試論我國水務市場的發(fā)展趨勢

□ 杭 東

在工業(yè)化、城市化快速推進的過程中，水資源緊缺、水災害加劇、水環(huán)境惡化的趨勢愈演愈烈。要想解決上述問題，需要先進的技術，更需要管理體制的改革。水管理體制改革可以按行政管理與市場運作兩個層面進行。從行政管理層面上講，水務部門是政府管理涉水事務的綜合性行政主管部門，是水務政策法規(guī)的貫徹執(zhí)行主體，對涉水行政事務實行統(tǒng)一管理，并對涉水活動進行全面監(jiān)督。從水務市場運作層面上講，市場主體要根據(jù)市場運作的機制，根據(jù)政府及水務管理機構(gòu)制定的規(guī)劃、規(guī)程、規(guī)范與標準、水務市場準入與運行規(guī)則進行操作，積極參與組建集水源建設、供水排水、污水處理為一體的水務企業(yè)。

一、國際水務一體化管理現(xiàn)狀

（一）管理體制

目前國外有兩種水行政管理模式: 一種是美國的水市場模式，一種是法國的水協(xié)商模式。美國實行私有制，聯(lián)邦政府對水的管理主要集中在水權的管理上，至于供水、配水的管理，主要是通過市場自發(fā)地調(diào)節(jié)和民間機構(gòu)的運作。水權作為私有財產(chǎn)在美國可以自由轉(zhuǎn)讓，在程序上類似不動產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓。法國水管理分4個等級( 國家級、流域級、地區(qū)級、地方級)，又涉及許多相關部門( 農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、工業(yè)部)，協(xié)調(diào)管理極為重要。在水管理活動中，國家水資源委員會、流域委員會、流域水務局等機構(gòu)的成員包括政府各相關部門、用水戶、專業(yè)協(xié)會的代表，充分體現(xiàn)了民主協(xié)商制度，真正建立了有效的監(jiān)督管理機制，成為當今世界比較推崇的做法。

（二）管水模式

由政府或政府和國有企業(yè)投資建設水設施并負責運營，但伴隨的是缺乏競爭、效率低下甚至虧損。新的模式有私有化( 如美國、澳大利亞) 和特許經(jīng)營( 如法國) 兩種。法國在水設施無法私有化的地方，維持所有權不變，把經(jīng)營權交給私營企業(yè)，這樣可以引入競爭，提高效率。事實證明，政府與民營機構(gòu)聯(lián)手是管理城市水務的較好模式。

（三）管理形式

法國、英國、德國和荷蘭是水務管理比較好的國家，城市水資源的開發(fā)利用和保護工作全部由一個部門負責，水資源的水量、水質(zhì)真正做到了一體化管理。英、法兩國頒布一系列法令和制度要求水量水質(zhì)并重，取水必須事先得到許可，污水必須經(jīng)過處理，達到法律規(guī)定的水質(zhì)標準才能排入河流或湖泊。

（四）投資政策和水價機制

歐美等發(fā)達國家雖然是市場經(jīng)濟，但供水機構(gòu)管理和水價政策仍在政府的有效控制之內(nèi)。美國和加拿大政府規(guī)定供水機構(gòu)既不能盈利，也不讓其虧損，但必須保證投資的回收和略有盈余。供水工程的投資回收一般體現(xiàn)在水價構(gòu)成中的固定資產(chǎn)折舊費、管理成本和合理收益。污水處理工程投資回收一般體現(xiàn)在污水處理費或稅費中。在制定水價時，發(fā)達國家非常重視投入產(chǎn)出，按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事。英國水價的制定完全按市場經(jīng)濟條件下投入—產(chǎn)出模式運作，確保回收成本，并有適度盈余，國家設定一個價格上限進行宏觀調(diào)控。法國供水機構(gòu)在修建供水工程之前就將供水價格確定下來，并與用水戶簽訂合同，用合同相互約束，政府不再干預。

二、國內(nèi)水務一體化概況及水務市場發(fā)展趨勢

（一）國內(nèi)水務一體化概況

1.水資源的特性。從水資源開發(fā)利用來看，水源、制水、供水、污水處理、水資源保護是水資源開發(fā)利用大系統(tǒng)的各個子系統(tǒng); 從水的循環(huán)講，地表、地下，城市、農(nóng)村，工業(yè)、農(nóng)業(yè)都是水資源系統(tǒng)的各個子系統(tǒng)，相互緊密聯(lián)系，無法分割; 從水質(zhì)水量的角度看，質(zhì)與量是水資源的兩個固有屬性，兩者相互依存，相互作用;從系統(tǒng)的觀點出發(fā)，各個子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)性是系統(tǒng)效率的關鍵?？梢?，水資源管理是一項有內(nèi)在聯(lián)系、不可分割的系統(tǒng)性工作。

2.長期以來，我國實行的水資源管理體制是分部門管理，即水源工程由水利部門管理，供水與排水由城建部門管理，污水處理由環(huán)保部門管理。這種多部門分割管理的體制造成了我國水資源利用中，水資源的浪費與污染現(xiàn)象十分嚴重和突出。近幾年，雖然深圳、上海、北京、浙江和四川等省市的部分市、縣在水務一體化管理上進行了有益探索，但是在具體操作中很多地方出現(xiàn)了各種形式的“水務體制”。有只改其名、未有實質(zhì)性變動的水務局，也有水務局、水利局并存的情況。有的水務局并沒有實行統(tǒng)一的水資源管理，或僅受政府委托進行水行政管理，并非真正的執(zhí)法主體等。

3.水務一體化的優(yōu)越性。隨著水務一體化在我國的逐步實施，其優(yōu)越性主要表現(xiàn)為四個“可能”: 一是理順了水資源管理體制，使“多龍管水”變成“一龍管水”成為可能; 二是促進了城鎮(zhèn)的供水、排水、污水處理與防洪工程建設，使城鎮(zhèn)的供水、排水、污水處理與防洪工程建設從區(qū)域上統(tǒng)盤考慮成為可能; 三是有利于培育與完善水利基礎產(chǎn)業(yè)，使水利從單純的防洪保安、抗旱保農(nóng)業(yè)豐收為主的公益性基礎設施，向同時兼顧城鄉(xiāng)供水、旅游、養(yǎng)殖和排水治污等綜合經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為可能; 四是遵從了水資源管理的內(nèi)在規(guī)律，使國內(nèi)水務市場的健康、有序發(fā)展成為可能。

（二）國內(nèi)水務市場發(fā)展趨勢

1.水務政策。我國水務市場改革的規(guī)范發(fā)展始于2002年，即國家發(fā)改委、建設部、環(huán)保總局等單位出臺了一系列規(guī)范性文件之后開始的。建設部于2002年12月發(fā)布的《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，確定了允許外資、民資同時進入、共同競爭全國市政公用行業(yè)。財政部等五部門2002年4月聯(lián)合發(fā)布的《關于進一步推進城市供水價格改革工作的通知》中，對如何建立合理的水價形成機制，推進水價改革，污水處理費和水資源費的征收等方面提出了新的要求。

2.國內(nèi)水務市場動態(tài)。隨著國內(nèi)城市水務市場化的深入，水務市場上的投資主體豐富多樣，有國有企業(yè)、外資公司、上市公司、民營企業(yè)等等。各種市場化模式也被紛紛采用，有出讓股權、設立合資公司、經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓等。水務行業(yè)資本運作形式也呈現(xiàn)多樣化格局，有兼并、收購、轉(zhuǎn)讓、重組等。

3.國內(nèi)水務市場發(fā)展趨勢。國內(nèi)水務市場的發(fā)展趨勢總體體現(xiàn)為“七個化”:

一是給排水一體化。水務行業(yè)涉及范圍包括供水( 原水、自來水)、排水( 防汛、污水處理)和水利( 防洪排澇、防汛防臺安全) 等三大行業(yè)，它與燃氣、公共交通、電力等同屬公用事業(yè)類基礎性行業(yè)。

二是科技化。加大科技含量，加大研究與發(fā)展投資，企業(yè)與院校、研究機構(gòu)結(jié)盟。據(jù)統(tǒng)計，全球已經(jīng)有300多家擁有第一流水處理技術的大公司、大企業(yè)和研究機構(gòu)、大專院校加入到國內(nèi)的水處理新產(chǎn)品、新技術的戰(zhàn)略合作。國際上較為先進的自來水臭氧消毒和碳粉薄膜超過濾技術已進入中國市場并在個別水廠試用。蘇伊士集團技術部門負責人表示，像用噪音定位、聲音傳感等手段檢測控制水量流失的技術，在中國逐步成熟的自來水行業(yè)將會找到市場。

三是規(guī)模化。規(guī)模經(jīng)營與適度競爭相結(jié)合的水務經(jīng)營模式將成為發(fā)展方向，大型水務投資公司將成為中國水務市場的主力軍。為了與國外資本在水務產(chǎn)業(yè)領域相抗衡，上海成立了注冊資本為100 億元的上海水務資產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展公司，深圳市政府牽頭組建了規(guī)模達50 億元的深圳水務，北京首創(chuàng)集團也宣布成立注冊資本為40 億元的北京首創(chuàng)股份公司( 已上市)。同時，伴隨著大型水務集團的建立，民營企業(yè)也異?；钴S地出現(xiàn)在中小城鎮(zhèn)的水務市場上，成為中國水務市場最活躍的生力軍。

四是專業(yè)化。水務的生產(chǎn)運營向?qū)I(yè)化發(fā)展。水務生產(chǎn)運營包括水處理質(zhì)量控制、運營成本控制、專用設備維護保養(yǎng)、營銷服務和政府關系協(xié)調(diào)等，這當中的每項工作要求運營企業(yè)具備專業(yè)的工藝技術力量、成熟的管理體系、生產(chǎn)服務配套體系、管理人才和管理經(jīng)驗?？v觀國際水務市場四大巨頭( 威立雅、蘇伊士、泰晤士、柏林水務)，無一不將強大的技術、運營力量作為其核心競爭力。

五是國際化。洋水務依靠雄厚的資本、先進的技術和管理經(jīng)驗，在水務市場競爭中占有領先的地位。近年來，全球四大水務公司法國蘇伊士集團、威立雅環(huán)境集團( 原法國通用水務公司)、英國泰晤士水務公司、柏林水務先后登陸中國水務市場，特別是法國威立雅環(huán)境集團與中國多家城市大型水務公司進行了成功合作，具有良好的經(jīng)營業(yè)績，目前在中國的投資已經(jīng)超過100 億元。

六是外向化。打破地方保護，有實力的水務集團憑借資本、技術、經(jīng)驗及人才優(yōu)勢開始向其他地區(qū)進軍。

七是市場化。水務作為城市基礎設施建設的重要領域，價格聯(lián)動機制是發(fā)展趨勢之一。參照國際市場，一般水、電價格比為6:1，而我國僅為2:1左右。從發(fā)展趨勢上看水價進一步上漲已成必然趨勢，且未來幾年將呈現(xiàn)出快速增長態(tài)勢。為了建立完善的水價機制，上海在居民用水中首次引入階梯型水價: 第1 階梯確?；拘枨?，第2 階梯抑制超額消費，第3 階梯遏制奢侈浪費。其水價定價機制包括: 原水基本由政府投資提供，保本不盈利; 排水中政府投資部分保本不盈利，社會性投資適當盈利。自來水行業(yè)是保本微利，中國水價調(diào)整是一個較長的過程，但邊改革邊提價的趨勢是必然的。

21世紀被稱為“水的世紀”，水問題的嚴重性和重要性已日益成為社會各界的共識。中央和地方各級政府部門都把水問題提到重要位置，水務行業(yè)將成為中國未來發(fā)展最快的產(chǎn)業(yè)之一。