黑龍江省灌區(qū)管理與改革調(diào)研報(bào)告

□ 省農(nóng)田水利管理總站

灌區(qū)是國家糧、油、蔬菜生產(chǎn)的重要基地，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與農(nóng)民增收的基礎(chǔ)保障，是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵支撐、是區(qū)域生態(tài)環(huán)境的重要載體，是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施。灌區(qū)發(fā)展涉及到國家糧食安全、農(nóng)民增收、生態(tài)健康、社會(huì)和諧穩(wěn)定等諸多方面，應(yīng)站在解決“三農(nóng)”問題、建設(shè)節(jié)約型社會(huì)和小康社會(huì)的戰(zhàn)略高度審視大中型灌區(qū)發(fā)展的重要性，全面、系統(tǒng)、綜合地研究解決灌區(qū)改造與灌區(qū)管理中存在的問題。

一、灌區(qū)管理現(xiàn)狀

改革開放以來，我省水田灌溉事業(yè)飛速發(fā)展，截至2011年，全省水田灌溉面積已達(dá)到5 017萬畝，各類灌區(qū)工程作為農(nóng)業(yè)主要基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮了重要的作用。目前，全省共有大中小型灌區(qū)8 312處，其中30萬畝以上大型灌區(qū)35處，萬畝以上中型灌區(qū)300處。東北高寒區(qū)大米在國際市場(chǎng)相對(duì)看好，潛力很大，水田發(fā)展已成為我省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的第三次熱點(diǎn)，作為支撐全省水田穩(wěn)定和發(fā)展基礎(chǔ)的各類灌區(qū)工程得到有效發(fā)展。

（一）我省灌區(qū)管理經(jīng)歷了四個(gè)階段

第一階段，建國初期至1979年。由于我省是國家的糧食主產(chǎn)區(qū)，在以糧為綱政策的影響下，國家和群眾大搞農(nóng)田水利建設(shè)，投入迅速增加，很多農(nóng)田水利工程都是在那個(gè)時(shí)代修建的。但重建設(shè)，輕管理。

第二階段，1980年至1994年，提出建設(shè)管理兩手抓。在管理上重點(diǎn)開展灌區(qū)管理經(jīng)營機(jī)制改革，加強(qiáng)了灌區(qū)內(nèi)部管理責(zé)任制、經(jīng)營考核制度，但改革只限于灌區(qū)內(nèi)部職工和經(jīng)營機(jī)制，主要是對(duì)職工進(jìn)行全員考核和指標(biāo)考核，以及水價(jià)改革。

第三階段，1995年至1999年，開始探討小型灌區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革。灌區(qū)管理機(jī)制的改變，在一定程度上調(diào)動(dòng)了職工的積極性，減少了經(jīng)營性支出，強(qiáng)化了服務(wù)意識(shí)，但沒有解決體制原因帶來的深層次問題。1995年，在機(jī)電井和塘壩等小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的啟發(fā)下，五常市光輝鄉(xiāng)韓敏自辦小型提水站，蘿北縣鄭清和個(gè)人投資70萬元修建攔河壩開發(fā)水田，突破了小型灌區(qū)一直由國家集體管理的模式，開始出現(xiàn)民建、民管、民營。

第四階段，2000年至今，有重點(diǎn)地對(duì)大型灌區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行試點(diǎn)，同時(shí)帶動(dòng)中型灌區(qū)改革發(fā)展。在大型灌區(qū)工程國債投資建設(shè)過程中，推行了先進(jìn)國家的用水戶參與管理制度，即以渠道為單位的工程產(chǎn)權(quán)制度改革。此外，借鑒我省小型灌區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)一些處境艱難的中型灌區(qū)，我們也開始嘗試進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。

（二）我省灌區(qū)改革面臨的形勢(shì)

1.國家對(duì)灌區(qū)的基本定位。灌區(qū)大多是不以盈利為目的的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，其服務(wù)對(duì)象主要是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè)，主要任務(wù)是保障特殊商品——糧食棉花等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)。它的直接經(jīng)濟(jì)回報(bào)率較低，效益主要體現(xiàn)在社會(huì)效益和環(huán)境效益，屬公共工程范疇。因此，灌區(qū)在性質(zhì)上應(yīng)定位為獨(dú)立的非營利性組織。國務(wù)院出臺(tái)的《水利工程管理體制改革實(shí)施意見》把灌區(qū)定位為準(zhǔn)公益性水管單位。

2.灌區(qū)改革與國家農(nóng)業(yè)政策。灌區(qū)改革必須服務(wù)于解決“三農(nóng)”問題，必須適應(yīng)我國農(nóng)業(yè)弱質(zhì)、農(nóng)民弱勢(shì)和農(nóng)村落后這一基本國情。政府對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入屬于綠箱政策的范圍,是WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》許可的對(duì)農(nóng)業(yè)支持的方式,國家通過對(duì)灌區(qū)的投入可以降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本,提高農(nóng)產(chǎn)品的國際競(jìng)爭(zhēng)力。

灌區(qū)對(duì)我省糧食供給有著舉足輕重的影響，灌區(qū)改革與糧食安全息息相關(guān)。從長遠(yuǎn)看，灌區(qū)改革可以理順管理體制，激活運(yùn)營機(jī)制，優(yōu)化資源配置，降低農(nóng)業(yè)用水的成本和價(jià)格，使灌區(qū)內(nèi)的農(nóng)民在糧食生產(chǎn)上更加有利可圖，從而增加糧食生產(chǎn)能力。

3.灌區(qū)改革與可持續(xù)發(fā)展。首先，灌區(qū)改革有利于生態(tài)保護(hù)。改革將提高水資源的使用效率，避免對(duì)水資源的掠奪式利用，保護(hù)有限的水資源。運(yùn)行良好的灌區(qū)將促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，有利于動(dòng)植物更好地繁殖生長，有利于生態(tài)保護(hù)。其次，灌區(qū)改革有利于經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。灌區(qū)改革將首先通過經(jīng)濟(jì)手段合理調(diào)配供水，提高水資源的使用效益，創(chuàng)造最大的價(jià)值。通過改革，灌區(qū)已有的資產(chǎn)將得到更好的維護(hù)，吸引更多的資金投入到農(nóng)業(yè)水利設(shè)施上。此外，灌區(qū)改革有利于社會(huì)穩(wěn)定。改革實(shí)質(zhì)上是打破現(xiàn)有利益格局，從少數(shù)人得利轉(zhuǎn)向各方利益共享。農(nóng)民可享受更好的服務(wù)，更加合理的水價(jià)，政府可花更少的投入換來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)步增長。

4.我省小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革為灌區(qū)管理體制改革提供了基本經(jīng)驗(yàn)。我省在小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，總結(jié)和推廣了承包、租賃、拍賣、股份合作制等改革方式，出臺(tái)了一系列政策，確保了改革的健康發(fā)展，也為今天實(shí)施中小型灌區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革提供了成熟的經(jīng)驗(yàn)。盡管這兩者還有著很大的差別，具體情況也不盡相同，但小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革為中小型灌區(qū)管理體制改革奠定了認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，其作法有一定借鑒意義，有效縮短了灌區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革的思考和試驗(yàn)時(shí)間。在小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，灌區(qū)進(jìn)行了合理的延伸，按市場(chǎng)化運(yùn)作后，有更大的發(fā)展空間，可以建立供水批發(fā)商、零售商，可以逐步實(shí)行利潤水價(jià)與合同水價(jià)。

5.灌區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革需要進(jìn)一步深化。灌區(qū)工程現(xiàn)狀與水田灌溉發(fā)展實(shí)際要求還有很大差距。特別是管理方面，由于長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，管理機(jī)制大都比較僵化，人浮于事，吃大鍋飯，喝大鍋水的現(xiàn)象還較為普遍；工程基礎(chǔ)差，負(fù)債壓力大，灌溉成本居高不下，職工生活困難，生存出現(xiàn)了危機(jī)，發(fā)展后勁不足，缺少支撐農(nóng)業(yè)再發(fā)展的條件。灌區(qū)只有通過改革才能解決這些問題，才能求生存，求發(fā)展。農(nóng)村改革的實(shí)踐證明，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，適應(yīng)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展要求，有效地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的理論和實(shí)踐，已使我國的經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了重大變化，各行各業(yè)都在按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求構(gòu)建新的管理模式。從農(nóng)村看，延長了二輪土地承包期，原來國家經(jīng)營的化肥、農(nóng)藥、種子等生產(chǎn)資料，包括機(jī)耕服務(wù)體系全部實(shí)行了市場(chǎng)化、私營化供應(yīng)服務(wù)。水利工程作為土地附著物，水作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的一部分，“公管”體制和國營化“大鍋水”的管理與土地個(gè)體化經(jīng)營體制不相適應(yīng)。在加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)化服務(wù)環(huán)境中，只剩下包括灌區(qū)在內(nèi)的水利設(shè)施這一個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制孤立地?fù)踉谵r(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的叉路口，面對(duì)著來自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)各個(gè)方面的撞擊。從生產(chǎn)關(guān)系的角度來說，不相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系必然要阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展。只有改變生產(chǎn)關(guān)系，調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系中不適應(yīng)的部分，才能解放生產(chǎn)力。灌區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革，是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的要求，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

二、我省灌區(qū)改革存在的問題

（一）水管單位體制改革中“兩費(fèi)”沒有到位

“兩費(fèi)”落實(shí)不理想，減員增效與就業(yè)安置矛盾等問題制約了體制改革向前推進(jìn)。大中型灌區(qū)改革方案已經(jīng)當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)實(shí)施，很多的紅頭文件出了，但公益性人員經(jīng)費(fèi)和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)落實(shí)比例低，甚至有的職工沒有養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)?！皟少M(fèi)”落實(shí)不理想，主要原因是一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政承受能力有限。另外，有些地方政府重視不夠，對(duì)灌區(qū)的公益性定位認(rèn)識(shí)不足，對(duì)需要增加事業(yè)編制和財(cái)政支出的不支持，影響灌區(qū)管理體制改革的順利推進(jìn)。還有一些灌區(qū)的管理單位過去已轉(zhuǎn)為企業(yè)，重新變更為準(zhǔn)公益性單位難度很大，遇有政策性障礙。另外，鑒于目前社會(huì)就業(yè)壓力大，改革后精簡(jiǎn)下來的人員不能完全推向社會(huì)，強(qiáng)制下崗會(huì)給社會(huì)帶來不穩(wěn)定因素，而在灌區(qū)內(nèi)部完全安置又存在困難，減員增效與就業(yè)安置矛盾突出。

（二）水價(jià)改革推進(jìn)緩慢

目前，我省執(zhí)行一個(gè)灌區(qū)一個(gè)水價(jià)政策的規(guī)定。在過去的8年間，我們完成了12個(gè)大型灌區(qū)、34個(gè)中小型灌區(qū)的水價(jià)改革工作?！笆濉逼陂g計(jì)劃完成10處大型灌區(qū)和100處中型灌區(qū)的水價(jià)改革。到2015年，如果目標(biāo)順利完成，我省將有63%的大型灌區(qū)、30%的中小型灌區(qū)完成水價(jià)改革。

（三）農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)沒有真正發(fā)揮作用

我省農(nóng)民用水合作組織建設(shè)還相對(duì)滯后，開展的深度和廣度都不夠。一些灌區(qū)管理單位認(rèn)識(shí)跟不上形勢(shì)發(fā)展的需要，對(duì)用水戶參與灌溉管理和農(nóng)民用水合作組織的作用認(rèn)識(shí)還相當(dāng)不到位，協(xié)會(huì)規(guī)范程度還很低，協(xié)會(huì)與各方的關(guān)系還有待進(jìn)一步的理順和規(guī)范，協(xié)會(huì)的民主決策、群眾自愿的原則還沒有充分體現(xiàn)出來。主要問題表現(xiàn)為：

1.協(xié)會(huì)管理水平較低，有待于提高。灌區(qū)用水者協(xié)會(huì)是一項(xiàng)新生事物，成立時(shí)間較短，群眾基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)都比較薄弱，辦公條件也較差。由于協(xié)會(huì)工作人員大都來自農(nóng)民，文化素質(zhì)不高，管理能力、業(yè)務(wù)水平不強(qiáng)，加之沒有成型的管理模式可以借鑒，在一定程度上制約了協(xié)會(huì)的深入發(fā)展。

2.末級(jí)水利工程尚不配套，工程改造投入大，僅靠協(xié)會(huì)自身力量很難解決，還需要政府的扶持。末級(jí)渠系老化、失修嚴(yán)重，特別是田間工程配套率低，缺少控制性建筑物。把這樣的工程移交給用水者協(xié)會(huì)經(jīng)營管理，勢(shì)必加重協(xié)會(huì)及農(nóng)場(chǎng)職工的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，同時(shí)也嚴(yán)重影響用水戶參與灌溉管理的積極性。

3.用水者協(xié)會(huì)沒有正常的經(jīng)費(fèi)渠道。用水者協(xié)會(huì)是經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的非盈利組織，沒有利潤也就沒有資金積累，遇到干旱年份沒有水費(fèi)收入，也就沒有工程維護(hù)費(fèi)和協(xié)會(huì)人員的工資。組建用水者協(xié)會(huì)的主要內(nèi)容之一是工程配套，而工程配套所需資金往往成為推廣用水者協(xié)會(huì)一個(gè)難以解決的問題，對(duì)工程的正常維護(hù)有一定影響。

4.用水者協(xié)會(huì)運(yùn)作有待進(jìn)一步規(guī)范。農(nóng)民用水合作組織是農(nóng)民自己的組織，是經(jīng)過民主協(xié)調(diào)、大多數(shù)用水戶同意才組建的。其宗旨是互助合作、自主管理、自我服務(wù)，是不以營利為目的的社會(huì)性服務(wù)實(shí)體。而很多灌區(qū)管理單位把協(xié)會(huì)辦成了灌區(qū)的下設(shè)機(jī)構(gòu)，有的還和農(nóng)村組織機(jī)構(gòu)混在一起，其運(yùn)作很不規(guī)范。

5.協(xié)會(huì)登記注冊(cè)難，法人地位無法確立。一方面，灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)、用水戶協(xié)會(huì)沒有充分認(rèn)識(shí)到登記注冊(cè)對(duì)協(xié)會(huì)發(fā)展的意義，對(duì)登記注冊(cè)工作重視不夠，尋求注冊(cè)登記的努力不夠，方法不多。另一方面，相當(dāng)一部分地方民政部門沒有把用水戶協(xié)會(huì)登記注冊(cè)工作作為農(nóng)村民間組織管理的一項(xiàng)工作納入工作日程，造成登記注冊(cè)難?，F(xiàn)有的民間組織管理工作還沒有明確地把農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)作為一類登記主體提出來，水利部在推進(jìn)用水戶協(xié)會(huì)登記注冊(cè)上也沒有具體的工作措施。

三、灌區(qū)改革的基本思路與目標(biāo)

（一）指導(dǎo)思想

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹國務(wù)院水利工程管理體制改革精神，從我省水管單位發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，把解決當(dāng)前的突出問題與促進(jìn)水管單位可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來，通過深化管理體制和運(yùn)行機(jī)制的改革，加快以節(jié)水為中心的更新改造、續(xù)建配套步伐，激活灌區(qū)良性運(yùn)行、自我發(fā)展的內(nèi)在活力，全面提高用水效率和經(jīng)濟(jì)效益，為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供有力的支撐和保障。

（二）基本原則

著眼于優(yōu)化灌區(qū)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，改變產(chǎn)權(quán)單一的格局，形成以公有制為主體的多元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)模式；優(yōu)化灌區(qū)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，在確保灌區(qū)公益性資產(chǎn)充分發(fā)揮社會(huì)效益的同時(shí)，逐步提高經(jīng)營性資產(chǎn)的比例；優(yōu)化資源配置，推進(jìn)水管單位各種資源的規(guī)模化、集約化開發(fā)利用；堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)、循序漸進(jìn)，逐步建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的灌區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

（三）基本目標(biāo)

在“十二五”期間，基本完成灌區(qū)管理體制、經(jīng)營機(jī)制、產(chǎn)權(quán)制度、投資體制、價(jià)格體系、人事制度等方面的改革，初步建立產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)權(quán)明確的資產(chǎn)管理、監(jiān)督和營運(yùn)體系，確保國有資產(chǎn)保值增值；建立管養(yǎng)分離、決策民主、市場(chǎng)運(yùn)作、管理科學(xué)的經(jīng)營體系；建立多形式、多元化的投入體系，使灌區(qū)建設(shè)、維修、改造的投資渠道進(jìn)一步暢通；建立科學(xué)合理的供水價(jià)格體系，使灌區(qū)的運(yùn)行管理逐步實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)；建立靈活高效的人事、分配制度和社會(huì)保障體系，在水管單位形成人心穩(wěn)定、團(tuán)結(jié)向上的良好發(fā)展環(huán)境。

1.灌區(qū)“十二五”改革目標(biāo)。用5年時(shí)間，根據(jù)《水利工程管理體制改革實(shí)施意見》，鞏固大中型灌區(qū)體制改革取得的初步成果，屬公益性的部分爭(zhēng)取財(cái)政給予補(bǔ)助。灌區(qū)用水實(shí)現(xiàn)總量控制，定額管理，水價(jià)改革實(shí)施計(jì)量供水，按方收費(fèi)，價(jià)格逐步接近成本。對(duì)已建成的灌區(qū)，力爭(zhēng)在“十二五”期間分三步走：第一步，根據(jù)財(cái)政部和水利部發(fā)布的《水利工程管理單位定崗標(biāo)準(zhǔn)》，鞏固水管體制改革成果，實(shí)施干部、勞動(dòng)、分配制度改革，推行職工工資與崗位、技能、效益掛鉤辦法，實(shí)行重獎(jiǎng)重罰政策。第二步，根據(jù)財(cái)政部和水利部發(fā)布的《水利工程維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)》，在確定定額、定崗定員和合理核定水成本基礎(chǔ)上，加快各灌區(qū)管理單位的公益性、準(zhǔn)公益性經(jīng)費(fèi)的落實(shí)工作。第三步，在條件成熟后，把灌區(qū)現(xiàn)在的維修養(yǎng)護(hù)人員從管理機(jī)構(gòu)中分離出來,實(shí)行管養(yǎng)分離，組成經(jīng)濟(jì)實(shí)體，實(shí)行合同管理，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。對(duì)于新建的灌區(qū)首先成立基層用水者協(xié)會(huì)，選舉產(chǎn)生灌區(qū)用水者代表大會(huì)，確定灌區(qū)性質(zhì)，界定產(chǎn)權(quán)，明確責(zé)、權(quán)與義務(wù)，建立資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和民主決策機(jī)構(gòu)，然后向社會(huì)公開選擇運(yùn)營單位和維修養(yǎng)護(hù)單位，制定運(yùn)營服務(wù)和養(yǎng)護(hù)方案，經(jīng)民主決策機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后實(shí)施。按不同地區(qū)、不同類型,選擇一定數(shù)量具有代表性的灌區(qū)作為改革的試點(diǎn)單位，跟蹤研究。

2.灌區(qū)中長期改革設(shè)想。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在全省范圍內(nèi)推行灌區(qū)用水者民主管理體制，依法確定灌區(qū)權(quán)利和義務(wù)，約束各方的行為。建立激勵(lì)和退出機(jī)制，通過招投標(biāo)選擇灌區(qū)管理法人。以成本最低化為目標(biāo)，建立合理的水價(jià)形成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)價(jià)格的價(jià)值回歸，促進(jìn)用水戶節(jié)水，發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，保護(hù)水資源等。

四、灌區(qū)改革的任務(wù)

從水價(jià)和水權(quán)兩方面入手。在水價(jià)方面，實(shí)行分級(jí)定價(jià)機(jī)制，省級(jí)部門只負(fù)責(zé)大型灌區(qū)和跨地市的中型灌區(qū)定價(jià)，實(shí)行浮動(dòng)價(jià)格。在水權(quán)上，應(yīng)合理分配初始水權(quán)，建立水市場(chǎng)，利用水權(quán)的交易促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置。改進(jìn)水的計(jì)量方法，加強(qiáng)水費(fèi)收支管理，使水費(fèi)足額收繳并合理支配。解決所有者缺位和內(nèi)部人員控制問題，完善政府與灌區(qū)的委托代理關(guān)系，加強(qiáng)作為委托人的政府對(duì)作為代理人的灌區(qū)經(jīng)營者的監(jiān)督，避免政府直接干預(yù)灌區(qū)的經(jīng)營。規(guī)范用水戶協(xié)會(huì)的產(chǎn)生程序，建立用水戶與灌區(qū)經(jīng)營者的平等互利關(guān)系，調(diào)動(dòng)農(nóng)民對(duì)用水協(xié)會(huì)的參與積極性，加強(qiáng)民主管理。實(shí)行灌區(qū)所有權(quán)與管理權(quán)分離，管理者與維修養(yǎng)護(hù)者分離，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，構(gòu)建管理者內(nèi)部合理的激勵(lì)機(jī)制和有效的約束機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)灌區(qū)管理單位的積極性。完善政府的公共財(cái)政體制，提高政府財(cái)政資金的使用效率，構(gòu)建灌區(qū)建設(shè)維護(hù)的多渠道投融資體制。

（一）管理體制改革

按照國務(wù)院《水利工程管理體制改革實(shí)施意見》,對(duì)萬畝及萬畝以上渠道骨干工程，全面推行經(jīng)濟(jì)目標(biāo)管理責(zé)任制，明確管理單位對(duì)國有資產(chǎn)的管理和工程經(jīng)營效益的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)政府扶持建設(shè),水管單位自主經(jīng)營和高效運(yùn)轉(zhuǎn)。對(duì)支、斗以下渠系工程，要健全用水戶參與管理體系,由農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)自主管理,充分調(diào)動(dòng)用水戶參與灌溉管理的積極性。

1.實(shí)施管養(yǎng)分離。在對(duì)灌區(qū)管理單位科學(xué)定崗和定編的基礎(chǔ)上，將工程維修養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)和人員從原灌區(qū)管理單位剝離出來，獨(dú)立或聯(lián)合組建專業(yè)化的養(yǎng)護(hù)企業(yè)，帶動(dòng)管理機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)，提高養(yǎng)護(hù)水平，降低運(yùn)營成本。

2.大力推行用水戶自主管理灌區(qū)。用水戶自主管理灌區(qū)（SIDD）與其他灌溉工程管理體制相比，一方面可以充分體現(xiàn)農(nóng)民的意愿，更好地發(fā)揮和調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，建立起所需承擔(dān)義務(wù)的責(zé)任。另一方面對(duì)國家而言，可以通過灌區(qū)水費(fèi)回收，滿足灌區(qū)自身運(yùn)行維護(hù)的支出，逐步減少工程建設(shè)與運(yùn)營對(duì)政府財(cái)政的依賴程度。從國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和深化改革的方向看，這符合中國建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理論和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略。

（二）產(chǎn)權(quán)制度改革

按照“明晰所有權(quán)，出讓使用權(quán)，放開建設(shè)權(quán)，搞活經(jīng)營權(quán)”的原則，明確界定灌區(qū)資產(chǎn)所有權(quán)。大中型灌區(qū)渠首樞紐和由國家投資建設(shè)的渠道、設(shè)施和土地屬國家所有，大中型灌區(qū)渠首樞紐和萬畝及萬畝以上渠道由灌區(qū)管理單位管理，明確管理主體。支、斗以下渠系工程，立足于解決配套、維修資金不足等問題，積極推行股份合作、承包、拍賣、租賃等改制形式，政府可給予一定補(bǔ)助，把使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)交給農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，逐步形成“責(zé)、權(quán)、利”相統(tǒng)一的建設(shè)和管理模式。

（三）經(jīng)營機(jī)制改革

不斷強(qiáng)化市場(chǎng)意識(shí)，模擬市場(chǎng)化運(yùn)作，推行合同供水，讓供需雙方直接見面。推廣層層批發(fā)的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行干渠對(duì)支渠批發(fā)，支渠對(duì)斗渠批發(fā)，調(diào)動(dòng)灌區(qū)各個(gè)管理層的積極性。積極引導(dǎo)農(nóng)民種植優(yōu)質(zhì)高效作物，促進(jìn)農(nóng)民致富，提高供水回報(bào)率。利用價(jià)格杠桿促進(jìn)節(jié)水灌溉的發(fā)展，開拓多目標(biāo)供水市場(chǎng)，提高水的綜合利用效益，實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。充分利用當(dāng)?shù)厮临Y源，大力開展多種經(jīng)營，增加綜合收入，降低供水成本，減少政府補(bǔ)貼，不斷改善職工生活，盡快實(shí)現(xiàn)扭虧增盈和良性發(fā)展。

（四）投資體制改革

根據(jù)水利工程項(xiàng)目分類，在加大政府對(duì)樞紐、水利灌溉等骨干工程新建、改擴(kuò)建投入的同時(shí)，建立多元的投融資體制，按照“誰投資，誰受益”的原則，形成社會(huì)辦水利的格局。對(duì)現(xiàn)有工程設(shè)施的維修、改造，可以由用水戶以股份制和股份合作制投資建設(shè)。對(duì)于灌區(qū)新建配套工程以及擴(kuò)大效益的工程，可以采取自行籌資、自行建設(shè)、自行收費(fèi)、自行還貸、自行管理的方式進(jìn)行建設(shè)，也可以吸收省內(nèi)外、國內(nèi)外投資開發(fā)、建設(shè)和經(jīng)營。

（五）供水價(jià)格改革

按照國家發(fā)改委、水利部4號(hào)令《水利工程供水價(jià)格管理辦法》的要求，建立合理的水價(jià)形成機(jī)制。國有水利工程供水實(shí)行政府定價(jià)，農(nóng)業(yè)用水價(jià)格按照補(bǔ)償合理成本的原則核定；工業(yè)及其他用水價(jià)格，按照補(bǔ)償成本、合理收益、公平負(fù)擔(dān)的原則核定。對(duì)已實(shí)行租賃、拍賣、承包、股份合作制等產(chǎn)權(quán)改革及民辦民營的水利工程供水價(jià)格，可實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，具體價(jià)格水平由供、用水雙方在指導(dǎo)價(jià)范圍內(nèi)協(xié)商確定。應(yīng)繼續(xù)推廣基本水費(fèi)和計(jì)量水費(fèi)相結(jié)合的水價(jià)制度和豐枯期浮動(dòng)水價(jià)機(jī)制。在清理整頓水價(jià)秩序的基礎(chǔ)上實(shí)行定額用水，超定額累進(jìn)加價(jià)的辦法。

（六）人事及分配制度改革

全面推行聘用制度，建立以聘用制為核心，崗位管理為重點(diǎn)的用人制度。按照部頒編制定員標(biāo)準(zhǔn)和本單位的實(shí)際情況，實(shí)行管、養(yǎng)、修分離的政策，合理確定管理人員和生產(chǎn)經(jīng)營人員。按照公開、公平、公正的原則，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁減冗員。通過建立和推行聘用制度，搞活工資分配制度，逐步形成人員能進(jìn)能出，待遇能高能低，職務(wù)能上能下的用人制度和分配制度。建立全員職工崗位培訓(xùn)制度，加強(qiáng)崗位責(zé)任目標(biāo)考核，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，把優(yōu)秀人才推到重要崗位上。要打破“大鍋飯”的分配制度，全面實(shí)行工效工資，把職工工資與勞動(dòng)責(zé)任、強(qiáng)度、技能、工作業(yè)績掛鉤，形成有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，全面提高水管單位的工作效率和經(jīng)濟(jì)效益。

五、灌區(qū)改革的保障措施

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，提高對(duì)灌區(qū)改革的認(rèn)識(shí)

灌區(qū)是我省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的骨干基礎(chǔ)設(shè)施和水稻主要生產(chǎn)基地，對(duì)地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著十分重要的作用。因此，灌區(qū)要進(jìn)一步深化改革，鞏固正在進(jìn)行的灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造成果，逐步建立良性發(fā)展機(jī)制。各地對(duì)灌區(qū)改革要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，要組成由發(fā)改委、財(cái)政、水利部門具體參辦的灌區(qū)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)研究做好灌區(qū)改革的各項(xiàng)工作，適時(shí)解決灌區(qū)改革中出現(xiàn)的各種問題。

（二）深入調(diào)查研究，結(jié)合本地實(shí)際制定灌區(qū)改革政策

灌區(qū)改革涉及到管理體制、運(yùn)行機(jī)制、水價(jià)改革等多方面的問題，要深入到灌區(qū)、鄉(xiāng)村和農(nóng)戶進(jìn)行細(xì)致的調(diào)查研究，分析改革所產(chǎn)生的一切可能存在的矛盾，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)決策。要充分總結(jié)改革開放以來本灌區(qū)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，借鑒省內(nèi)外灌區(qū)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)本灌區(qū)的實(shí)際，因地制宜地制定一個(gè)切實(shí)可行的實(shí)施方案。要根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院體改辦關(guān)于水利工程管理體制改革實(shí)施意見的通知》和黑龍江省人民政府《黑龍江省水利工程管理體制改革實(shí)施方案》的要求，認(rèn)真研究，出臺(tái)政策，為灌區(qū)改革創(chuàng)造條件，保證改革工作能夠有序進(jìn)行。

（三）認(rèn)真組織，有步驟地推進(jìn)灌區(qū)各項(xiàng)改革

灌區(qū)改革，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要組織人員抓好各項(xiàng)工作的落實(shí)。通過深入細(xì)致的宣傳發(fā)動(dòng)，扎實(shí)有效的思想教育，使灌區(qū)干部職工和廣大農(nóng)民群眾充分認(rèn)識(shí)灌區(qū)改革的重大意義，積極支持和參與改革。要本著先易后難的原則，抓準(zhǔn)灌區(qū)管理中存在的深層次問題，選擇重點(diǎn)，采用承包、租賃、拍賣、用水戶參與管理等各種改革形式，有步驟、分階段、積極穩(wěn)妥地向前推進(jìn)。重大改革方案應(yīng)先進(jìn)行小范圍試點(diǎn)，取得成功經(jīng)驗(yàn)后再進(jìn)一步推廣。

（四）突破重點(diǎn)，建立良性循環(huán)、充滿生機(jī)的灌區(qū)管理運(yùn)行機(jī)制

灌區(qū)改革關(guān)系到灌區(qū)干部職工和受益區(qū)內(nèi)廣大農(nóng)民群眾的切身利益，務(wù)求實(shí)效。要按照鄧小平“三個(gè)有利于”的原則，保證國家、集體和大多數(shù)人的利益，重點(diǎn)突破體制、機(jī)制和水價(jià)改革。要按照國家的要求，實(shí)行新水新價(jià)，實(shí)行計(jì)劃供水，計(jì)量用水，按方收費(fèi)，建立節(jié)水灌溉新機(jī)制。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，由事業(yè)性收費(fèi)向經(jīng)營性收費(fèi)轉(zhuǎn)變。要通過改革逐步建立起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的政府、灌區(qū)、用水者之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，使灌區(qū)運(yùn)營在新的管理體制下充滿生機(jī)和活力。在灌區(qū)改革過程中，每一個(gè)階段都要進(jìn)行總結(jié)，實(shí)事求是地分析改革后的運(yùn)行情況，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決。要認(rèn)真總結(jié)各方經(jīng)驗(yàn)，汲取教訓(xùn)，經(jīng)過調(diào)整和完善，使灌區(qū)改革實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。

（五）通過進(jìn)行全面改革，加快和促進(jìn)灌區(qū)配套和節(jié)水改造工程建設(shè)

灌區(qū)改革的目的是通過建立各種有效運(yùn)行機(jī)制來促進(jìn)和加快灌區(qū)工程建設(shè)，提高灌區(qū)的建設(shè)管理水平。按照國家計(jì)委、水利部的要求，要把灌區(qū)改革作為建設(shè)項(xiàng)目的必要條件，實(shí)行一票否決。今后對(duì)于未進(jìn)行改革的灌區(qū)或改革流于形式、沒有質(zhì)的突破的灌區(qū)，不安排投資計(jì)劃。而對(duì)于改革推進(jìn)力度大，成效突出的灌區(qū)，在項(xiàng)目立項(xiàng)申請(qǐng)、配套資金落實(shí)等方面應(yīng)給予重點(diǎn)安排。同時(shí)，通過灌區(qū)改革，有效地建立起多渠道建設(shè)灌區(qū)的籌資機(jī)制，加快灌區(qū)配套建設(shè)，推進(jìn)節(jié)水灌溉。

（六）中小型灌區(qū)的產(chǎn)權(quán)制度改革，要堅(jiān)持因地制宜和實(shí)事求是的原則

灌區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)大的變革，不僅需要勇氣和精神，還需要做大量認(rèn)真、細(xì)致的工作。特別是在改革過程中涉及方方面面的利益，我們要正確理解和面對(duì)存在的各種問題，因地制宜、實(shí)事求是地加以解決。

1.堅(jiān)持國有資產(chǎn)不流失，促進(jìn)國有資產(chǎn)盤活和保值增值。對(duì)中小型灌區(qū)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，政府、社會(huì)和群眾最擔(dān)心的就是國有資產(chǎn)流失。對(duì)于這個(gè)問題可以從三個(gè)方面來把握：一是明確所有權(quán)，出讓經(jīng)營權(quán)。蘭西縣長崗灌區(qū)實(shí)行25年承租，但灌區(qū)資產(chǎn)所有權(quán)不變，只出讓使用經(jīng)營權(quán)，這樣不存在國有資產(chǎn)流失問題。二是明確經(jīng)營者投入資產(chǎn)到期處置權(quán)。灌區(qū)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革后，如何實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)增值保值？灌區(qū)承租人對(duì)灌區(qū)長期承租后，為確保他的利益，必然會(huì)向灌區(qū)進(jìn)行投入，改善經(jīng)營條件擴(kuò)大再生產(chǎn)，這部分資產(chǎn)到期后的處置權(quán)，可以通過合同予以明確。三是做好國家投入資本效益的再分配。灌區(qū)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革后，有人提出在灌區(qū)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革后國家不能再向灌區(qū)進(jìn)行投入，其實(shí)這種看法是片面的。灌區(qū)資產(chǎn)的所有權(quán)是國家的，投資增加的仍然是灌區(qū)國有資產(chǎn)，對(duì)承租人來說只是經(jīng)營條件得到了改善，我們可以通過合同調(diào)整改善后的經(jīng)營分配比例。

2.堅(jiān)持不搞一刀切，探索中小型灌區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革的多樣化新模式。從蘭西、慶安、肇源農(nóng)場(chǎng)的改革實(shí)踐看，也不都是一種形式。蘭西縣是對(duì)灌區(qū)實(shí)行個(gè)人整體承租；慶安縣對(duì)較大灌區(qū)采取干支渠職工集體承租，較小灌區(qū)向社會(huì)公開競(jìng)價(jià)整體承租；肇源農(nóng)場(chǎng)灌區(qū)實(shí)行灌區(qū)＋作業(yè)區(qū)＋用水戶模式。灌區(qū)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革要根據(jù)本灌區(qū)的實(shí)際情況確定改革形式，適合什么形式就搞什么樣的形式。灌區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革是前人沒有走過的路，是過去沒有做過的事，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可參照，在探索中難免存在和出現(xiàn)這樣或那樣問題，要認(rèn)識(shí)到這些問題是前進(jìn)和發(fā)展中的問題，它將隨著灌區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革深化得到解決和完善。