國有企業(yè)改革發(fā)展過程中的問題分析及對策

周樹長

國有企業(yè)的改革與發(fā)展，三十多年來取得了令世人矚目的成就，也曾付出沉痛的代價，有些問題至今仍是社會各界研究和爭論的焦點。該文從國有企業(yè)改革與發(fā)展的不同歷史階段出發(fā)，研究分析了國企改革發(fā)展過程中存在的主要問題及其影響因素，并針對這些問題提出了相應解決途徑和建議。

國有企業(yè)；改革發(fā)展；問題分析；解決途徑

國有企業(yè)是我國國民經濟的主要支柱和命脈。在計劃經濟時期，國有企業(yè)為我國的社會主義建設做出了重要貢獻；在社會主義市場經濟建設中，國有企業(yè)，特別是國有重點大中型企業(yè)，仍然在國民經濟建設中起著骨干和主導作用。國有企業(yè)的改革與發(fā)展，風風雨雨三十多年，取得了令世人矚目的成就，也曾付出沉痛的代價，有些問題至今仍是社會各界研究和爭論的焦點。

1.國有企業(yè)改革發(fā)展的不同階段分析

在不同的歷史階段，國企改革的主要形式和內容是不同的，行政部門、企事業(yè)單位及許多學者都有著不同的看法和觀點。國資委熊志軍同志認為國企改革大致分成三個階段：放權讓利階段、區(qū)域突破階段和配套改革推進階段。經濟學家何清漣教授則認為，中國的企業(yè)改革通過“漸進”的方式采用了三種形式：承包經營責任制、股份制改造和今天已形成熱潮的資產重組。中國經濟體制改革研究會楊啟先副會長認為，其實國企改革從1957年“一·五”規(guī)劃實施過程中就已經開始了。從改革形式和內容上，本文將其分為覺醒、摸索、沖動、反思、爭鳴、推進、規(guī)范和突破八個歷史階段：

覺醒（1978～1982）：1978年，十一屆三中全會讓中國走上了改革開放之路，提出“對內搞活經濟，對外實行開放”，主要是在農村搞聯(lián)產承包責任制，取得了較好效果。

摸索（1983～1987）：1983年，開始對國有企業(yè)實行利改稅，定了世界上最高的所得稅率55%，并對剩下的45%征收利潤調節(jié)稅，到1987年，有的地方對企業(yè)實行了全面利潤承包制。

沖動（1988～1991）：1988年2月27日，國務院頒布了《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經營責任制暫行條例》，經過四年沖動式的承包經營方式，到1990年，國有企業(yè)由承包前的虧損只有20%，變成了1/3虧損，1/3虛盈實虧，1/3盈利。

反思（1991～1993）：1991年秋天，中共中央專門開了一次會，明確提出國有企業(yè)的問題不在利潤分配上，而在于企業(yè)經營機制不合理，要深化國有企業(yè)改革，必須轉換國有企業(yè)經營機制。到1993年的十四屆三中全會，黨中央又提出來國有企業(yè)改革必須解決深層次問題，著力進行制度創(chuàng)新，引發(fā)了長達數(shù)年的理論爭鳴。

爭鳴（1993～1997）：十四屆三中全會關于建立現(xiàn)代企業(yè)制度的決定出臺之后，制度創(chuàng)新很難推進，理論上出現(xiàn)了一場很大爭論，主要針對三個方面的問題：一是國有企業(yè)究竟能不能搞制度創(chuàng)新，二是國有企業(yè)能不能搞活產權改革，三是國有企業(yè)改革能不能搞公司制、股份制。一直到1997年黨的十五大召開，再次明確提出現(xiàn)代企業(yè)制度具體形式就是公司制、股份制，從而基本宣告了這場長達4年之久的國有企業(yè)改革中的“所有制”之爭。

推進（1997～2000）：1997年底，十五屆一中全會提出，要用三年左右的時間，通過改革、改組、改造和加強管理，使大多數(shù)國有大中型虧損企業(yè)擺脫困境，力爭到2000年末，大多數(shù)國有大中型骨干企業(yè)初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度，即實現(xiàn)三年兩大目標。

規(guī)范（2000～2003）：到2000年末，國有企業(yè)三年脫困目標如期實現(xiàn)，國家重點監(jiān)測的14個重要行業(yè)中有12個實現(xiàn)了全行業(yè)凈盈利，1997年底虧損的6599戶國有及國有大中型虧損企業(yè)脫困率達到72.7%，國有企業(yè)整體效益顯著提高。盡管如此，國企改革與發(fā)展的任務仍然很重，國有資產管理體制的難題仍未破解，產業(yè)布局的結構性矛盾依然突出，資本投入不足，發(fā)展沒有后勁。這一時期，國家主要采取制定相關法律法規(guī)、部門規(guī)章及企業(yè)相關管理制度等配套措施來規(guī)范國有企業(yè)的改革與發(fā)展，黨中央、國務院先后提出了《關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》《關于國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強管理的基本規(guī)范》《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》等指導和規(guī)范性文件，為下一階段國企改革的突破性進展打下了較為堅實的基礎。

突破（2003～至今）：國資委成立，是建立健全規(guī)范國有資產監(jiān)管體系的重要里程碑，隨著國企改革配套措施及國有資產監(jiān)管體系的建立，各級國資監(jiān)管機構開始大刀闊斧地對國有及國有控股企業(yè)進行結構調整、主輔分離和合并重組，全面徹底進行清產核資，分期分批推行新會計制度，配合財政部、證監(jiān)會等相關部門逐步成功推開上市公司的“股權分置改革”、推動中央企業(yè)整體上市、進行國有獨資企業(yè)董事會試點等。在黨中央、國務院的大力支持下，各級國資監(jiān)管機構將國有企業(yè)不斷推向新的改革高潮。

2.國企改革發(fā)展過程中的主要問題及其影響因素

根據(jù)國資委公布的數(shù)據(jù)，目前國有企業(yè)改革的成就主要包括五個方面：一是國有大企業(yè)改制工作取得明顯進展，二是放開搞活國有中小企業(yè)成效顯著，三是困難企業(yè)關閉破產退出市場工作取得突破性進展，四是主輔分離、輔業(yè)改制和分離企業(yè)辦社會職能等工作正在積極推進，五是調整國有經濟布局和結構的效果開始顯現(xiàn)。對于存在的問題，國資委也作了相應概括：一是一些國有企業(yè)改制程序不規(guī)范，二是管理層收購（MBO）不規(guī)范，三是國有產權進場交易不規(guī)范，四是對改制后的企業(yè)跟蹤指導監(jiān)督不夠。與所取得的成就相比，這些問題看起來并不嚴重，國資監(jiān)管機構只需要嚴加監(jiān)管、規(guī)范運作就可以解決了。本文認為，國企改制過程中存在的問題遠非如此，治標不治本，很有可能導致一些更深層次的問題直接威脅到國民經濟整體的健康、安全發(fā)展，這一點在國內外都是有前車之鑒的，這也是筆者多年來一直困惑和不斷思考的問題：

關于國企改革的成就，特別是三年脫困目標的實現(xiàn)問題。勿容置疑，三十多年來國企改革的成就是有目共睹的，但同時一些不和諧現(xiàn)象的存在，又讓人對有些具體指標感到不解。一方面，不少國有企業(yè)在改革，在剝離，在上市，在盈利，繼而ST，*ST，再繼而退市甚至破產；另一方面，許多企業(yè)債務纏身，依法破產和政策性破產項目經常發(fā)生，特別是一些老工業(yè)基地，資源枯竭，職工下崗，群體上訪事件不斷。實際上，許多大型國有企業(yè)由于長期在計劃經濟的束縛下，積累、遺留了大量歷史問題和潛虧掛帳，2004年國資委成立以后抓的第一件大事，就是對所轄中央企業(yè)全面進行清產核資，經過整整一個年度的時間，中央企業(yè)共計清查確認各項損失總額3521.2億元，基本與三年脫困工作最后一年全國重點大中型企業(yè)實現(xiàn)的利潤相當。

關于增強國企市場競爭力的問題。目前，在我們中央企業(yè)的序列里再也看不到國家電力公司的身影了，剩下的是南北電網和五大電力；曾幾何時，中國航天變成了航天一、航天二；除了中國移動，又有了一個中國聯(lián)通，移動、聯(lián)通共享的也只是中國市場上的移動通訊市場這一杯羹；而中國電信和中國網通后來又在重復移動和聯(lián)通的故事，共同來分享中國市場的固定電話業(yè)務。當然，監(jiān)管機構這樣做的理由很充分，分拆是為了營造競爭環(huán)境，達到避免壟斷、提高科技進步和企業(yè)核心競爭力的目的，這樣做也是符合國際慣例的。比如，美國政府以涉嫌壟斷不利于技術進步為由而分拆微軟公司案，但美國政府畢竟不是微軟的投資人，分拆微軟的目的是為了打破壟斷，從而促進技術進步和維護國家利益，至于微軟公司會不會因此而在競爭中處于劣勢甚至破產，這不是美國政府所關心的事。但如果我們非要生搬硬套這種國際慣例來分拆我們的國有企業(yè)恐怕就不合適了，無疑是在國內形成自相殘殺的格局，削弱他們在國際市場中的競爭力。2004年，筆者有幸隨團與國資委業(yè)績考核局的同志們一起考察了德國與匈牙利兩國的國企改革情況。在德國，只有一個國有電信、只有一個國有鐵路；在匈牙利，也是只有一個電力集團公司，下轄所有與發(fā)電、電網、電力進出口及其它上下游業(yè)務相關的全部企業(yè)。在這兩個國家中，市場競爭是自由的，其它個人和企業(yè)也可以設立電信公司、經營鐵路或建設電廠，但在同一個國家中，具有絕對競爭優(yōu)勢的只有國有的那一個，國家可以對其進行改制，但絕不分拆。

關于推動國有企業(yè)品牌戰(zhàn)略的問題。品牌戰(zhàn)略是一個企業(yè)改革發(fā)展的重要內容，在一定意義上，可以說是一個企業(yè)安身立命的基礎。美國人很有商業(yè)頭腦，一杯可樂可以占據(jù)世界上任何一個飲料商店和流動冷飲車，一只炸雞和一個漢堡可以引領世界快餐業(yè)的發(fā)展方向；韓國政府堅決抵制日貨和其它進口商品，節(jié)衣縮食也要搞出自己的民族品牌，結果他們成功了，重工業(yè)有現(xiàn)代，高科技有三星。相比之下，我國國有企業(yè)對企業(yè)品牌的保護意識遠遠落后于西方國家，特別在對外開放、引進外資與保護民族工業(yè)方面考慮得不是很周全，以至于關系國民經濟發(fā)展的部分行業(yè)幾乎完全依賴外商投資和外國企業(yè)品牌，使中國內地成為世界上最大的缺乏核心技術的組裝工廠，形成一大批“空心”企業(yè)集團，一旦外資和技術抽逃，我們的部分重要產業(yè)就有可能受到嚴重影響，從而成為繼巴西、阿根挺等南美國家經濟發(fā)展大幅衰退的第二個典型?？匆豢次覀冃旭傇诖蠼中∠?、高速公路上的汽車，上海變成了桑塔娜和帕薩特，紅旗變成了奧迪，東風變成了雪鐵龍，長安變成了福特馬自達，廣州引進了本田，北京引進了現(xiàn)代，沈陽引進了寶馬等等，我國民族汽車的品牌在哪里，汽車產業(yè)的前景又在哪里？再來看一看電子產業(yè)，長虹、牡丹、康佳牌的彩電和中興、聯(lián)想的手機已難覓蹤跡，而松下、東芝、索尼、西門子、摩托羅拉、諾基亞、三星等洋品牌在中國都有生產基地。這些外資企業(yè)到中國投資辦廠，看上的就是中國廉價的勞動力和生產資料，一旦另有其它國家和地區(qū)的勞動力、生產資料的價格比中國更低，他們就會迅速將投資轉移。

關于建立現(xiàn)代企業(yè)制度的問題。國企改革要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，這是黨的十四屆三中全會和十五大明確要求的，近二十年以來，我國按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求改制了一大批的國有企業(yè)，但其中相當部分企業(yè)只是翻個牌子罷了，有的是集團企業(yè)內部按照上級要求相互參股作個形式而已，有的直接改制成立國有獨資的一人有限責任公司，至于國有控股的上市公司“一股獨大”、內部人控制的情況也是眾所周知。在德國，對國有企業(yè)進行私有化改革是財政部門直接運作的，股份公司只設監(jiān)事會，監(jiān)事會成員禁止進入企業(yè)的經理班子，同時，監(jiān)事會成員中必須含有一名以上的知名管理專家或技術專家。在匈牙利，國有企業(yè)的改革也是由其國有資產監(jiān)督管理委員會（后更名為匈牙利國有資產私有化管理有限公司）負責的，在上世紀90年代初，該委員會擁有從政府官員轉變而來的職工2000多人，管理著全國大大小小1859個國有企業(yè)，國有資產總量約1.7萬億福林。經過15年的努力，到2004年6月，全國只剩下國有企業(yè)154家，國有資產總量約0.8萬億福林，企業(yè)戶數(shù)減少近92%，資產減少約50%，委員會職工已不足200人。其中，在匈牙利實施私有化的過程中，絕大部分國有資產被外國人買走，只有18%被匈牙利人自己買下，其中4%退給原來的業(yè)主、2%被企業(yè)經理購買，但農、林、牧業(yè)則由國家完全控制，對于個別特殊企業(yè)，國家只參一股（即：所謂具有絕對決定權的“黃金股”）。在我國，對于國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，政府明確要求企業(yè)的黨委書記要依法進入董事會，企業(yè)的總經理或黨委書記很可能就是董事長，其它董事往往都是由企業(yè)的副總經理、副書記擔任，有時則從科研院所請個掛名的獨立董事；對于監(jiān)事會，也都是由企業(yè)紀委書記及紀檢監(jiān)察部門的領導擔任，并選舉或者內定一個職工代表加入。對比分析，我國企業(yè)的董事會和監(jiān)事會很難做到切實、充分發(fā)揮法律賦予其的應當擔負的職能。

導致上述問題產生的主客觀因素很多，但根本因素主要三個：一是觀念因素的影響。前已述及，在國企改革的爭鳴階段，雖然黨的十四屆三中全會出臺了關于建立現(xiàn)代企業(yè)制度的決定，但制度創(chuàng)新很難推進，爭論的問題很多，但核心焦點只有一個，就是國有企業(yè)推行公司制、股份制是資本主義的企業(yè)制度，還是社會主義的企業(yè)制度？黨的十六屆三中全會《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》有一句最關鍵的話，就是“股份制是公有制的主要實現(xiàn)形式”，從理論觀念方面，壓倒一切地解決了“姓公姓私”、“姓資姓社”的問題，使國企改革在2001年以后實現(xiàn)了突破性進展。二是體制因素的影響。我國的國企改革，長期以來沒有一個具體的研究政策、執(zhí)行政策和跟蹤監(jiān)管的部門，多頭管理，各行其令，所謂九龍戲水，婆婆成堆，使企業(yè)無所是從。國資委的成立和相應配套監(jiān)管制度及相關措施的出臺，令許多行政官員、企事業(yè)單位和研究學者歡欣鼓舞，認為完善的國有資產監(jiān)管體系已經建立，國企改革有法可依、有司負責了。但是，國資委作為國務院的特設機構，在國企改革中既非運動員，又非裁判員，要將國有企業(yè)建成真正意義上的符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的企業(yè)，國資委仍然無法充分發(fā)揮其應有的作用。三是素質因素的影響。國企改革是整個經濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，涉及到國民經濟的各個部門和環(huán)節(jié)，也涉及到方方面面的關系和人員，最根本的問題有兩個，一是涉及到權力和利益在相關人員和團體之間的再分配問題，二是企業(yè)改革后高管人員的勝任能力問題。第一個問題，雖然有無數(shù)如孔繁森、牛玉孺等那樣的黨的好干部、人民的好公仆，但畢竟還是有些干部將自己的烏紗帽和既得利益看得比國家民族和人民大眾的利益還要重；這第二個問題，就是國民的文化教育素質問題，相當部分的大中型國有企業(yè)的領導沒有受過系統(tǒng)化、專門化的高級管理培訓。這也是國資委面向海內外公開招聘中央企業(yè)高管人員的主要原因。

3.解決問題的途徑及建議

一是在機構設置和管理體制上，給各級國資監(jiān)管機構以更大、更寬的權力。作為國務院和各級政府部門“特設機構”的國資委，應該是推動、組織和實施國企改革的牽頭部門，徹底扭轉國資委既非運動員，又非裁判員的尷尬局面，企業(yè)是運動員，國資委是教練員，市場才是真正的裁判員。在國家大的宏觀政策指導下，國資委可以全權處理國企改革事宜，如同德國和匈牙利的國有資產私有化管理公司一樣，國有企業(yè)改革完成，國資委使命便宣告終結，其人員可以進入企業(yè)董事會、經理層，也可根據(jù)需要調到財政部門工作，而此時的國有資產管理就是國有產權的管理，由財政部直接管理并收取國有產權收益即可。

二是在配套政策上，《公司法》《證券法》等是國企改革的根本大法，而且也只能是算是綱領性指導文件，對于國有企業(yè)改革的具體配套政策和措施，還要不斷地建立和完善。當然，目前國家已經出臺了許多有關國資監(jiān)管、產權轉讓、主輔分離、社保體系等配套文件，但不斷出現(xiàn)的企業(yè)國有資產嚴重流失、產權轉讓暗箱操作、職工安置不當?shù)葐栴}，說明只有這些規(guī)章性的配套文件還不夠，還應進一步制定相關實施細則并逐步完善。此外，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》在一定程度上也是國企改革進程的一種障礙，《公司法》與《企業(yè)法》共存時間越長，越不利于國有企業(yè)的改革發(fā)展。

三是在實現(xiàn)形式上，應以市場化操作為主，行政干預為輔。推進國有企業(yè)改革，實現(xiàn)經營機制創(chuàng)新，本身就是需要在市場經濟的環(huán)境中按照經濟規(guī)律進行市場化運作，行政命令的結果必然是事倍功半，甚至導致相反的結果，華誠集團和華誠控股的行政劃撥重組效果不佳，就是一個深刻的教訓。對于各級國資監(jiān)管機構，一方面，應盡量減少以行政命令方式對中小企業(yè)的歸并重組，按照市場經濟規(guī)律和現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，引導他們主動進行改制、兼并，優(yōu)勝劣汰，健康成長，不斷做大做強，提高核心競爭力；另一方面，建議停止以行政命令方式對國有特大和大型企業(yè)的分拆工作，不僅如此，還要繼續(xù)通過市場手段等引導企業(yè)進行合并同類項，以確保他們的規(guī)模優(yōu)勢、技術優(yōu)勢，減少內部惡性競爭，提高國際競爭力，在當前世界經濟日益全球下的形勢下能夠立于不敗之地。美國政府判微軟公司分拆而微軟公司找遍各種理由也不同意拆分的做法是正確的，惠普公司兼并康柏公司更是轟動全球的跨國公司成功合并案例，難道我們就忍心將自己的國有企業(yè)搞得骨肉分離嗎？這肯定不是我們的初衷。

四是在控制手段上，按黨中央的決定，有進有退，有所為有所不為。在中央一級，對于無法發(fā)展壯大的中小企業(yè)，國家要逐步通過市場化全部退出，最終發(fā)展30-50家具有國際競爭力的大企業(yè)、大集團，這是國資委的既定目標；各級地方可以根據(jù)具體情況制定并實施自己的企業(yè)改革和發(fā)展戰(zhàn)略。那么，改制完成后，如何有效地管理和控制這些企業(yè)呢？參照國際上其它國家的有效經驗，對有些企業(yè)要100%完全控股，有些企業(yè)要50%以上絕對控股，有些企業(yè)可以相對控股，有些企業(yè)參股就行了，而對個別特殊企業(yè)，也可以采取國家擁有“黃金股”的辦法，對其實行1股決定權控制。

最后，國有企業(yè)的改革與發(fā)展，必須以國家的大局為重，不能與黨中央、國務院制定的大政方針相矛盾。在任何形勢下，黨和政府對國企改革的支持都是做好國企改革的最大動力和最高保證，國企改革的終極目標，重要的不是非要討個“姓公姓私”、“姓資姓社”的說法，而是要建立健全以公有制為主體，多種經濟成份共存的市場經濟，并積極融入到世界經濟日益全球化的大潮中去，爭取在相關領域和世界經濟中起到舉足輕重的地位。

[1]國務院國有資產管理委員會主編：探索與研究：國有資產監(jiān)督管理和國有企業(yè)改革研究報告（2010）.中國經濟出版社，2011.08

[2]何清漣著.中國問題報告-現(xiàn)代化的陷阱.中國福利會出版社，199.09

[3]楊啟先等著.中國經濟體制改革基本理論.中國人民大學出版社，2008.11

[4]邵寧等主編.中國企業(yè)脫困報告.經濟管理出版社，2002.01

[5]張卓元，鄭海航主編.中國國有企業(yè)改革開放30年回顧與展望.人民出版社，2008.12

[6]呂政，黃速建主編.中國國有企業(yè)改革開放30年研究.經濟管理出版社，2008.12

[7]韓秀云著.看不懂的中國經濟.中信出版社，2008.06

[8]左學全，程杭生主編.中國國有企業(yè)改革治理：國際比較的視角.社會科學文獻出版社，2005.10

[9]劉泉紅著.國有企業(yè)改革-路徑設計與整體推進.社會科學文獻出版社，2012.10