略論我國古代慈善事業(yè)的監(jiān)管體系

王 娟

(北京理工大學 人文與社會科學學院,北京 100081)

我國的慈善傳統(tǒng)源遠流長，對社會發(fā)展和社會秩序的穩(wěn)定曾發(fā)揮不可低估的積極作用。不過從總體來看，古代慈善事業(yè)的內(nèi)容單調(diào)、范圍有限、層次低下，尤其是對慈善救助效果不理想、不穩(wěn)定產(chǎn)生重要制約作用的監(jiān)管體制并不完備[1]312-315。從現(xiàn)代社會保障理論來看，慈善事業(yè)的監(jiān)管體系從監(jiān)管主體而言，大致包括政府、社會輿論、慈善組織自身三個部分。不同的監(jiān)管形式各具優(yōu)勢、作用互補，共同促使慈善事業(yè)趨向協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)[2]。通過披覽文獻我們可以肯定的是，盡管古代對慈善事業(yè)的管理、監(jiān)督或監(jiān)控受到特定歷史條件下政治、經(jīng)濟、文化諸因素的影響,實際效果往往差強人意，然而多層面的監(jiān)管體制、多元化的監(jiān)管模式卻是不爭的客觀存在。本文不揣谫陋，在現(xiàn)有研究成果基礎(chǔ)上從政府、社會輿論以及慈善組織自身三個方面進行粗略論述。紕繆之處，敬請方家指正。

一、封建官府對慈善事業(yè)的管理與監(jiān)督

在我國漫長的古代社會，統(tǒng)治階層為謀求政權(quán)長治久安，對貧病弱疾災等各色困難群體實施惠政善舉，尤其是在某些歷史時期，慈善事業(yè)格外受到重視，中央官府不僅詔令頒布相關(guān)條例、制度，而且設(shè)有專門官職或監(jiān)管機構(gòu)予以規(guī)范和制約。

在傳統(tǒng)慈善事業(yè)發(fā)軔之初的西周時期，一整套的中央中樞機構(gòu)和官制逐漸形成。其中重要官員地官“司徒”之職是，“以保息六，養(yǎng)萬民：慈幼，養(yǎng)老，振窮，恤貧，寬疾，安富”(《周禮·地官》)。司徒之下還附設(shè)屬官，大多掌管涉及民眾生計的具體事務，“養(yǎng)耆老以致孝，恤孤獨以逮不足”(《周禮·王制》)，旨在教化百姓、輔佐禮治。自此，由政府主導、官民共同參與的各種慈善活動千百年來賡續(xù)不輟。

至南北朝時期，設(shè)立了專門收容貧疾者的慈善機構(gòu)——六疾館。這是一個里程碑式的重大變化，它表明我國古代慈善福利制度由“設(shè)官掌事”為主開始向“因事設(shè)署”或“以署定職”的方向轉(zhuǎn)變[3]。

兩宋均以文立國，重視仁政，“宋之為政，一本于仁厚，凡振貧恤患之意，視前代尤為切至”[4]，其慈善福祉活動，“規(guī)模之大、設(shè)施之全、內(nèi)容之廣，在中國封建社會無一朝能出其右”。而且宋朝在對前朝隋唐例制損益的基礎(chǔ)上多有創(chuàng)獲，促使慈善之政逐漸趨向日常化和制度化[5]88,96。這個時期，政府還加大對慈善救濟事業(yè)的監(jiān)管力度。例如針對義葬機構(gòu)漏澤園，中央政府規(guī)定，各地漏澤園須將收葬死者數(shù)目置立圖籍，“以圖籍交授，監(jiān)司巡歷取圖籍點檢”[6]，定期督查掩埋枯骨情況。此外，不少朝臣針對災荒賑濟紛紛建言獻策，以圖避弊趨善，尤以董煟集前代今朝救荒大成之作《救荒活民書》為代表[7]，朝廷據(jù)此制定詳備的救災章程，以備兇荒之年檢視、督查與賑恤。

明初善政尤為重視官辦慈善機構(gòu)養(yǎng)濟院的建設(shè)及其監(jiān)控。太祖朱元璋屢次頒令設(shè)立養(yǎng)濟院，為嚴厲敦促各級官員認真籌辦，還將養(yǎng)濟之政載入國家大法《大明律》，明確規(guī)定“凡鰥寡孤獨及篤疾之人，貧窮無親屬依倚不能自存，所在官司應收養(yǎng)而不收養(yǎng)者，杖六十。若應給衣糧而官吏扣減者，以監(jiān)守自盜論”[8]。到明后期，養(yǎng)濟院因漏卮叢生而多有廢弛停頓，中央政府采取了相應的補救措施，比如派遣巡撫、御史等官員赴各州縣加強督查，同時還提出具體要求，“本縣正佐官按月躬親點閱給散，本府官則一月二次巡視”，希冀通過加強主管官員的責任意識以杜眾弊，“務使朝廷德澤下流，而顛連之民皆占實惠”[9]。

清朝基本承襲明制，重視對慈善救濟事業(yè)的重建和監(jiān)督管理。尤其自順治至雍正朝，中央屢頒政令，對各慈善機構(gòu)的管理具備更為嚴密的操作依據(jù)。以養(yǎng)濟院為例，乾隆帝曾發(fā)布詔令，要求將養(yǎng)濟院的經(jīng)營與地方官員的政績緊密掛鉤，并對經(jīng)營監(jiān)管不力者加以不同等級的相應處罰[10]，使得養(yǎng)濟院自此產(chǎn)生較為完善的稽查責成之法[5]152。又如針對溺嬰、棄嬰陋俗而設(shè)的民間慈善組織育嬰機構(gòu)，為杜絕弊陋滋生，清朝中期以后加強了直接管理、管控的力度，參與程度明顯加強，具體表現(xiàn)就是統(tǒng)一制定育嬰堂章程、直接指定堂務負責紳董，以及補貼財政、監(jiān)督財務等[1]217。至雍乾之交，各地曾出現(xiàn)一次興辦高潮，育嬰救助事業(yè)頗為蔚然，促使恤幼慈善遺風得以世代綿延。

由上可見，傳統(tǒng)社會中官府對慈善事業(yè)的監(jiān)督與管控確實存在，并對慈善傳統(tǒng)的相承不絕發(fā)揮了難以忽視的積極作用。當然毋庸置疑，這種監(jiān)管形式具有其自身難以克服的歷史局限性。

表現(xiàn)之一是監(jiān)管的教化功能十分明顯。以“仁愛”為思想內(nèi)核的儒家文化，是歷代統(tǒng)治者推行仁政、惠民政策的思想基礎(chǔ)，是民間慈善事業(yè)勃興的政治保障[11]。儒家思想服務于統(tǒng)治集團利益的階級屬性，要求慈善事業(yè)的發(fā)展應有助于封建秩序的穩(wěn)固與封建倫理的維護，統(tǒng)治階層的教化意圖不可避免地通過一些監(jiān)管政令予以滲透與貫穿。因此，政府對慈善事業(yè)的管理與監(jiān)督必然會打上社會控制的烙印，政府監(jiān)管的社會功能亦難免狹隘和低下。

表現(xiàn)之二是監(jiān)管的人治色彩極其濃厚，這也是中國古代慈善事業(yè)政府監(jiān)管體系表現(xiàn)最明顯、歷史影響最大的一個特征。古代中國是一個具有集權(quán)專制政治傳統(tǒng)的國度，政府對慈善事業(yè)的人治化監(jiān)管即是威權(quán)政治的產(chǎn)物，其監(jiān)管的深層目的是，斷然不能允許民間慈善跨越到政府的“視線”之外去自由發(fā)展。更何況，封建社會很多方面的措施大多得人而興、失人而廢，人亡政息，人治色彩濃厚。受此影響，盡管不同歷史時期政府大多設(shè)有專門機構(gòu)管理與指導慈善福利事業(yè)，但多數(shù)往往有名無實，存在極大的虛置性[12]；實際政策亦是反復不定，加上執(zhí)行不力、程序不嚴諸原因，未幾中輟的現(xiàn)象比較普遍。當然，在任何一個非法制化的社會里，盡管在某些歷史階段政府強有力的干預與監(jiān)控會產(chǎn)生一定收效，但慈善事業(yè)的政府監(jiān)管呈現(xiàn)出人治化的特性卻都是不可避免的現(xiàn)象。

二、慈善組織的自我管理與自律

慈善事業(yè)最終要靠慈善組織來進行具體實踐與運行，因此慈善組織具有自我管理、約束、發(fā)展的能力就顯得相當必要，所以監(jiān)管的中心環(huán)節(jié)應是慈善組織的內(nèi)部管理及自律機制。古代中國的慈善組織，在宋元之前民間力量稍顯薄弱，且規(guī)模不大、持續(xù)性差；宋元尤其明清以后，民間慈善活動漸趨活躍，特別是在廣大江南地區(qū)，以儒者、地方士紳或商紳、宗族等為組織者舉辦的慈善事業(yè)十分興盛[1]193,214，這些民間慈善組織的自我監(jiān)管狀況較前亦有大幅改進。

早在北宋時期，大文學家、政治家范仲淹在其家鄉(xiāng)平江府長洲、吳縣購置田產(chǎn)，創(chuàng)立了中國最早的私人義莊。范氏親自訂立《義莊規(guī)矩十三條》[13]，規(guī)定從各房擇取一名子弟執(zhí)掌經(jīng)營，并設(shè)存總簿，各房每月末領(lǐng)米時由掌管人如實填寫所支米額。由于經(jīng)營有方，普通族人的受益自不待言，而且引得當時及后世封建官紳紛紛接踵效仿，尤其江南地區(qū)“指不勝屈”[14]。至明清，帶有明顯封建宗法觀念痕跡的血親宗族慈善救助，其各種條例、章程在贍助對象、內(nèi)容、數(shù)額等方面更趨細密，以達“敦本收族”“睦族敬宗”之目的。

明代中后期涌現(xiàn)出來的眾多民間慈善團體，江南地區(qū)的同善會無疑最具代表性。為達到濟貧與勸善的雙重目的，眾多同善會的管理采取定期聚會制度，目的有三[1]202：一是會計向各會員收集捐銀，并集體討論款項的具體分配；二是依據(jù)會員進行的道德調(diào)查信息，確定施救人員；三是舉行通俗易懂的講演，借此籍重整地方的綱常風紀。

清代中期以后，善會、善堂、會館等較大規(guī)模的慈善團體開始更多地采取機構(gòu)常設(shè)機制，不僅通常建有固定住所，并且設(shè)有專職管理者理事。在人事管理上，為克服以往“司事輪流承值”之隨意性的弊端，更多地實行公推“司董”制，同時配備司年、司季、司月等職共襄各項善舉。規(guī)定司董不僅負責全面管理，對田產(chǎn)等善款善源不得侵吞挪用，“如有缺少及擅用公款而未經(jīng)集議者，唯值年司董是問”[15]，而且要求司董督查雜役人員應各司其職、實心任事，“日常辦事親身料理，則尤在司事之實心實力，一有不善則諸務廢弛矣。遇有辦理不善者，公議更易，不得徇情容隱”[16]。經(jīng)費方面則實行分攤集資模式，或刊印征信錄，將進出款額登記造冊，或刻碑勒石，公開財務，明晰收支，以最大限度地杜絕經(jīng)手人員損公肥己等弊竇，同時廣泛接受輸捐者的監(jiān)督[5]188。

相較民間慈善組織，官營慈善機構(gòu)的內(nèi)部管理也有較大改善。例如，各地養(yǎng)濟院均訂有院規(guī)，對于堂宇安置、入院名額、銀款來源、日常開銷、首事及書吏雜色人役等都有詳明規(guī)定，以利正常運行。值得注意的是，普濟堂作為清代官方介入程度較深的一種民間慈善機構(gòu)，其內(nèi)部運營管理狀況與官辦救濟機構(gòu)養(yǎng)濟院呈現(xiàn)出“同質(zhì)化”的發(fā)展趨勢[1]228。這充分顯示，在中國傳統(tǒng)時代，國家與社會在博弈與合作的過程中保持著一種微妙的脆弱的平衡關(guān)系，反映在慈善福利領(lǐng)域里，官民救濟機構(gòu)在對抗疏離中彼此模仿與借鑒、相互影響和滲透即為鮮明體現(xiàn)。

然而論及古代慈善組織的救助效果時，我們不得不承認，不論官辦還是民營，多數(shù)慈善機構(gòu)在經(jīng)歷初期的積極進取之后，其機能大多在后期漸趨衰退，內(nèi)部管理混亂、弊漏深重，舞弊現(xiàn)象層出不窮、不勝枚舉，而且與日滋長蔓延，聞者對此莫不驚嘆。究其原因，固然首推政府的監(jiān)管機制不健全、地方官員的管理不到位。但是古代慈善事業(yè)在總體上終歸是服務于統(tǒng)治集團利益的社會精英群體面對社會問題與矛盾所采取的自救性質(zhì)的社會活動，尤其是民間慈善組織，在各種艱險境況與罅隙中苦求生存，已然實屬不易。然而，這些精英人物在處理慈善事務時，幾乎完全依靠自身道德修養(yǎng)[17]，自古以來封建家長制的陳規(guī)陋習難免會影響他們的決策思維與行為。慈善組織即使經(jīng)常也會采取一些事后補苴之策，但遠不能滿足社會對慈善事業(yè)的需求，動員更廣泛慈善資源的能力也極為薄弱，更遑論實現(xiàn)慈善組織之間的行業(yè)化監(jiān)管以及制定有效的中長期預警機制等。

三、社會輿論對慈善事業(yè)的監(jiān)督

盡管慈善組織應以自律為主，但難免會出現(xiàn)行為失范和違規(guī)現(xiàn)象，因此接受廣泛的社會監(jiān)督就成為必然要求。受古代社會經(jīng)濟與文化發(fā)展水平的限制，對傳統(tǒng)慈善事業(yè)發(fā)揮輿論導向與敦促作用的社會因素主要有兩個來源。

一是擁有一定知識水平的官員、儒者及紳商等。我國古代慈善事業(yè)很大程度上是一項精英事業(yè)，一些好善尚義的封建士紳等依據(jù)自身經(jīng)濟實力或社會地位，以博施濟眾為旨趣，孜孜致力于開展救困扶危的慈善事業(yè)。他們大多自幼接受儒學教育，胸懷匡世濟民之志，在社會秩序混亂、道德頹敗之時，往往將慈善機構(gòu)作為道德教化的場所，在扶助弱困百姓的同時，充當了封建衛(wèi)道士的角色，有利于封建王朝的社會控制[18]。具體來講，這些地方紳衿通常具有功名身份，有過宦海生涯，他們大多不僅擔當各種慈善機構(gòu)的事務管理者，而且借助自己有利的社會地位，從輿論導向角度，為民間社會積德行善、好善樂施風氣的培育和養(yǎng)成，為慈善組織的運行提供重要的智力與思想支持。

宋代一些地方官吏在任內(nèi)普遍實施慈善惠政，產(chǎn)生積極社會影響。例如南宋進士真德秀曾任湖南安撫使等職，畢生致力賑恤慈幼事業(yè)[19]。他在擔任多地太守之時發(fā)布諭俗、勸文等文告，敦促當?shù)卮壬苹顒拥拈_展；而且作為一名理學大師，出于對民瘼生計的深切關(guān)注，還曾為《太上感應篇》等勸善書作序，大力宣傳積德修善思想[5]123，調(diào)動人們參與慈善的熱忱，推動慈善觀念的浸潤人心。

明末著名慈善組織同善會，以高攀龍、陳龍正等知名縉紳為代表，在每次聚會之時所進行的宣講、演說[20]，不僅以通俗的話語勸人為善，用以整肅地方社會的道德習尚，而且針對官辦慈善機構(gòu)的弊籔進行猛烈抨擊，憤激之情常常溢于言表，傳達出了普通民眾對于官賑的不信任情緒與期待。這些士紳的呼聲、建議、言論等，包含的信息量盡管十分有限，甚至具有很大的空想性，不能有效反映慈善事業(yè)的實際狀況與需求，但卻間接發(fā)揮了監(jiān)督慈善組織良性發(fā)展的作用。

二是廣泛刊布與流播的宗教勸善典籍，即善書，所謂善書是指宣揚倫理道德，以勸人為善為宗旨的民間通俗書籍。修善和勸善在中國社會各階層中“是最普遍而且最基本的道德律”，因為善是“中國人的魂”，在社會中占據(jù)很高的價值和地位[21]。善書作為勸誡人們行善止惡并確立道德規(guī)范的指導書，對社會大眾產(chǎn)生深刻影響，促使人們慈心向善與行善。

闡述儒家孝道的《孝經(jīng)》被視為儒家善書鼻祖。宋代以降，隨著印刷業(yè)的發(fā)明、普及以及市民文化的隆興，善書的刊布流傳呈現(xiàn)前所未有的興旺景象。大致編纂于北宋末年的《太上感應篇》，是依據(jù)道教經(jīng)籍輯錄的一部最為著名的勸善書，至南宋初年已廣泛流傳于社會。宋明以來，儒釋道三教逐漸合流。三教中有關(guān)慈善的教義對民間社會的慈善事業(yè)產(chǎn)生了深遠的影響。以佛教為例，佛教在中國的本土化過程一直伴隨著與中國傳統(tǒng)倫理道德的融合，特別是佛教的因緣業(yè)報說滲透到社會倫理生活中，極具威懾力地規(guī)范著人們的善惡行為[22]14-16。不僅善惡果報的佛門思想觀念被編成故事、寫進小說、繪成壁畫、塑成泥雕，而且許多佛學高僧、儒者反復闡發(fā)佛教教義，與儒道兩家勸善書相似的佛門勸善書也由此大量產(chǎn)生，上至統(tǒng)治階層，下及普通百姓，因而產(chǎn)生怵惕之心，不斷警醒，去惡從善[22]104-111。

明清之際的社會動蕩劇烈，善書被大量編纂重刊，出現(xiàn)再度興旺的情況[1]189。到清代康雍之交，《太上感應篇》《文昌帝君陰鷙文》《關(guān)圣帝君覺世真經(jīng)》因傳播廣、影響大、注釋多而被稱為“善書三圣經(jīng)”，在民間社會備受尊崇。尤其是為《感應篇》序跋、注釋、刊刻者輩出，甚至一度被目為“天下通行必讀書”。這一定程度上反映了明末清初江南社會深刻的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變遷和社會風氣的嬗變，社會精英希望通過善書對世人進行警示，以廣泛倡導民眾多做善事、廣行義舉，重整社會道德規(guī)范[5]192。事實上，借助各種善書的大量刊行，明清時期的民間社會的確善風遍吹，人心趨善，善會善堂紛紛林立，嘉行義舉綿綿不絕，民間行善之舉逐漸蔚然成風。

由于古代中國科技水平低下，信息傳播途徑落后，慈善文化只能長期依賴各派宗教、學派的信仰予以體現(xiàn)和傳播，善書則是展示、傳播民間慈善信仰的重要載體。信仰是無形的，作用卻無比巨大，它對中上層社會具有強烈的震懾、警示作用，而對中下層則產(chǎn)生吸引、勸慰之功效，因此一定程度上彌補了儒者宣傳慈善文化易于“視野”朝上的缺陷。

總的來說，古代社會教育權(quán)利與資源的不均衡分布，導致上流社會的精英群體始終把握著對慈善事業(yè)進行輿論導向的話語權(quán)，下層普通民眾則基本處于“失語”狀態(tài)。就儒者、士紳等的輿論監(jiān)督作用而言，盡管他們不遺余力地闡說著行善價值，對于敦促和規(guī)勸社會尚善風氣的形成具有教化、凈化作用，但由于傳播渠道不暢通，傳達的信息不及時，甚至不真實，社會對慈善的需求與供應仍有一個較大的落差，而且由于此類輿論監(jiān)督通常是單向度的、非強制性的，監(jiān)管效果必定難遂人意。

通過粗略回顧，可以看出我國古代社會慈善事業(yè)監(jiān)管狀況呈現(xiàn)多元化的大致輪廓，其中政府的管控發(fā)揮了主導作用，隨著時間推移，其監(jiān)管意識與程度逐漸加強，但人治化色彩極為濃厚；社會力量進行輿論監(jiān)督的力度與深度不夠，基本處于自發(fā)狀態(tài)，更強調(diào)社會倫理對個體的道德約束；慈善組織內(nèi)部的自律體制隨歷史的發(fā)展不乏創(chuàng)新建樹，但往往受到傳統(tǒng)政治因素的影響而大多流于虛設(shè)。在具體實踐當中，三者欠缺有效的互通與協(xié)調(diào)，在沒有新鮮的、強有力的外來因素提供參考借鑒或者進行沖擊刺激的情況下，只能沿襲舊制進行簡單循環(huán)而殊有重大突破，給后世留下不少遺憾和反思。

不過客觀來講，輝煌一度的古代慈善事業(yè)，在監(jiān)管體系方面的歷史實踐盡管初衷與實效并不一致，然而對于傳統(tǒng)慈善事業(yè)的持續(xù)發(fā)展還是發(fā)揮了一定作用，后人不能僅憑一時一事之功效而作簡單斷言。畢竟這樣的監(jiān)管狀況是與中國古代農(nóng)業(yè)社會經(jīng)濟文化發(fā)展程度相適應，而且從國家政權(quán)到基層社會，不同的社會階層都曾做出了自身相應的努力和探索，歷史期待著新的曙光。

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