澳大利亞維多利亞州制度路徑依賴對水市場效率的影響

［澳大利亞］ E.哈里斯

1 概述

制度影響資源使用者的動機，因為他們建立了“游戲規(guī)則”。概況地講，制度包括正式的法規(guī)和非正式的社會規(guī)范，其中社會規(guī)范由個人的行為和社會的相互作用構(gòu)成。在不同時期、不同背景下出現(xiàn)了多種制度框架。本文主要分析其中兩個對產(chǎn)生“游戲規(guī)則”有效的制度安排:政府和市場。從一種制度安排到另一種制度安排的變遷，制度路徑依賴可能引起制度僵化，在短期內(nèi)可能造成一些負面影響。具體來說，從政府到市場的轉(zhuǎn)變可能對經(jīng)濟效益產(chǎn)生潛在的短期負面影響，因為前者努力使改革進程順利，但沒有從根本上消除游戲規(guī)則對用戶產(chǎn)生的高度不確定性。

研究以澳大利亞維多利亞州為例，重點分析路徑依賴約束市場結(jié)果的影響。2000年，學(xué)者查倫研究了制度路徑依賴對澳大利亞水部門的影響，強調(diào)了國家間要堅持共享水資源。本文采用了一種與其相似的方法。許多文獻探討了澳大利亞維多利亞州水資源分配和水價從“指令和控制”政策到市場化的轉(zhuǎn)變。這些研究強調(diào)在不同區(qū)域市場對經(jīng)濟、社會和文化的不同影響。

本文分析概述了維多利亞州灌溉用水權(quán)和水價從政府到市場的轉(zhuǎn)變，以確定短期內(nèi)約束市場效率的制度路徑依賴因素。維多利亞州是澳大利亞第一個全面引入市場機制、政府資助灌溉的州，其制度安排是研究的重點。維多利亞州采用的管理模式，隨后在澳大利亞大多數(shù)州得到了應(yīng)用，包括新南威爾士、南澳大利亞和西澳大利亞州。后來所有州都引入了水市場機制。維多利亞州需要更大的市場自由化，以實現(xiàn)該制度方案下可達到的潛在最大效益，但這些效益必須在用戶層面與制度不穩(wěn)定帶來的不確定性影響保持平衡。此外，制度鎖定將影響自由化的程度，所以水市場不能達到理論上預(yù)期的完美均衡。

20世紀初，維多利亞州政策制定者認識到農(nóng)業(yè)發(fā)展是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，而農(nóng)業(yè)發(fā)展的前提則需要配套大規(guī)模的灌溉工程。政府管理被認為是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟最合適的方法。此外，作為具有非純公共物品特性的水，不能明確界定其私有權(quán)利，所以需要政府分配權(quán)利和定價，以克服非排他性的問題。在1905/06～1983/84年集中管理時期，出現(xiàn)了幾個問題，主要包括:①水權(quán)過多地下放給個體農(nóng)民和水價低于邊際成本引起內(nèi)河鹽度增加;②灌溉主管部門收益不足以維持基礎(chǔ)設(shè)施運行的維護費用，引起輸水和滲漏損失;③整個州許多河流系統(tǒng)的河岸棲息地環(huán)境受到破壞。此外，對有限水資源的競爭日益激烈，水資源短缺給制度范例增加了挑戰(zhàn)，這直接導(dǎo)致了20世紀80年代水市場的引入。

水市場不但允許農(nóng)民在歸屬地進行水交易，而且還可以與其他區(qū)域的灌溉者進行水交易。在沒有實質(zhì)性和監(jiān)管約束的情況下，水資源再分配給高產(chǎn)出用戶，水市場可以獲得較高的效益。2010年國家水務(wù)委員會(NWC)指出，南部的墨累-達令流域2008～2009年期間水交易產(chǎn)生國內(nèi)生產(chǎn)總值2.2億美元。然而，一些潛在的收益受到制度路徑依賴因素的約束。制度路徑依賴主要體現(xiàn)在以下3個方面:①強制性地實施管理規(guī)則，以降低灌溉者的改革成本;②限制高鹽度地區(qū)的水交易;③目前輸水系統(tǒng)空間的限制，妨礙了部分地區(qū)之間的水交易。

2 制度路徑依賴

當經(jīng)驗、技術(shù)或相對價格屈服于新的、更有效的配置時，將發(fā)生制度變遷。一般情況下，當事人認識到在新的制度安排下他們能夠生活富裕時，通過學(xué)習(xí)將引起制度變遷。無論是通過私人承包改變制度，或者通過群眾游說政策制定者改變現(xiàn)有的框架，均會發(fā)生制度變遷。經(jīng)濟學(xué)家為了更好地理解這些變化是怎樣和為什么發(fā)生的，做了大量而具體的工作。

路徑依賴對新框架預(yù)期的結(jié)果發(fā)揮了很重要的作用，以前的制度安排明顯會影響制度變遷。其原因是缺乏一個完美的未來市場，個人不能及時預(yù)測決策的準確結(jié)果。換句話說，制定每一個決策時都會產(chǎn)生一個鎖定因素，以至于路徑軌跡一旦建立之后，再去改變將會付出很大的代價。

《灌溉法案》(1886年)對產(chǎn)權(quán)和灌溉組織有4個方面的重要影響:①該法案第五條取代了普通法的河岸權(quán)，河岸權(quán)結(jié)合了水權(quán)和土地權(quán)，為家畜和居民生活法定權(quán)利擁有的資源;②第四條賦予群體水資源的使用權(quán);③第十二條要求擁有一半土地的眾多所有者請求政府資助他們地區(qū)的灌溉計劃;④第三十五條的(3)和(9)為政府批準和資助的地方灌溉工程建設(shè)和管理提供指導(dǎo)。地方管理的失敗直接導(dǎo)致對中央政府機構(gòu)，即維多利亞州河流供水委員會(VSRWSC)領(lǐng)導(dǎo)下的灌溉重新定局。

最近轉(zhuǎn)向依賴水市場可以追溯為兩個因素:①在20世紀60年代，認可維多利亞州內(nèi)河鹽度顯著增加;②水務(wù)部門發(fā)展到成熟階段，通過政策激勵區(qū)灌溉方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。制度調(diào)整(取消了土地和水資源所有權(quán)之間的關(guān)系)被認為是限制灌溉部門造成環(huán)境和經(jīng)濟成本的合適方法。

3 灌溉事務(wù)的政府管理

經(jīng)濟學(xué)家基于競爭尺度和排他性將商品進行了分類。在分類系列的末端標有“純”字的公共商品，具有非競爭性和非排他性。如果一件商品是非競爭性的，其個人消費不會減少供他人消費的數(shù)量。如果一件商品是非排他性，個人不能阻止另一個人消費這件商品。市場不存在這些商品，因為不能劃定私有財產(chǎn)權(quán)。因此，民營企業(yè)沒有動因提供純公共商品，因為他們無法內(nèi)化產(chǎn)生的完整收入流。在這種情況下，市場不能對這些資源進行定價和轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)，為此政府將接手這一工作。政府全面貫徹執(zhí)行的能力使供應(yīng)這些物品更有效。

因為資源是混合的公共物品，不能為其分配私有產(chǎn)權(quán)，從而造成地方市場失靈，因此傳統(tǒng)上政府是制定水價和分配水權(quán)的最佳機構(gòu)。政府由于強制性地壟斷了市場，因此它能夠克服非排他性的問題。在20世紀的大部分時期，維多利亞州政府水權(quán)分配和灌溉水定價的持久性反映了這種傳統(tǒng)的觀點。然而，政府機構(gòu)可能導(dǎo)致政府失靈造成的效率損失。根據(jù)俘獲理論，政府失靈是由于政府部門保護部門自身利益的結(jié)果。政府失靈會導(dǎo)致經(jīng)濟體內(nèi)資源配置不當。

維多利亞州政府管理水事務(wù)有兩個主要目標:①促進灌溉面積的擴大，支撐經(jīng)濟發(fā)展;②內(nèi)陸干旱區(qū)農(nóng)民遠離干旱。根據(jù)《水法》(1905年)設(shè)立的法定機構(gòu)，即VSRWSC，1905/06～1983/84年負責(zé)分配水權(quán)和制定供給灌區(qū)所有水的水價。針對一對一計算確定的土地所有權(quán)，VSRWSC采取“水權(quán)”的形式分配水，所以視每英畝地為可灌溉地，因此農(nóng)民都可以分得1英畝-英尺(1234 m3)的水。這種分配未考慮當?shù)鼐唧w因素，例如可能降低土地灌溉潛能的地形或土壤類型等因素，這導(dǎo)致了水資源配置不當，因為考慮到地形、土壤類型和種植作物，農(nóng)民得到的水可能過多或過少。水權(quán)與土地權(quán)緊密相關(guān)，不能單獨進行買賣，因此，水資源配置不當是無法彌補的。

VSRWSC制定的水價政策要求農(nóng)民為規(guī)定的最小水量付款，不管他們是否使用這部分水。因此，促使農(nóng)民用完這部分水，即使這可能比他們生產(chǎn)需要的最佳水量大。這些誘因是由于曲解了支持集約生產(chǎn)的要素組合，以及將農(nóng)業(yè)擴展到低產(chǎn)經(jīng)濟作物的邊際地帶。水利用程度導(dǎo)致水資源下降高于其最佳水平。此外，過度澆灌導(dǎo)致典型負外源性的內(nèi)河鹽化。個體灌溉者不承擔(dān)外部成本，而是蔓延至整個經(jīng)濟，因為水質(zhì)惡化導(dǎo)致產(chǎn)出減少，并對魚類和濕地等產(chǎn)生不利影響。

低于邊際成本的定價復(fù)合了由最小水量定價體系導(dǎo)致的內(nèi)河水鹽化成本。低于邊際成本定價意味著價格不能反映供應(yīng)成本，因此，供應(yīng)商無法收回生產(chǎn)成本。就水權(quán)而言，這僅僅意味著收入低于供應(yīng)、管理和系統(tǒng)維護的成本。如果收入低于總經(jīng)營成本，水務(wù)部門必須依靠政府從總收入撥出額外的資金，以支持其活動。換句話說，水務(wù)部門必須由納稅人給予資助才能運營。VSRWSC年度報告顯示，制定的水價低于水務(wù)部門在維修、管理和減少鹽度設(shè)施投資上產(chǎn)生的必要收入。1939/40～1979/80年，VSRWSC每一份報告都記錄了由于水價低于邊際成本定價，需要人均補貼來支持灌溉部門。

因此，維多利亞州灌溉發(fā)展的成本分攤至全部納稅人，而受益卻集中在農(nóng)村地區(qū)。這種補貼除支付“注銷”VSRWSC資產(chǎn)負債表的基礎(chǔ)設(shè)施支出之外，還被轉(zhuǎn)移到政府資產(chǎn)負債表的基礎(chǔ)設(shè)施支出。這些都意味著灌溉者不必為所做的工作付費，增加了從城市到農(nóng)村部門的轉(zhuǎn)移收入。隨著時間的推移，雖然注銷VSRWSC資產(chǎn)負債表的支出下降了，但政府吸納的數(shù)額增加了。這表明在VSRWSC管理期間從城市到農(nóng)村的收入轉(zhuǎn)移越來越大。此外，水價沒有隨著灌溉基礎(chǔ)設(shè)施的投入相應(yīng)增加，VSRWSC各年度報告均指出收費太低，其中1940/50年“遠低于彌補各區(qū)費用的必需要求”。

受水價持續(xù)低于邊際成本的影響，VSRWSC要受制于政府預(yù)算自由裁量權(quán)，政府預(yù)算自由裁量權(quán)關(guān)系到VSRWSC每年可以獲得的資金量。因此，VSRWSC不能獲得足夠的資金來支持基礎(chǔ)設(shè)施的維護。這導(dǎo)致供水管網(wǎng)狀況惡化，造成輸送和滲漏損失。此外，基礎(chǔ)設(shè)施缺乏維護，受內(nèi)河鹽度增加影響，更容易老化。

VSRWSC水權(quán)分配和定價決策的結(jié)合，把大量成本強加于維多利亞州經(jīng)濟。這些費用有兩種形式:①與內(nèi)河鹽度上升有關(guān)的環(huán)境成本，內(nèi)河鹽度上升降低了灌溉部門的生產(chǎn)力，損壞基礎(chǔ)設(shè)施，影響河流生境;②財務(wù)支出導(dǎo)致城市和農(nóng)村部門之間大量的收入轉(zhuǎn)移。專家認為這些問題是政府失靈的體現(xiàn)。在某種程度上，水市場近期引入的目的是糾正這些歷史問題。

4 制度路徑依賴和水市場

20世紀80年代以來，澳大利亞許多州已引入水市場機制。其目的是減少與中央集權(quán)式水價、權(quán)利分配相關(guān)的效率損失，并改善環(huán)境。取消土地和水資源所有權(quán)之間的關(guān)系意味著，一個多世紀以來，首次將水與土地分離開來進行交易。相比命令和控制政策略，市場有幾個優(yōu)勢，包括:①從低價值產(chǎn)品向高價值產(chǎn)品進行水交易，提高用水效率;②水務(wù)部門潛在更多的成本回收;③產(chǎn)生的多余的水，可能用于滿足環(huán)境需求，如改善河道內(nèi)流量。

然而，制度路徑依賴需要施加大量的管理約束，同時也創(chuàng)造了目前維多利亞州水市場運作的有形約束。目前市場上主要的管理約束是對永久交易和高鹽度地區(qū)的法規(guī)限制。永久交易是一個農(nóng)民將部分或全部水權(quán)(權(quán)利)永遠轉(zhuǎn)讓給別人。在任一季節(jié)之初，法規(guī)限制交易的凈水量占區(qū)域水權(quán)總量的4%。這樣做是公平的，以減小水轉(zhuǎn)出一個地區(qū)的比例，防止閑置資產(chǎn)，否則會增加剩余用水戶的效用成本。

保護農(nóng)民不承擔(dān)灌溉系統(tǒng)維護和管理的實際成本的這一歷史性策略，意味著決策者普遍面臨非常低的灌溉使用費用。如果水被賣出該地區(qū)，灌溉者將被迫承擔(dān)日益增加的灌溉使用費用，很多部門將無利可圖。在這種情況下，可能的結(jié)果將是灌溉部門退出該系統(tǒng)，減少供水。這將產(chǎn)生連帶效應(yīng)，其他用戶也跟著退出該系統(tǒng)，導(dǎo)致退出數(shù)量增加。總體影響是供水減少，從而影響經(jīng)濟增長。很明顯需要規(guī)則限制這些影響，即使在短期內(nèi)將降低市場效率。隨著時間的推移，這些約束逐步消除時，同時會受到其他的約束，這樣市場可能會達到其獨特的長期均衡。

關(guān)于高鹽度和低鹽度影響區(qū)之間的交易制度，包括非常規(guī)的鹽稅，短期內(nèi)也阻礙了效率收益。鹽稅作為一種庇古稅，旨在確保交易商內(nèi)化水交易導(dǎo)致高鹽度區(qū)鹽度增加的費用。高鹽度是低水價和集中分配權(quán)利的產(chǎn)物。征稅的結(jié)果是在較高的影響區(qū)通過提高水價改變交易，同時在較低的影響區(qū)降低水價。高鹽度影響區(qū)向低鹽度影響區(qū)交易水權(quán)，缺乏污染補貼，因此，兩區(qū)域之間是次優(yōu)交易。這是因為與區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)讓相比，稅收增加刺激跨區(qū)域轉(zhuǎn)讓。水的利用從低價值產(chǎn)品向高價值產(chǎn)品轉(zhuǎn)移，鹽度可能減少，并假定采用節(jié)水技術(shù)限制高價值產(chǎn)品最大化用水。通過市場機制，并結(jié)合其他的管理策略實現(xiàn)整體用水量減少。

灌溉系統(tǒng)自身基礎(chǔ)設(shè)施不完善是限制交易的物質(zhì)因素，這些制約因素源于最初的設(shè)計，該設(shè)計是根據(jù)需要定點定量供水。擴建基礎(chǔ)設(shè)施的初衷是為新定居在干旱區(qū)的人們通過政府資助的干渠工程提供灌溉用水。渠道設(shè)計能力限于滿足通過系統(tǒng)輸送到特定目的地的需水量。此外，依靠重力系統(tǒng)，根據(jù)地形特征輸送水。一旦進入交易，容量極限和重力供水系統(tǒng)制約了基礎(chǔ)設(shè)施，限制了一個區(qū)域到另一個區(qū)域進行水交易的能力。例如，在古爾本-墨累河(Goulburn-Murray)灌區(qū)，只有一種使水從古爾本輸送到墨累河的方法。此外，基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸產(chǎn)生，其中最值得注意的是，墨累河在巴爾馬(Barmah)穿過古爾本渠道，稱為“巴爾馬扼流”。這些系統(tǒng)設(shè)計缺陷嚴重妨礙了交易效率的提高，并導(dǎo)致一些地區(qū)出現(xiàn)溢價。這將對市場潛在的效率收益產(chǎn)生長期的影響。

5 結(jié)論

維多利亞州水市場的引入論證了制度路徑依賴的影響，制度和物質(zhì)約束通過抑制或阻止水交易以限制效率的提高。在某種程度上，制度約束有助于降低與市場調(diào)整相關(guān)的成本，從而限制了由制度變遷引起部門在短期內(nèi)潛在加大的負面影響。物質(zhì)約束是一個在制度框架下設(shè)計的真實系統(tǒng)，該制度框架連接土地和水資源所有權(quán)。因此，在以前的制度安排下作出的決策對當前水市場效率最大化發(fā)揮了重要作用。然而，隨著時間的推移，很可能消除目前降低效率收益的部分約束，以便將來這些收益有所增加?？偟膩碚f，受制度路徑依賴的影響，維多利亞水市場預(yù)期會具有區(qū)位特點和特定的環(huán)境特點，這在理論上是預(yù)料不到的。