郵電、通信、通訊等；四是環(huán)保設(shè)施類基礎(chǔ)設(shè)施，包括植樹造林、防沙治沙、城市垃圾處、污水處理等。

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施則是基礎(chǔ)設(shè)施的一個重要組成部分，具有基礎(chǔ)設(shè)施的概念及特點。參照我國新農(nóng)村建設(shè)的相關(guān)法律、法規(guī)文件，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)包括：農(nóng)村生活類基礎(chǔ)設(shè)、施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境類建設(shè)、農(nóng)村社會發(fā)展類基礎(chǔ)設(shè)施四大類。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)之一，是農(nóng)村發(fā)展的先行資本，也是各類支農(nóng)資金的重要投資對象之一。

在不同的時期，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的變遷路徑主要體現(xiàn)為：最初的社區(qū)宗族組織供給為主→政府(集體)包辦一切下農(nóng)民自我合作供給→政府主導(dǎo)下農(nóng)民直接負擔(投工投勞)→政府(公共財政)主導(dǎo)+“一事一議”框架下的農(nóng)戶參與這樣一個過程。

在人民公社和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟集體化這一時期，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給主要依靠政府強制推動，依靠高度組織化的農(nóng)村社區(qū)和集體為基礎(chǔ)大規(guī)模協(xié)調(diào)合作的方式進行，以及以無限供給的勞動力集中替代資本稀缺來施行。這一時期完成了許多大江大河、大中型水庫、水利樞紐、引水渠道和主要公共交通、電力等基礎(chǔ)類設(shè)施的建設(shè)。

1978年以后，隨著以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主要內(nèi)容的經(jīng)濟體制改革的快速推行，集體資產(chǎn)細分到每戶。雖然改革開放后農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不斷面臨新形勢、新要求，但國家仍沿襲著向工業(yè)化發(fā)展的傾斜政策，仍堅持城鄉(xiāng)分割的二元化結(jié)構(gòu)，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給由農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負擔以彌補政府財政投入不足甚至財政退出的缺口。更進一步地，由于人民公社逐步解體和農(nóng)業(yè)集體化制度的隨之衰弱，實際上農(nóng)民直接成為了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出成本的承擔方，是實質(zhì)上的籌資對象。這一階段形成了政府主導(dǎo)下以農(nóng)民直接負擔的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給制度，同時引發(fā)了很嚴重的農(nóng)民負擔問題。

農(nóng)民負擔問題的尖銳化矛盾使得政府（特別是中央一級政府）將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、籌資制度的改革不斷推進，從而使農(nóng)村稅費改革成為了我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變革的一個突破口，至2006年國家基本全面取消了農(nóng)業(yè)稅。黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”的戰(zhàn)略，標志著我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新時代的全面到來。今后，在“多予、少取、放活”的基本方針指導(dǎo)下，更多的公共資源、公共產(chǎn)品將會源源不斷地投向農(nóng)村地區(qū)，逐步改變長期城鄉(xiāng)二元化農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，逐步建立起惠及全民的公共服務(wù)體系。也就是說，要逐步建立在公共財政覆蓋下的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給制度。

如果說，最初建立財政投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給制度其出發(fā)點主要是被動地解決農(nóng)民負擔問題，而在新形勢下，一方面隨著我國國民經(jīng)濟收入，尤其是可支配收入的持續(xù)增長，國家財政收入也有了大幅的提高；另一方面伴隨城市化、工業(yè)化的不斷快速推進，農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)村的社會發(fā)展出現(xiàn)了眾多根本性變化。如何在鞏固國家糧食安全戰(zhàn)略的同時，提高農(nóng)村勞動生產(chǎn)力，在更高一層次上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展，進一步解決“三農(nóng)”問題，推進國家現(xiàn)代化建設(shè)，才是主動完善財政投資農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給制度的出發(fā)點。

自2006年開始，每年的中央“一號文件”，不僅始終聚焦于“三農(nóng)”，而且更是緊緊抓住加大財政支農(nóng)，加強農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)來展開。如：2006年提出建立健全財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制，把國家對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村；2007年建議大幅度加大對“三農(nóng)”的投入，國家財政新增固定資產(chǎn)投資增量主要用于農(nóng)村，中央以及縣級以上地方每年對農(nóng)業(yè)總投入的增幅應(yīng)高于其財政經(jīng)常性收入增幅；2009年建議擴大內(nèi)需，實施積極財政政策的重點投向“三農(nóng)”，新增國債使用向“三農(nóng)”傾斜等。

二、財政投資建設(shè)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的問題

近年來，隨著各項財政支農(nóng)資金的不斷推動，農(nóng)村電網(wǎng)改造、農(nóng)村公路、通信、江河以及水庫維修和治理等相關(guān)項目得以進一步廣泛開展，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了較大改觀。但政府主導(dǎo)的公共財政投資建設(shè)仍存在一些問題，隨著實踐的逐步深入，日益暴露出這種投資建設(shè)方式存在效率普遍較低以及重復(fù)建設(shè)的弊端。

1.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏長遠、科學(xué)、系統(tǒng)的規(guī)劃，導(dǎo)致農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投入政策缺乏持續(xù)性，投入總量不足。如《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定“中央和縣級以上地方財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當高于其財政經(jīng)常性收入的增長幅度”，但這樣的規(guī)定和制度內(nèi)容較原則和抽象，實際操作性不強，缺乏配套政策和實施細則。對于實踐中廣泛存在的各級政府農(nóng)業(yè)投資總量不足，結(jié)構(gòu)性的矛盾，隨意改變預(yù)算投入方向、內(nèi)容等問題尚未設(shè)計出切實可行的解決方案，而所缺乏的內(nèi)容都是保障農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，尤其是政府財政投入長期性、持續(xù)性、穩(wěn)定性的關(guān)鍵措施。事實上，一直以來，國家財政農(nóng)業(yè)上的投入增速遠低于國家財政收入增速。

在實施分稅制以后，“財力上收，支出下移”，地方可支配財力迅速下滑，再經(jīng)層層截留后處于行政鏈條最底端的縣、鄉(xiāng)這一基層政府陷入了財政困境，對于承擔許多專項資金配套任務(wù)更是缺乏動力。同時，在地方財政趨緊的逼迫下，優(yōu)先自利的原則廣泛應(yīng)用，地方政府各個部門都容易致力于爭取上一級政府投入和招商引資所帶來的獲得利益分配，導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資非常容易往“短、平、快”的項目上分布，長期以來農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)呈現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的不利局面。

2.農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資項目信息不透明、決策不科學(xué)、“尋租”現(xiàn)象嚴重。（1）理論上農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施除了農(nóng)戶的直接經(jīng)濟效益外，還應(yīng)有較強大的間接社會效益，因此采用財政投入的這一情況下，投資的主體和間接受益主體基本一致。雖間接社會效益很大，但由于政府治理中委托代理的存在，一旦項目建設(shè)失敗、效果差，風(fēng)險的隱形承擔者自然就是農(nóng)戶，直接受益主體和承擔風(fēng)險主體一致。這樣“誰投資、誰決策、誰受益、誰就承擔風(fēng)險”的指導(dǎo)原則實際情況就變成了“誰投資、誰決策”和“誰受益、誰承擔風(fēng)險”。基于對基本指導(dǎo)原則的粗淺理解，大多項目投資和建設(shè)信息，譬如投資的額度、規(guī)劃、建設(shè)和補償標準、承包方式以及由誰來施工等只有決策者和施工單位清楚，這在一定程度上也出現(xiàn)了大量的“尋租”行為，增加了建設(shè)成本。在項目建設(shè)后評估制度未建立或應(yīng)用不成熟，投資風(fēng)險責任難以衡量、約束和監(jiān)督的情況下，類似形象工程、項目建設(shè)轉(zhuǎn)包、偷工減料等現(xiàn)象大量出現(xiàn)。（2）決策不科學(xué)，項目審批和投資決策存盲目性和隨意性。一方面忽視農(nóng)戶作為農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的直接受益和直接需求主體地位，將農(nóng)戶視為財政支農(nóng)的被動接受者，從而將農(nóng)戶排除在項目投資的決策外，導(dǎo)致政府提供的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施不是農(nóng)戶所需要的情況時常出現(xiàn)。另一方面忽視了專家評估在項目決策中的作用。沿用重審批輕調(diào)研，重分配資金輕管理的傳統(tǒng)思維和經(jīng)驗習(xí)慣，使得項目評估成為擺設(shè)，其作用無法落到實處。

3.農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)呈現(xiàn)多部門多頭管理的現(xiàn)象。目前中央政府直接分配與管理支農(nóng)投資的部門就有農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、氣象、扶貧開發(fā)、發(fā)改委、國土、交通、建設(shè)、民政、衛(wèi)生、教育、人力資源和社會保障等，而在縣級層次上，同樣呈現(xiàn)出多部門管理的局面。

由于管理的主體較分散，盡管各部門都制定了詳細的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施資金管理辦法，但各職能部門之間缺乏相互協(xié)調(diào)的機制和平臺，有效管理機制仍未形成。投資領(lǐng)域劃分不清晰，投資中相互交叉、重復(fù)，同一性質(zhì)的支農(nóng)資金往往分撒于不同部門中，且各部門的資金指標體系又通過本部門所屬系統(tǒng)，條條塊塊地逐級下?lián)芊峙?，這些條線之間幾乎沒有任何交集，形成了“天女散花”式的資金分配方式。最后由于投資資金在時間以及空間上的分散，難以保證項目建設(shè)的完整性、連續(xù)性和及時性。實際上由于環(huán)節(jié)過多、監(jiān)管困難，權(quán)力尋租更加容易，參與分配利益的人也更多，資金流通成本高。

三、提高財政投資農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施效率的對策

1.健全農(nóng)業(yè)投資法規(guī)和政策體系。以《預(yù)算法》、《農(nóng)業(yè)法》為基礎(chǔ)，抓緊制定《農(nóng)業(yè)投資法》，督促各級地方政府制定相應(yīng)的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長遠、科學(xué)、系統(tǒng)的規(guī)劃，明確各級政府在農(nóng)業(yè)投資和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的各項權(quán)利、義務(wù)和責任，規(guī)定投資增長的長效機制，規(guī)范投資、建設(shè)、管理、監(jiān)管行為，完善考核制度。

2.解決各部門利益條塊分割導(dǎo)致的財政投資缺乏效率，重點在于減少財政支農(nóng)資金運行的中間環(huán)節(jié)，精簡財政支農(nóng)的渠道，對分散的支農(nóng)資金進行有效整合，以縣一級政府為單位，將中央、省、市下?lián)艿呢斦Y金與縣一級政府安排的相關(guān)資金“捆綁”進行使用，并進一步加強資金的監(jiān)管、監(jiān)控。有條件的地方可試行整合各相關(guān)部門，形成大部制，徹底打破現(xiàn)階段既有部門條塊分割的格局。另外的思路就是建立縣級資金項目整合對接平臺，將整合后的財政資金有效對接到縣內(nèi)的項目庫，然后有計劃、分步驟、有側(cè)重點地安排資金的合理使用。

3.結(jié)合“自下而上”的公共基礎(chǔ)設(shè)施需求表達機制，建立科學(xué)的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資決策、決算系統(tǒng)。人民代表大會是最高權(quán)力機構(gòu)，根據(jù)預(yù)算法規(guī)定有預(yù)算的管理職權(quán)，縣級以上地方各級人民代表大會審查本級總預(yù)算草案及本級總預(yù)算執(zhí)行情況的報告；批準本級預(yù)算和本級預(yù)算執(zhí)行情況的報告。投資決策系統(tǒng)負責重大的農(nóng)村投資項目的論證、評審工作，選擇合理的投資方案。申請資金單位經(jīng)過“一事一議”的程序完成農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施需求意見和初步方案，而后委托相關(guān)專業(yè)中介咨詢機構(gòu)，在充分調(diào)查研究基礎(chǔ)上，擬定項目的可行性報告，登記入冊、入庫，最后由專家決策進行科學(xué)論證報批。具體步驟如下：（1）加強基層民主治理，建立和完善村組一級的“一事一議”制度，吸納農(nóng)戶就本村組的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行相關(guān)討論，形成意見和初始方案，而后委托專業(yè)中介機構(gòu)進行項目評估。（2）要以縣一級政府為單位建立農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施需求信息系統(tǒng)和儲備庫，及時登記、錄入經(jīng)過“一事一議”和中介評估的項目，適時跟蹤和調(diào)整地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的情況。（3）對于庫中的項目，依托科學(xué)的專家決策系統(tǒng)，進行評審、論證，直至完成項目選擇和排序。（4）完善農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投資效果后評估、評價體系，針對可行性研究報告的預(yù)期效益數(shù)據(jù)分析與運行之后的實際效益數(shù)據(jù)進行充分對比分析，找出差異，總結(jié)經(jīng)驗，為下一步改進設(shè)計、咨詢、決策、評估工作產(chǎn)生約束力和監(jiān)督、監(jiān)管機制。

4.加強項目的建設(shè)管理。“不斷深化政府投資體制改革，大力推行政府投資工程代建制，政府在確定建設(shè)規(guī)劃后，可向社會進行公開招標選定項目業(yè)主”，“對非經(jīng)營性的政府投資項目應(yīng)加快推行代建制，即通過招、投標等方式，選擇專業(yè)化項目管理單位負責建設(shè)實施，嚴格控制項目的投資質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”，這是國務(wù)院《關(guān)于加強投資體制改革的決定》中的明確規(guī)定。同時，積極探索和完善“代建制”在農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的運用，建立一整套有效防止項目投資管理失控、監(jiān)督不力的權(quán)責對等、良性互動的政府投資管理制度，是伴隨著市場化進程，政府逐步退出微觀經(jīng)濟管理領(lǐng)域的大趨勢。

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（作者簡介：龐釗珺，陜西師范大學(xué)11級教育經(jīng)濟與管理碩士研究生；張恒，西安翻譯學(xué)院團委，同時為中共陜西省委黨校10級國民經(jīng)濟學(xué)碩士研究生 陜西西安 710000）

（責編：若佳）