后金融危機時期中美大學(xué)生資助政策變化特點分析

曲紹衛(wèi)，劉 晶

（北京科技大學(xué) 教育經(jīng)濟與管理研究所，北京100083）

2007年“次貸危機”所引發(fā)的經(jīng)濟衰退導(dǎo)致美國各行業(yè)均受到嚴重沖擊，面對州財政預(yù)算短缺，高校經(jīng)費削減、學(xué)費上漲的局勢，奧巴馬政府基于后金融危機時代刺激經(jīng)濟增長的戰(zhàn)略考量，在聯(lián)邦政府財政極為緊張的情況下采取有效措施，保證大學(xué)生資助經(jīng)費和生均額度穩(wěn)步增長。

一、美國大學(xué)生資助政策的基本態(tài)勢及其特征

新世紀以來，美國針對大學(xué)生的資助政策有許多變化，首先是聯(lián)邦政府改變了把教育視為地方事業(yè)的看法，逐步把高等教育納入聯(lián)邦政府的管理范疇，明確聯(lián)邦政府關(guān)于大學(xué)生資助的職責(zé)和服務(wù)范圍，適度加大對大學(xué)生資助管理的力度，成立聯(lián)邦資助機構(gòu)并逐步增加資助投入數(shù)額。其次是將學(xué)生資助發(fā)放形式多元化，以助學(xué)貸款為主，直接贈款和基于學(xué)校的項目為輔，實行助學(xué)貸款靈活的還款機制。這些做法都體現(xiàn)了金融危機后的大學(xué)生資助政策的明顯變化。

（一）調(diào)整聯(lián)邦政府大學(xué)生資助的使命與職責(zé)

強化組織機構(gòu)建設(shè)，明確資助的核心使命。在經(jīng)濟危機背景下，美國高等教育財政政策不斷進行調(diào)整，聯(lián)邦大學(xué)生的資助職能走向全面且兼顧個性化需要。為應(yīng)對學(xué)生財政資助多樣化和現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)，1998年美國國會對《高等教育法（1965年）》進行第4次修訂時，規(guī)定了成立聯(lián)邦學(xué)生資助機構(gòu)，法案中將其命名為聯(lián)邦學(xué)生資助（PBO）——政府的第一個基于績效的組織。該機構(gòu)位于華盛頓特區(qū)，截止目前，部聯(lián)邦學(xué)生資助辦公室下設(shè)10個地區(qū)辦事處，有1000名工作人員，致力于履行中等后教育的使命。

美國教育確保所有符合條件的個人受益于聯(lián)邦政府對高中后教育的財政資助。聯(lián)邦學(xué)生資助的五個核心目標(biāo)是：整合資助體系，完善資助項目，降低資助項目的成本，促進人力資本管理，改善資助結(jié)果和服務(wù)。為了履行其核心使命，聯(lián)邦學(xué)生資助組織負責(zé)提供一系列關(guān)系到中等后教育的根本和核心的關(guān)鍵服務(wù)。

（二）實施多元化資助類型以滿足個性化經(jīng)濟需要

針對后金融危機時代低等收入和中等收入家庭大學(xué)生的實際需要，考慮經(jīng)濟需要和學(xué)術(shù)激勵需要兩個層面，聯(lián)邦學(xué)生資助組織把資助項目劃分為貸款、獎助學(xué)金和工讀計劃三個類型。

1.獎助學(xué)金。（1）學(xué)術(shù)競爭獎學(xué)金：該項目針對已完成了嚴格的高中學(xué)術(shù)課程并獲得了佩爾助學(xué)金的一年級的本科生。（2）聯(lián)邦佩爾助學(xué)金：這是美國目前最大的根據(jù)學(xué)生需要的資助計劃，面向低收入和中等收入的本科生提供無償資助。（3）聯(lián)邦補充教育機會助學(xué)金（FSEOG）：這是為有特殊財政需要的本科生設(shè)立的。佩爾助學(xué)金的獲得者具有申請此項助學(xué)金的優(yōu)先權(quán)。（4）為國家科學(xué)和數(shù)學(xué)留住人才（SMART）獎學(xué)金：這筆獎學(xué)金面向獲得佩爾助學(xué)金的大三和大四的本科學(xué)生，主修物理、生命科學(xué)、計算機科學(xué)、數(shù)學(xué)、技術(shù)學(xué)、工學(xué)或一門對國家安全重要的外語專業(yè)。（5）杠桿性教育資助合作計劃：此項資助計劃是由聯(lián)邦政府提供資金激勵各州發(fā)展州級層次的立足于實際需求的高等教育學(xué)生資助計劃，聯(lián)邦資助與州資助實行配比。（6）高等院校教師教育資助（TEACH）獎學(xué)金：這筆獎學(xué)金用于資助那些同意畢業(yè)后去公立或私立、服務(wù)于低收入家庭的中小學(xué)教書的學(xué)生。

2.大學(xué)生貸款。（1）直接貸款：這是將從美國財政部借來的資金直接通過學(xué)校向?qū)W生發(fā)放的貸款。直接貸款包括貼息和非貼息的斯坦福貸款，為家長、研究生和專業(yè)學(xué)生提供的PLUS貸款（學(xué)生家長貸款），以及合并貸款，允許借款人合并聯(lián)邦教育貸款債務(wù)。（2）聯(lián)邦帕金斯貸款：帕金斯貸款是一項以學(xué)校為基礎(chǔ)的計劃，即聯(lián)邦政府將貸款基金撥給學(xué)校，由學(xué)校充任貸款機構(gòu)，面向本科生、研究生和專業(yè)學(xué)生。

3.聯(lián)邦工讀計劃。為學(xué)生在學(xué)校就讀的同時提供兼職工作機會。學(xué)生通過工作獲得報酬，學(xué)校負責(zé)管理這項計劃。資助金額根據(jù)學(xué)生的需要和學(xué)校的經(jīng)費水平有所不同。

（三）大學(xué)生資助保持“投入總量、資助人數(shù)和生均額度”同步增長

2009年奧巴馬政府提出了被美國媒體稱為“勇敢的一步”的學(xué)生貸款改革計劃，從2010年7月1日起，取消由聯(lián)邦政府補貼、私人貸款公司辦理的貸款業(yè)務(wù)，聯(lián)邦學(xué)生貸款將全部通過聯(lián)邦直接貸款項目進行。奧巴馬宣稱，此舉將在未來10年為納稅人節(jié)約逾800億美元。聯(lián)邦政府計劃用省下的預(yù)算補助低收入家庭學(xué)生、少數(shù)族裔學(xué)生群體以及提供學(xué)校工程經(jīng)費和降低赤字。2009至2010學(xué)年“佩爾助學(xué)金”最高額將增加至5350美元，較上年增長13%，并且要在今后保證其持續(xù)、穩(wěn)定的增長。預(yù)算規(guī)定，按照“物價指數(shù)＋1”的公式將其增長固定化，即“佩爾助學(xué)金”今后將以高于通貨膨脹的速度增長，以保持其購買力。

從獲得資助的學(xué)生數(shù)量看，在此期間增幅最大的是在四年制私立營利院校首次就讀的全日制學(xué)生，獲得資助的百分比由55%增至92%。在四年制公立院校首次就讀的全日制學(xué)生獲得資助的百分比，從75%增至82%。增幅最小的是四年制私立非營利院校，首次就讀的全日制學(xué)生獲得資助的百分比，僅從85%增至89%。

從學(xué)生資助金增長情況看，2007－2008年，獎助學(xué)金約為108.15億美元，獲獎學(xué)生占67.6%，學(xué)生貸款約為69.35億美元，獲資助學(xué)生為52.6%；2008－2009年獎助學(xué)金約為127.94億美元，獲資助學(xué)生為70.3%，學(xué)生貸款約為90.66億美元，獲資助學(xué)生為55.8%，；2009－2010年獎助學(xué)金約為157.26億美元，獲資助學(xué)生為73.6%，學(xué)生貸款約為102.44億美元，獲資助學(xué)生為58.7%。

大學(xué)生資助數(shù)量和人均額度的增加，為緩解高校學(xué)費水平持續(xù)提高和通貨膨脹給學(xué)生帶來的經(jīng)濟壓力，包括美國許多中等收入家庭的經(jīng)濟承受能力，產(chǎn)生了非常積極的作用，確保了金融危機情況下大學(xué)生培養(yǎng)的數(shù)量和質(zhì)量，從而為盡快走出經(jīng)濟危機的低迷狀態(tài)奠定了人力資源的儲備和強勁的科技創(chuàng)新基礎(chǔ)。

（四）私立高校學(xué)生資助力度明顯加大

從美國金融危機后公立大學(xué)、非營利性大學(xué)和營利性大學(xué)三者的比較，可以看出其大學(xué)生資助政策傾斜的明顯趨勢，具體來說呈現(xiàn)出的特點是：營利性大學(xué)生均資助額度增幅顯著，非營利性大學(xué)保持了穩(wěn)步增長，公立大學(xué)資助增長幅度相對較少。

在2006—2010年間，四年制營利性大學(xué)和二年制營利性大學(xué)學(xué)生貸款額度顯著高于公立性大學(xué)，同樣高于非營利性大學(xué)的貸款資助額度。金融危機后奧巴馬政府大學(xué)生資助政策之所以傾向于營利性大學(xué)，尤其是二年制大學(xué)生的資助，主要基于以下考慮：經(jīng)濟危機導(dǎo)致美國中等及以下收入的家庭把大學(xué)選擇主要傾向于二年制大學(xué)，而許多失業(yè)者為了重新就業(yè)進入二年制大學(xué)深造，為今后再就業(yè)進行職業(yè)培訓(xùn)和知識與技術(shù)的更新。其次，移民學(xué)生在原國內(nèi)多數(shù)屬于弱勢群體家庭，入學(xué)機會少，接受高等教育的比例低，為了保障并提高美國外來人口接受高等教育的機會，2009年初，美國聯(lián)邦政府通過了《外來未成年人法：發(fā)展、救濟和教育》，加強聯(lián)邦政府與州政府的合作，確保貧困學(xué)生尤其是少數(shù)裔貧困學(xué)生入學(xué)的機會，這是美國在后經(jīng)濟危機時代實施人力資本儲備的重要舉措。再次，針對重新返回大學(xué)學(xué)習(xí)的失業(yè)者資助，有利于解決大學(xué)生的生活困境，具有社會穩(wěn)定的作用。

（五）大學(xué)生經(jīng)濟需要資助與學(xué)術(shù)激勵性資助并舉

美國聯(lián)邦政府在金融危機后的大學(xué)生資助戰(zhàn)略，主要是基于幫助高校應(yīng)對經(jīng)濟危機和低收入家庭學(xué)生教育公平以及國家經(jīng)濟復(fù)蘇的考量，因此，在大學(xué)生資助方面具體表現(xiàn)為兩種模式：一是為推進教育公平，幫助貧困學(xué)生完成學(xué)業(yè)的資助需要；二是為激勵大學(xué)生獲得良好學(xué)業(yè)成就，培養(yǎng)大批高素質(zhì)人才的國家需要。學(xué)術(shù)激勵性資助包括學(xué)術(shù)競爭獎學(xué)金、高等院校教師教育資助（TEACH）獎學(xué)金、杠桿性教育資助合作計劃、為國家科學(xué)和數(shù)學(xué)留住人才（SMART）獎學(xué)金。從近期看，激勵性資助經(jīng)費處在穩(wěn)步增長的狀態(tài)。經(jīng)濟性需求資助包括聯(lián)邦佩爾助學(xué)金、聯(lián)邦補充教育機會助學(xué)金（FSEOG）等。奧巴馬政府盡力達到經(jīng)濟需要與學(xué)術(shù)激勵有機結(jié)合，強化高校作為人才培養(yǎng)、高科技孵化和增強國家核心競爭力的功能。

二、完善我國大學(xué)生資助政策的建議

與金融危機背景下美國大學(xué)生資助政策的推進力度比較，我國現(xiàn)行高校貧困生資助政策尚存在許多問題：（1）資助總量尚顯不足，特困生資助力度不大。我國2008－2011年資助大學(xué)生僅占大學(xué)生總數(shù)的22.53%～25.47%，而美國同期四年制大學(xué)生資助比例由79.4%上升到85.0%，二年制高校由67.1%上升到75.5%。（2）國家層次獎學(xué)金范圍顯窄，資助靈活性比較欠缺。我國國家獎學(xué)金和新設(shè)立的國家勵志獎學(xué)金獎勵人數(shù)約占在校生總數(shù)的3%，過低的競爭激勵獎勵不利于營造科技創(chuàng)新氛圍和科技成果產(chǎn)出。（3）資助體制機制不順，立法執(zhí)法有待加強。我國大學(xué)生資助政策調(diào)整必須著眼于人力資源強國和科技強國的戰(zhàn)略目標(biāo)，著眼于后經(jīng)濟危機時代推動勞動力市場轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級換代、大力發(fā)展新興科技產(chǎn)業(yè)、提升國家綜合國力和競爭力的高度。為此，提出以下建議。

（一）確保政府持續(xù)增加資助額度，不斷擴大低收入家庭學(xué)生的資助范圍

盡管我國政府的大學(xué)生資助數(shù)額在不斷增長，但與同樣處在經(jīng)濟危機困境中的美國相比較，大學(xué)生資助政策與執(zhí)行等方面均有不足之處，總量投入不足和惠及學(xué)生范圍狹窄以及生均標(biāo)準(zhǔn)低等問題同時存在。建設(shè)和諧社會，惠及廣大民眾，共享改革成果，是我國政府在“十二五”期間的重要發(fā)展目標(biāo)。增加教育投入是推進教育公平和惠及民生的重要體現(xiàn)，加大教育投資力度是后經(jīng)濟危機時代建設(shè)人力資源強國不可忽視的重要舉措。遏止我國經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)下滑，提高經(jīng)濟復(fù)蘇與振興的強勁動力，走科技強國并盡快建設(shè)創(chuàng)新型國家，都需要大力發(fā)展高等教育并保證大學(xué)生的受教育權(quán)益，特別是要保證低收入家庭學(xué)生完成學(xué)業(yè)，這就需要中央政府和地方政府不斷加大教育資助的額度，提高生均資助標(biāo)準(zhǔn)以滿足其基本的教育支出，努力擴大大學(xué)生資助的范圍，加大地方院校、民辦高校等方面的資助力度。

（二）加強和完善學(xué)生資助立法，加大執(zhí)法力度保障資助到位

法律法規(guī)不完善是我國大學(xué)生資助面臨的一個很大障礙，無法可依和有法不依的現(xiàn)象并存。美國政府在金融危機十分嚴重的情況下，依然通過修改和完善大學(xué)生資助法律來獲得更多的經(jīng)費，確保政府大學(xué)生資助財政政策的頒布及其撥款落實到位，加強有效的執(zhí)行情況監(jiān)測和評價，以保障學(xué)生資助的具體財政目標(biāo)的實現(xiàn)。我國地方政府經(jīng)濟發(fā)展不平衡以及認識上的差異性，易導(dǎo)致大學(xué)生資助政策執(zhí)行的乏力，加大立法和執(zhí)法是極其重要的環(huán)節(jié)。

（三）進一步理順資助體制機制，適度增加資助政策靈活性

我國大學(xué)生資助體制和機制歷經(jīng)多年調(diào)整改革，目前逐步形成了一個比較系統(tǒng)的運行體系，中央與各省市的職責(zé)與機構(gòu)設(shè)置業(yè)已建立，但是，地方政府關(guān)于大學(xué)生資助管理的職能及其經(jīng)費落實等方面，還存在許多不可約束的職責(zé)與權(quán)力邊界問題，資助執(zhí)行與責(zé)任監(jiān)督弱化等導(dǎo)致資助效果不佳。而在資助政策的靈活性方面缺乏實效性，建立有效的還貸機制也是面臨的棘手問題之一。如何調(diào)控中央政府與地方政府的權(quán)力邊界劃分，加強大學(xué)生資助管理和運行管理的力度，確保還貸信譽，是需要進一步加強改革和落實的重要問題。

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