我國農(nóng)村戶用沼氣發(fā)展的現(xiàn)狀、問題與對(duì)策

■中國科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心 蔡亞慶 仇煥廣

我國能源消耗需求的增加和環(huán)境污染壓力的加大，使得沼氣作為一種可再生能源日益受到重視。2000年以來，我國政府對(duì)沼氣項(xiàng)目的補(bǔ)貼幅度逐年增加，農(nóng)村沼氣快速發(fā)展。2001～2010年中央政府對(duì)沼氣建設(shè)累計(jì)投資248.2億元，其中182.7億元用于農(nóng)村戶用沼氣建設(shè)，占國家沼氣投資總額的74%。在市場(chǎng)需求和相關(guān)政策的推動(dòng)下，我國農(nóng)村戶用沼氣池從2000年的848萬戶快速發(fā)展到2009年的3507萬戶。根據(jù)《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》，到2020年我國沼氣年利用總量將達(dá)到440億立方米，其中農(nóng)村沼氣利用量將達(dá)到300億立方米。

雖然我國農(nóng)村沼氣建設(shè)在國家優(yōu)惠政策和投資的推動(dòng)下迅速發(fā)展，然而這些投資的效果如何還存在一些爭(zhēng)論。一些研究認(rèn)為我國的沼氣利用效率很低，部分地區(qū)的沼氣池利用率只有40%左右，因此政府每年20多億元的農(nóng)村沼氣建設(shè)存在嚴(yán)重的資源浪費(fèi)；而一些官方的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)卻顯示我國沼氣的使用效率較高。如農(nóng)業(yè)部的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)2000～2009年，我國農(nóng)村戶用沼氣池平均利用率高達(dá)92%。

我國已經(jīng)是世界上最大的農(nóng)村戶用沼氣池保有國，然而在沼氣建設(shè)取得巨大成就的同時(shí)，我國農(nóng)村戶用沼氣發(fā)展也存在一些制約因素。我國農(nóng)村戶用沼氣池發(fā)展現(xiàn)狀如何？我國沼氣池利用效率到底處于何種水平？哪些因素影響農(nóng)戶沼氣利用效率？對(duì)這些問題的準(zhǔn)確回答都對(duì)我國未來沼氣發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。本文首先介紹我國農(nóng)村戶用沼氣的發(fā)展情況，然后利用全國5省實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)分析了我國農(nóng)村沼氣利用效率以及影響農(nóng)村戶用沼氣利用效率的因素等，最后提出了促進(jìn)我國農(nóng)村戶用沼氣健康發(fā)展的政策建議。

我國農(nóng)村戶用沼氣發(fā)展與相關(guān)政策演變

20世紀(jì)50年代末到80年代初，我國農(nóng)村沼氣曾興起兩次建設(shè)高潮，但均因技術(shù)不成熟等諸多因素制約而出現(xiàn)回落。20世紀(jì)80年代到2000年，政府加大了對(duì)沼氣事業(yè)的科研投入，鼓勵(lì)沼氣發(fā)展的政策性文件相繼出臺(tái)，我國農(nóng)村戶用沼氣以年均增長(zhǎng)4.6%的速度平穩(wěn)發(fā)展。2000年以來，我國沼氣事業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展的新階段。2001～2009年，我國農(nóng)村戶用沼氣池從848萬戶發(fā)展到3507萬戶（年末累計(jì)），年均增長(zhǎng)率高達(dá)17.1%，沼氣占農(nóng)村生活能源的比例由2000年的0.4%上升到2009年的2%，已經(jīng)成為重要的農(nóng)村生活能源。

2000年以來我國農(nóng)村戶用沼氣的快速發(fā)展得益于國家政策的大力扶持，尤其是補(bǔ)貼政策的支持。2001年，為了促進(jìn)農(nóng)村小型公益設(shè)施建設(shè)，財(cái)政部下發(fā)了《農(nóng)村小型公益設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助資金管理試點(diǎn)辦法》，明確提出要利用中央財(cái)政對(duì)沼氣項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)助。根據(jù)該文件，農(nóng)業(yè)部出臺(tái)文件將沼氣建設(shè)列為農(nóng)村能源重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。2003年，為了解決農(nóng)村戶用沼氣融資困難問題，國家推出了農(nóng)村沼氣建設(shè)國債項(xiàng)目，并出臺(tái)了《農(nóng)村沼氣建設(shè)國債項(xiàng)目管理辦法》。此后中央政府對(duì)沼氣補(bǔ)助的金額大幅度提高，補(bǔ)貼范圍也進(jìn)一步擴(kuò)大。中央政府在加大對(duì)沼氣投資力度的同時(shí)，也要求地方政府增加對(duì)農(nóng)村沼氣發(fā)展的補(bǔ)貼?！掇r(nóng)村沼氣建設(shè)國債項(xiàng)目管理辦法》要求，地方政府應(yīng)具有相應(yīng)的資金配套能力，申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，地方政府要出具配套資金承諾證明。實(shí)施農(nóng)村沼氣國債項(xiàng)目之后，我國陸續(xù)出臺(tái)了一批政策規(guī)范農(nóng)村戶用沼氣的發(fā)展，其中《可再生能源法》的頒布將發(fā)展沼氣提高到國家發(fā)展可再生能源的戰(zhàn)略高度。《全國農(nóng)村沼氣工程建設(shè)規(guī)劃（2006～2010）》進(jìn)一步明確了“十一五”期間我國農(nóng)村戶用沼氣的發(fā)展目標(biāo)、規(guī)劃布局及投資金額。

隨著農(nóng)村戶用沼氣補(bǔ)貼政策的完善，我國沼氣補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也持續(xù)提高。2002年國家開始對(duì)農(nóng)村戶用沼氣進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為西部地區(qū)每戶補(bǔ)助500元，中部地區(qū)每戶補(bǔ)助400元，東部地區(qū)每戶補(bǔ)助300元，但補(bǔ)貼僅限于個(gè)別沼氣示范縣。2003年，隨著沼氣國債項(xiàng)目的出臺(tái)，對(duì)實(shí)行國債項(xiàng)目地區(qū)的農(nóng)戶補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為：西北、東北每戶補(bǔ)助1200元，西南地區(qū)每戶補(bǔ)助1000元，其他地區(qū)每戶補(bǔ)助800元，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)大幅提高。2009年，中央對(duì)農(nóng)村戶用沼氣的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高，而且各地區(qū)補(bǔ)貼金額的差距也逐步拉大，對(duì)東北、西部地區(qū)每戶補(bǔ)助1500元，對(duì)中部地區(qū)每戶補(bǔ)助1200元，對(duì)東部地區(qū)每戶補(bǔ)助1000元。補(bǔ)貼金額的提高以及補(bǔ)貼范圍的擴(kuò)大直接導(dǎo)致補(bǔ)貼總額的大幅度提高。2001～2010年中央政府對(duì)沼氣建設(shè)的累計(jì)投資達(dá)248.2億元，其中對(duì)農(nóng)村戶用沼氣的投資額達(dá)到182.7億元。2008年之前，農(nóng)村戶用沼氣是中央主要的補(bǔ)貼對(duì)象，占中央沼氣財(cái)政投資份額的90%以上，2008年開始，農(nóng)村戶用沼氣占中央沼氣補(bǔ)貼總額的比例雖然有所下降，但補(bǔ)貼金額仍保持較高的水平，尤其是2008年，中央對(duì)農(nóng)村戶用沼氣的投資金額高達(dá)49億元，補(bǔ)貼農(nóng)戶近420萬戶。

我國農(nóng)村戶用沼氣池利用效率

為了較為全面地了解我國農(nóng)村戶用沼氣發(fā)展情況和利用效率，2010年筆者對(duì)我國吉林、河北、安徽、四川和云南5省的1099戶農(nóng)戶展開深入調(diào)查。在所調(diào)查的1099戶農(nóng)戶中，有204戶建了沼氣池，建池比例為18.6%，與農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（19.6%）非常接近。

我們采用兩個(gè)指標(biāo)來衡量我國農(nóng)村戶用沼氣的利用效率。一個(gè)指標(biāo)是“沼氣池使用率”，即當(dāng)年在使用的沼氣池占所有已建成沼氣池的比例；第二個(gè)指標(biāo)是“沼氣池使用效率”，即農(nóng)戶沼氣池實(shí)際使用時(shí)間占當(dāng)?shù)刈匀粭l件下每年最長(zhǎng)可用時(shí)間的比例。例如，如果當(dāng)?shù)刈匀粭l件下沼氣年產(chǎn)氣時(shí)間為10個(gè)月，而農(nóng)戶沼氣使用時(shí)間為1個(gè)月，則樣本農(nóng)戶沼氣使用效率為10%。

調(diào)查結(jié)果表明在204戶建有沼氣池的農(nóng)戶中，只有156戶農(nóng)戶在使用沼氣池，即從所調(diào)查的5個(gè)省的平均情況來看，農(nóng)村戶用“沼氣池使用率”為76.5%。從分省的情況來看，云南農(nóng)村戶用沼氣池使用率最高，達(dá)到91.3%。四川和河北省的沼氣使用率分別為78.1%和60%，安徽和吉林兩省農(nóng)戶沼氣使用率較低，分別為45.5%和29.4%。由于我們所調(diào)查的絕大多數(shù)沼氣池是在2000年之后建成的，因而大多數(shù)廢棄不用的沼氣池并不是因?yàn)槟昃檬薅Ｓ谩?/p>

從農(nóng)村戶用“沼氣池使用效率”來看，所調(diào)查5省的平均農(nóng)村戶用沼氣池的使用效率為64.8%，最高的是云南和四川兩省，分別為81.9%和62.9%，其次是河北和吉林，分別為60%和37.9%，最低的是安徽省，沼氣池使用效率僅為12.9%。我國各地自然環(huán)境、沼氣原料供應(yīng)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，導(dǎo)致了各區(qū)域沼氣利用水平差異巨大。

影響我國農(nóng)村戶用沼氣池利用效率的因素

我們進(jìn)一步通過計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型估計(jì)了不同因素對(duì)我國農(nóng)村戶用沼氣池利用效率的影響。研究結(jié)果表明：政府的沼氣補(bǔ)貼政策一方面可以提高我國農(nóng)村戶用沼氣池的總體利用率，但另一方面，對(duì)已建成沼氣池的使用效率具有負(fù)面影響。從全國的平均情況來看，沼氣池補(bǔ)貼比例提高1%會(huì)使農(nóng)戶建設(shè)沼氣池的比例提高0.3%，進(jìn)而促進(jìn)全社會(huì)沼氣利用率增加0.20%；而補(bǔ)貼比例提高1%同時(shí)會(huì)導(dǎo)致已建成沼氣池的使用效率下降0.47%，進(jìn)而使全社會(huì)沼氣池的利用率下降0.08%。從兩種影響的加總情況來看，沼氣池補(bǔ)貼比例提高1%會(huì)使全社會(huì)的沼氣利用率提高0.12%。補(bǔ)貼比例的提高使得農(nóng)戶棄用沼氣池的機(jī)會(huì)成本減小，導(dǎo)致已建成沼氣池使用效率下降，究其深層次原因則可能是沼氣補(bǔ)貼對(duì)象出現(xiàn)偏差，即補(bǔ)貼很可能給了實(shí)際上并不非常需要沼氣的農(nóng)戶，而實(shí)際需要沼氣的農(nóng)戶可能因?yàn)槭杖氲偷仍蚨鵁o法建池。因?yàn)榇蟛糠值貐^(qū)政府補(bǔ)貼只占沼氣池建設(shè)成本的一部分，另一部分需要農(nóng)戶個(gè)人出資；此外，我們所調(diào)查的大部分地區(qū)，農(nóng)戶需要先墊資修建沼氣池，政府補(bǔ)貼次年才會(huì)到位，這種補(bǔ)貼方式直接影響了貧困農(nóng)戶的建池積極性。

同時(shí)，我們的研究還表明隨著收入水平的提高，農(nóng)戶沼氣池的使用效率也隨之降低。由于富裕農(nóng)戶可能更傾向于使用其他能源，這意味著通過直接補(bǔ)貼建沼氣池的做法可能并不能起到提高富裕農(nóng)戶使用沼氣的效果。從區(qū)域差異來看，丘陵地區(qū)的農(nóng)戶沼氣使用效率較高，山地和平原地區(qū)沼氣使用效率差異不大。相比較丘陵地區(qū)而言，山區(qū)可能有著更加豐富的傳統(tǒng)能源，如干樹枝、枯草等，而平原地區(qū)則可以以更低成本獲得外來能源，如煤炭、電力等。而在丘陵地區(qū)，既沒有山區(qū)豐富的傳統(tǒng)能源，也不能像平原一樣以較低成本獲得石化能源，因此，導(dǎo)致沼氣池的使用效率在丘陵地區(qū)較高。此外，年齡較大的農(nóng)戶，其沼氣池的使用效率也相對(duì)較高。

沼氣池建成時(shí)間對(duì)農(nóng)戶沼氣池使用效率有顯著影響。沼氣池建成時(shí)間越久，其使用效率越低。一方面，新建的沼氣池由于采用最新的技術(shù)，因而使用效率較高，另一方面，老舊沼氣池因?yàn)楣芾聿簧?、設(shè)備失修而造成其使用效率低下，因此政府可以通過加大農(nóng)村戶用沼氣后期的技術(shù)維護(hù)補(bǔ)助提高沼氣池的使用效率。

促進(jìn)我國農(nóng)村戶用沼氣發(fā)展的建議

我國農(nóng)村戶用沼氣在過去20年里取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，未來隨著能源短缺和環(huán)境保護(hù)壓力的增大，農(nóng)村戶用沼氣還有較大的發(fā)展空間。但是，我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，我國農(nóng)村戶用沼氣的發(fā)展也面臨著一系列的制約因素，例如，隨著農(nóng)村居民收入的提高，農(nóng)戶可能更愿意使用天然氣、電等清潔能源，使用沼氣的積極性可能會(huì)下降。另外，從沼氣生產(chǎn)的原料供應(yīng)來看，近幾年規(guī)模化養(yǎng)殖已經(jīng)成為我國畜牧業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)，畜禽散養(yǎng)農(nóng)戶逐年減少，如何獲得足夠的原料來支持沼氣生產(chǎn)也可能成為制約未來我國農(nóng)村戶用沼氣發(fā)展的一個(gè)重要因素。

基于目前我國農(nóng)村戶用沼氣發(fā)展中存在的問題和面臨的新形勢(shì)，我們建議政府相關(guān)部門對(duì)以下幾個(gè)方面的政策進(jìn)行調(diào)整，促進(jìn)我國農(nóng)村戶用沼氣的健康和高效發(fā)展。

一是調(diào)整我國農(nóng)村戶用沼氣補(bǔ)貼政策。低收入農(nóng)戶更愿意使用沼氣，而高收入的農(nóng)戶更傾向于使用液化氣等更為清潔和便捷的能源。因此，未來沼氣發(fā)展應(yīng)該更加側(cè)重于扶持貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶，富裕地區(qū)不應(yīng)再是農(nóng)村沼氣發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域。同時(shí)對(duì)于政府補(bǔ)貼支持下建立起來的沼氣池的使用效率要進(jìn)行定期的跟蹤評(píng)估，對(duì)沼氣池使用效率較低的地區(qū)，應(yīng)減少中央財(cái)政對(duì)這些地區(qū)沼氣建設(shè)的支持力度。

二是加強(qiáng)現(xiàn)有沼氣池的維護(hù)和后期的技術(shù)支持，是提高沼氣池使用效率的有效途徑。研究表明由于缺乏后期的管理和技術(shù)支持，大量的沼氣池處在閑置狀態(tài)。要提高現(xiàn)有沼氣池的使用效率，不僅需要加大對(duì)沼氣增溫設(shè)備等配套設(shè)施的建設(shè)，更需要農(nóng)村沼氣服務(wù)體系的建立和完善。

三是無論是出于環(huán)境保護(hù)的目的，還是出于提供潔凈能源的考慮，國家應(yīng)出臺(tái)鼓勵(lì)畜禽糞便循環(huán)利用的政策和補(bǔ)貼措施，鼓勵(lì)畜禽養(yǎng)殖農(nóng)戶建設(shè)和使用沼氣。同時(shí)，進(jìn)一步完善、細(xì)化可再生能源發(fā)展的政策法規(guī)，培育、規(guī)范沼氣利用市場(chǎng)。制定沼氣發(fā)電上網(wǎng)細(xì)則，核算沼氣發(fā)電上網(wǎng)成本，對(duì)沼氣工程發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)予以財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，強(qiáng)制電網(wǎng)企業(yè)收購沼氣發(fā)電。