保障房受困“資金鏈”

□ 本刊記者 鄭 旭

保障房受困“資金鏈”

□ 本刊記者 鄭 旭

新疆生產(chǎn)建設(shè)農(nóng)五師八十九團的保障性住房建設(shè)工地上，建筑工人們在加緊施工。。

在8月7日舉行的保障性住房政策國際研討會（以下簡稱“國際研討會”）上，一份來自中國發(fā)展研究基金會的《我國城鎮(zhèn)化進程中的住房保障問題研究》報告指出，保障性住房建設(shè)是住房制度改革的繼續(xù)和發(fā)展，按照“十二五”規(guī)劃要求，到2015年，我國城鎮(zhèn)保障性安居工程約束性建設(shè)指標(biāo)為3600萬套。

有數(shù)據(jù)顯示，2011年，各地已經(jīng)開工建設(shè)保障性住房的總數(shù)為1043萬套，2012年實際在建工程量以1700萬套為底線，這包括2009年開工、目前將要竣工的項目，2011年開工、目前在建的項目和2012年新開工的700萬套。

雖然與會者普遍認為積極推進保障性住房建設(shè)對增加住房總量供應(yīng)、改善低收入家庭住房條件和促進經(jīng)濟增長的作用是積極的，但也有學(xué)者提出，從2011年建設(shè)執(zhí)行情況看，保障房建設(shè)進度并不盡如人意。

“這既與建設(shè)時間緊、前期規(guī)劃以及拆遷任務(wù)重有關(guān)，也與保障房建設(shè)資金供給力度滿足不了需求有關(guān)。”

住建部政策研究中心科研處處長周江在接受《民生周刊》采訪時認為，籌集并合理、高效地運用保障房建設(shè)資金是當(dāng)前亟待解決的關(guān)鍵問題，而有效吸引社會力量特別是民間資本投入，則是資金籌集面臨的新問題。

社會資金后勁不足

事實上，從2008年起，中央政府便加大了保障性安居工程建設(shè)力度，規(guī)模連年攀升。

2008年至2010年間，中央政府分別計劃建設(shè)保障性住房63萬套、330萬套和580萬套。而根據(jù)“十二五”綱要規(guī)劃，明年至2015年，至少要保證1600萬套住房如期啟建并順利完成，才能達到規(guī)劃所提出的在“十二五”末，實現(xiàn)城鄉(xiāng)保障性住房覆蓋率20%的目標(biāo)。

毋庸置疑，目標(biāo)實現(xiàn)需要大量的建設(shè)資金予以保障，但問題的關(guān)鍵是，錢從何而來？

籌集并合理、高效地運用保障房建設(shè)資金是當(dāng)前亟待解決的關(guān)鍵問題，而有效吸引社會力量特別是民間資本投入，則是資金籌集面臨的新問題。

以2011年1000萬套保障房所需資金為例，住建部的數(shù)據(jù)是1.3萬億元左右。而據(jù)記者了解，這其中有8000多億是通過社會的投入和保障對象以及所在企業(yè)籌集的，剩余的5000多億資金則是由中央、省、市（縣）三級人民政府通過各種渠道籌集而來。

盡管社會投入占比要大于各級政府投入，但在周江看來，目前由于保障性住房投資回報率低，社會資金介入呈現(xiàn)后勁不足的跡象。

周江分析指出，除了回報率低這個主要因素外，投資回收周期長、經(jīng)營管理相對復(fù)雜都會對社會資金吸引力產(chǎn)生重要影響，在這種情況下政府主導(dǎo)尤為關(guān)鍵。

中國發(fā)展研究基金會秘書長、“中國保障性住房政策研究”課題組組長盧邁認為，地方政府不夠積極主動是目前住房保障工作中存在的突出問題之一。

他介紹說，2007年，國務(wù)院《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》規(guī)定，各級地方政府負責(zé)籌集保障性住房資金，中央政府只是根據(jù)情況給予一定的補貼。

“由于利益出發(fā)點不同，地方（政府）往往是被動執(zhí)行中央確定的保障性住房政策的。”他指出，在政策執(zhí)行過程中，各地政府出于促進經(jīng)濟增長、增加財政收入等方面的考慮，提供保障性住房意愿不強甚至消極對待，往往把公共租賃住房、廉租住房當(dāng)成額外的工作負擔(dān)。

有資料載明，國家審計署在2011年城鎮(zhèn)保障性安居工程審計中發(fā)現(xiàn)，全國66個被重點審計的市縣中，3個市縣的95個項目部分用地被用于開發(fā)商品房、建設(shè)酒店和辦公樓等。有的項目被違規(guī)轉(zhuǎn)分包或發(fā)包給不具備相應(yīng)資質(zhì)的施工企業(yè)或個人，個別項目已出現(xiàn)明顯的質(zhì)量問題。

不僅如此，29個單位違規(guī)撥付或滯留保障性工程資金23.33億元；22個單位將29.55億元工程資金用于非保障性住房建設(shè)、公司注冊資本驗資和市政工程建設(shè)等；10個市縣的1015.25萬元保障性住房租金收入未按規(guī)定及時足額繳入地方同級國庫，實行收支兩條線管理；5個市縣向承建單位違規(guī)返還5.33億元。

財政資金占比偏少

盡管如此，本次國際研討會上，有多位與會者表示，目前還沒有哪一個國家能夠單獨依靠政府的力量來滿足本國居民的基本住房需求，但可以肯定的是，政府投入是資金來源的基礎(chǔ)。

北京大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授平新喬在發(fā)言時指出，保障房供給多少，很大程度上取決于政府財力，而財政資金又是當(dāng)前各地建設(shè)籌資渠道的重要組成部分。

2011年9月，國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)［2011］45號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確了保障性安居工程建設(shè)資金來源，強調(diào)要從中央財政資金補助、地方財政預(yù)算、公積金增值收益、土地出讓收益以及中央代發(fā)的地方政府債券資金等五個出口，增加政府財政資金的投入力度。

有數(shù)據(jù)顯示，2012年中央住房保障支出安排2117.55億元，增長23.1%；加強保障性安居工程建設(shè)，適當(dāng)擴大農(nóng)村危房改造范圍并提高中央財政補助標(biāo)準(zhǔn)，扎實推進游牧民定居工程建設(shè)，安排資金1787.46億元，增長24.8%。

以地方統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例，2007年至今，北京市各級財政累計用于保障性安居工程的資金接近400億。2011年，上海市級財政向各區(qū)縣下達公共租賃住房專項補助資金31.3億元，其中包括中央財政補助資金5.8億元，用于公共住房運營機構(gòu)以及投資項目的本金，區(qū)級財政按兩倍的比例提供配套資金。

“綜合來講，目前投入保障性住房建設(shè)的財政資金來源比較多，但規(guī)模仍然偏小?！敝芙f。

他指出，我國保障性住房建設(shè)總體實行“省級政府總負責(zé)、市縣政府抓落實”的運行機制，如果按照“土地出讓收益用于保障性安居工程建設(shè)的比例不低于10%”的要求，土地出讓金凈收益應(yīng)該是地方政府進行保障性住房建設(shè)的重要資金來源。

“但實際情況卻并不理想。”周江告訴記者，2010年末，國家審計署公布了19個省市2007年至2009年政府投資保障性住房審計調(diào)查結(jié)果，其中北京、上海、重慶、成都等22個城市從土地出讓凈收益中提取資金的比例并未達到10%。

按照他的說法，三年間，這22個城市少提取土地出讓凈收益共計146多億元。而如果根據(jù)《指導(dǎo)意見》的具體要求，住房公積金增值收益在提取貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金和管理費用后，也應(yīng)全部用于公共租賃房和廉租房的建設(shè)。

即便這樣，仍有不少地方官員集體向中央訴苦，表示龐大的公共支出基于強勁的經(jīng)濟增長，而地方的發(fā)展基本依賴大型基礎(chǔ)設(shè)施項目，地方政府在一些基礎(chǔ)設(shè)施上的盈利能力還很貧弱，不得已的情況下，只能借新債償舊債，致使負債率較高?，F(xiàn)在保障房建設(shè)這根“扁擔(dān)”來了，擔(dān)起來可以，擔(dān)要想放下就太難了。

面對地方政府“集體叫窮”，中央開始了一輪摸底。

7月29日，財政部、國家發(fā)改委和住建部發(fā)出通知，要求各地政府在10日內(nèi)上報保障房建設(shè)的資金籌備及缺口情況。有報道稱，8月1日，浙江某市住建局就已經(jīng)在其官方網(wǎng)站上宣稱報送工作已經(jīng)完成。

有專家表示，鑒于地方政府在資金方面的壓力較大，中央財政可能會加大對保障房的支持力度。

融資機制尚未健全

盡管財政資金只是作為保障性安居工程建設(shè)資金來源的基礎(chǔ)保障，《指導(dǎo)意見》也將“規(guī)范利用企業(yè)債券融資”、“加大信貸支持”、“落實稅費減免政策”等作為資金來源的主渠道，但有觀點認為，目前，我國保障房建設(shè)尚未形成健全的融資機制，特別是公共租賃住房較長的投資回收期和短期的借貸資金不匹配之間的矛盾比較突出。

記者了解到，我國金融體系仍是以銀行間接融資為主，而針對房地產(chǎn)開發(fā)則多為短期性貸款，金融機構(gòu)雖然作為當(dāng)前保障性住房建設(shè)的主要融資渠道，但由于缺乏風(fēng)險補償機制和激勵機制，難以調(diào)動商業(yè)銀行參與保障房融資的積極性。

此外，在社?；稹⒈ｋU資金等可作為長期使用的建設(shè)資金尚未進入保障性住房資金來源的主要渠道的前提下，直接融資還處在探索的萌芽狀態(tài)。

“相對于銀行貸款而言，債券和信托等直接融資方式目前進入保障房建設(shè)融資渠道的比例并不高?！敝芙嬖V記者。

他認為，國家從政策鼓勵保障性住房項目的債券融資，支持發(fā)行企業(yè)債券、政府融資平臺債券用于保障性住房建設(shè)項目，但由于該項目收益率相對較低，以該項目融資后，其所融資是否真正用于項目本身還缺乏監(jiān)管，因此難以吸引社會資金購買這類債券產(chǎn)品，使其作為保障房融資的金融工具。

而信托介入保障性住房項目雖然進行了一些嘗試，但總體上還是因為保障房收益率問題，難以達到信托一般回報率的要求。

左圖：8月7日，部分省市代表在此次保障性住房政策國際研討會上介紹經(jīng)驗。圖/鄭旭

右圖：合肥市瑤海區(qū)重大保障房項目集中開工現(xiàn)場，居民在展望未來新家。

為民間資本進入鋪路

在此次國際研討會上，也有專家表明觀點，認為完善保障建設(shè)資金籌集體系，前提是加快立法工作，為建設(shè)資金的籌集和管理提供法律依據(jù)。同時，由于保障性住房有其社會保障屬性，決定了政府要承擔(dān)建設(shè)、管理和運行的主導(dǎo)職能，因此還要建立穩(wěn)定的財政資金投入機制。

嘉實基金房地產(chǎn)與基礎(chǔ)設(shè)施投資部總監(jiān)王克明則建議，除了大力發(fā)展政策性住房金融，創(chuàng)新商業(yè)銀行保障房信貸業(yè)務(wù)之外，還應(yīng)該規(guī)范和發(fā)展保障性住房債券的融資。

“‘配建’會大大緩解了地方政府在建設(shè)保障房過程中資金緊張的問題?！?平新喬提出，應(yīng)該借鑒和學(xué)習(xí)香港、新加坡的經(jīng)驗，引進市場力量建設(shè)保障房經(jīng)驗。

具體做法是：政府對于房地產(chǎn)開發(fā)商進行商品房建設(shè)的土地拍賣過程中，將建設(shè)保障房的人物作為一個拍賣條件放入拍賣過程，由拍得土地的開發(fā)商承擔(dān)保障房的建設(shè)任務(wù)。

周江則認為，應(yīng)該在政府的主導(dǎo)下，通過吸引社會力量及資金參與保障房建設(shè)、投入、運營和管理。而社會資金能否順利進入保障房領(lǐng)域，取決于政府提供的優(yōu)惠政策、設(shè)計的利益激勵、風(fēng)險分擔(dān)機制以及合作模式是否符合社會的投資意愿。

今年6月，住建部等國家7部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于鼓勵民間資本參與保障性安居工程建設(shè)的有關(guān)問題的通知》，要求各地有關(guān)部門以多種方式引導(dǎo)民間資本參與保障性安居工程建設(shè)，落實民間資本參與工程建設(shè)的支持政策。

因此他建議，職能部門可以綜合運用財政撥款、政策性貸款、財政補貼和稅收優(yōu)惠等多種政策工具來發(fā)動社會力量、民間資本參與到保障房建設(shè)中來。地方政府也可通過土地出讓優(yōu)惠、投資補助、貸款貼息、稅收減免以及專項獎勵的方式，支持社會機構(gòu)和企業(yè)參與保障性住房建設(shè)。

“如果能夠通過房地產(chǎn)金融創(chuàng)新，吸引社會和民間投資從住房需求端轉(zhuǎn)向供應(yīng)端，從投資購買住房轉(zhuǎn)向投資保障房建設(shè)基金，既解決了保障性住房建設(shè)的資金問題，同時也提供了一條社會資金和民間資金投資渠道，有利于緩解供需矛盾?！敝芙f。